REl - 0600853-65.2024.6.21.0085 - Voto Relator(a) - Sessão: 27/11/2025 00:00 a 28/11/2025 23:59

VOTO

A sentença de desaprovação fundamentou-se na irregularidade relativa a despesas com contratação de militância e mobilização de rua no valor total de R$ 3.500,00, as quais representam 100% dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC).

Trata-se de 3 contratos em que teria havido descumprimento ao disposto no § 12 do art. 35 da Resolução TSE n. 23.607/19, e as irregularidades de R$ 3.500,00 representam 62,17% do total de recursos recebidos (R$ 5.630,00).

Segundo os contratos, os 3 militantes foram contratados para a atividade de divulgação de propaganda eleitoral e apoio à campanha no Município de Arroio do Sal. Rodrigo foi contratado de segunda a sábado para trabalho de 4 horas diárias, de 16.9.2024 (12 dias) a 29.9.2024, pelo total de R$ 700,00 (R$ 58,33/dia). Lisiane foi contratada de segunda a sábado para trabalho de 8 horas diárias, de 16.9.2024 a 28.9.2024 (12 dias), pelo total de R$ 1.300,00 (R$ 108,33/dia). Virlei Luiz foi contratado de segunda a sexta para trabalho de 8 horas diárias, de 16.9.2024 a 04.10.2024 (15 dias), pelo total de R$ 1.500,00 (R$ 100,00/dia).

No recurso, foi juntada uma tabela indicando como local de trabalho “todos os bairros do município” e idêntica descrição: “cabo eleitoral - Panfletagem em casas, em frente aos comércios, conversar com eleitores”. Foram mantidos os demais dados do contrato somente para Rodrigo; para  os outros 2 militantes, os valores por dia permanecem os mesmos, e o que muda é o valor por hora e o total de horas, com novas jornadas indicadas em uma tabela. Esse documento não tem firma das pessoas contratadas e nem é contemporâneo ao período da contratação, carecendo de idoneidade e fidedignidade.

Conforme essa tabela, quanto a Lisiane (R$ 1.300,00 - R$ 108,33/dia), houve alteração, pois no contrato consta 8h/dia (segunda a sábado) e na tabela constam dois turnos “8h–14h” e “12h–18h” (12 h/dia, e com sobreposição 12h–14h). Quanto a Virlei Luiz (R$ 1.500,00 - R$ 100,00/dia), também houve mudança: no contrato era 8h/dia (segunda à sexta) e, na tabela, aparece 14h–18h (4 h/dia).

Isso não constava nos contratos originais e tenta suprir o § 12 a posteriori.

Quanto ao local de atividade, este Tribunal firmou entendimento de que, em municípios de pequeno porte, é desnecessária a indicação de bairros (REl n. 0600600-75.2024.6.21.0021, Rel. Des. Maria de Lourdes Galvao Braccini de Gonzalez, DJe 23.9.2025)

Contudo, não há documentação que explique a disparidade de valores ou demonstre a efetiva prestação diferenciada dos serviços. Há variação relevante no valor por dia (R$ 58,33/dia a R$ 108,33/dia), mesmo com funções idênticas e atuação nos mesmos locais para a mesma atividade; e, embora a carga horária de Lisiane pudesse justificar seu valor maior, não há explicação objetiva para a disparidade entre os demais, com as mesmas atribuições.

E, repita-se, as informações não têm credibilidade e nem valor probante, pois informadas de modo unilateral, sem a participação dos contratados. Não foi apresentada a justificativa do preço contratado, a qual foi referida apenas no recurso como tendo por base o salário de um auxiliar administrativo, sem critério ou fundamento de mercado informado.

Entendo que as informações apresentadas no recurso não têm credibilidade e nem valor probante, pois informadas de modo unilateral, sem a participação dos contratados.

De fato, os contratos  apresentados não atenderam integralmente ao disposto no § 12 do art. 35 da Resolução TSE n. 23.607/19.

Minha conclusão é de que não há reparos a serem realizados na sentença e de que deveria ser mantido o dever de recolhimento do FEFC ao erário, por descumprimento do art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19, na forma do art. 79, § 1º, da mesma resolução, conforme seguintes precedentes:

DIREITO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2024. RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DESAPROVAÇÃO. USO DE RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA (FEFC). CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIÇOS DE MILITÂNCIA . CORREÇÃO DE ERRO MATERIAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.1. Recurso eleitoral interposto contra sentença que desaprovou prestação de contas de campanha relativa às eleições de 2024 e determinou a devolução de recursos ao Tesouro Nacional, em razão de irregularidades na contratação de serviços de militância com verbas do FEFC, além de erro material na identificação de um dos comentários.

1.2. O recorrente alegou que os contratos originais foram complementados por termos aditivos que detalhavam a carga horária, locais de trabalho e custos, defendendo a regularidade das despesas.

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO

2.1. Há duas questões em discussão: (i) saber se os termos aditivos apresentados são suficientes para comprovar a regularidade da contratação de serviços de militância custeados com verbos da FEFC; (ii) saber se os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade autorizam a aprovação das contas com ressalvas, diante de irregularidades que superam 10% da arrecadação total.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.1. Inobservância do art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19. Os termos aditivos apresentados não justificam a discrepância entre valores pagos por serviços idênticos, nem a ampliação retroativa do período contratual sem aumento proporcional dos salários. A irregularidade compromete a lisura e a transparência das contas, não sendo afastada pela alegação de boa-fé.

3.2. O percentual das falhas ultrapassa o limite de 10% da arrecadação total e supera o parâmetro nominal aceito pela crítica para aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para fins de aprovação com ressalvas.

3.3. Reconhecido erro material quanto à identificação de um credor, sem impacto no mérito.

4. DISPOSITIVO E TESE

4.1. Recurso parcialmente provido, para correção de erro material na sentença, manteve a desaprovação das contas e a determinação de devolução ao Tesouro Nacional.

Tese de julgamento: “A irregularidade na contratação de serviço de militância , custodiada com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, sem justificativa plausível, configura falha apta a comprometer a regularidade das contas, impedindo sua aprovação, ainda que com ressalvas, quando a despesa representa percentual expressivo em relação ao total arrecadado.”

(..)

(TRE-RS, REl 0600306-74.2024.6.21.0101, de minha relatoria, DJE 22/09/2025)

DIREITO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2024. RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA – FEFC. PAGAMENTO DE MILITÂNCIA . DOCUMENTAÇÃO UNILATERAL. CONTRATOS GENÉRICOS. DESAPROVAÇÃO. REDUÇÃO DO VALOR A SER RECOLHIDO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.1. Recurso eleitoral interposto por candidatos aos cargos de prefeito e vice-prefeito contra sentença que desaprovou as contas de campanha e determinou o recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, referente a irregularidades na aplicação de recursos da FEFC para pagamento de militância .

1.2. Os recorrentes alegam boa–fé, documentação comprobatória suficiente e pedem aplicação da razoabilidade para aprovação das contas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.1. Definir se a documentação apresentada comprova a regularidade da despesa com militância custeada por recursos do FEFC.

2.2. Estabelecer se o montante das irregularidades autoriza a aprovação com ressalvas, ou exige a desaprovação das contas e o recolhimento parcial ao Tesouro Nacional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.1. Ó arte. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19 exige a individualização dos contratos de militância , com indicação de atividades, locais, dados e critérios de remuneração, a fim de garantir a transparência e a confiabilidade das contas.

3.2. No caso, os contratos apresentados são genéricos, sem descrição detalhada das funções, locais de trabalho e justificativas objetivas para a disparidade de valores pagos a militantes em iguais condições de jornada e período, em inobservância dos requisitos exigidos pelo art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19.

3.3. As justificativas unilaterais e planilhas produzidas pelos candidatos não especificamente comprovam documentalmente a eficácia da prestação dos serviços contratados. Não há critérios uniformes ou comprovadamente justificados na fixação dos valores contratados, o que contribui para a fragilidade da comprovação da regularidade das despesas de campanha.

3.4. O gasto com coordenador de campanha deve ser excluído do montante considerado irregular, pois o serviço abrange todo o município e teve o custo razoável, idêntico ao valor pago pela candidatura adversária, conforme dados da Divulga CandContas do TSE.

3.5. A soma das irregularidades representa 26,73% do total de recursos recebidos, extrapolando os parâmetros das instruções das Cortes Eleitorais para aplicação dos princípios de proporcionalidade e de razoabilidade para aprovar as contas com ressalvas, tendo em vista que o montante da irregularidade está acima de 10% dos recursos arrecadados e é superior ao valor nominal de R$ 1.064,10.

4. DISPOSITIVO E TESE

4.1. Recurso parcialmente fornecido. Recolhimento ao Tesouro Nacional.

Teses de julgamento : "1. A comprovação de gastos com militância financiada pelo Fundo Especial de Financiamento de Campanha, verba de natureza pública, contratos individualizados, com detalhamento das atividades, locais, dados e critérios de pagamentos, sendo que documentos unilaterais e genéricos não específicos prova idônea para fins de prestação de contas eleitorais. 2. Irregularidades que ultrapassam 10% da arrecadação total ou o valor nominal de R$ 1.064,10 impedem a aplicação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade para aprovação com ressalvas.”

(...)

(TRE-RS, REl n. 0600828-52.2024.6.21.0085, de minha relatoria, DJE 11/09/2025).

Convém, então, explicitar o encadeamento normativo que orienta meus votos.

O art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19 não estava previsto nas resoluções anteriores sobre contas de campanha e descreve o padrão mínimo e documental para contratações de pessoal: contrato com identificação das pessoas prestadoras, locais de trabalho, horas trabalhadas, atividades executadas e, sobremodo, justificativa do preço (TSE, Instrução n. 0600749-95.2019.6.00.0000).

Essa disciplina foi reforçada após a criação do FEFC (Lei n. 13.487/17), e o Fundo Eleitoral foi instituído no contexto da vedação ao financiamento empresarial e do redirecionamento da política pública de financiamento eleitoral, inclusive com reservas obrigatórias de FEFC e Fundo Partidário às políticas de cotas (gênero e, posteriormente, raça) - ADI n. 5795.

Essa documentação exigida não é mero formalismo, pois traduz moralidade, economicidade e rastreabilidade do gasto com recursos públicos, princípios que regem o emprego de verbas orçamentárias (CF, art. 37, caput). Quando o contrato é genérico ou a prova de execução de seu objeto é insuficiente e não contemporânea ao período da contratação, incide o art. 60, caput e § 3º, da Resolução TSE n. 23.607/19, que autoriza a diligência e a exigência de documentação complementar.

Conforme a resolução em questão, persistindo a insuficiência probatória, a consequência jurídica não decorre do art. 35, mas sim do art. 79, caput, e § 1º: somente quando a despesa é paga com fundos públicos (Eleitoral ou Partidário) é que está prevista a devolução do valor correspondente ao erário.

Se a despesa foi custeada com recursos privados, a irregularidade impacta o juízo global (ressalvas/desaprovação), mas não gera, por si, dever de recolhimento ao erário por ausência de comprovação, ressalvados, evidentemente, os casos de fonte vedada e origem não identificada (arts. 31 e 32 da resolução), hipóteses em que a transferência ao Tesouro é devida independentemente da natureza pública ou privada da receita.

Tal desenho normativo foi sendo consolidado em audiências públicas sucessivas do TSE desde 2019 e, inclusive, realizadas também em 2025, com ampla convocação e participação de todos os partidos políticos, OAB, Ministério Público Eleitoral, conselhos profissionais (notadamente o de contabilidade) e entidades da sociedade civil (v.g., Transparência Brasil), nas quais se debateram e aperfeiçoaram as minutas de resoluções sobre prestação de contas, FEFC e finanças partidárias (<https://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2020/audiencias-publicas-para-as-eleicoes?tab=ancora-3>; <https://www.tse.jus.br/servicos-judiciais/audiencias-publicas/audiencia-publica>).

O resultado desse amplo debate foi um critério mínimo, objetivo e documental para a comprovação do gasto, que dispensa dilação probatória ampla devido ao rito sumário das contas eleitorais e seus prazos exíguos. Aqui o procedimento é vocacionado a controle contábil, e não à instrução típica de ações probatórias complexas que envolvem cassação de registro ou de diploma.

O filtro documental do art. 35, § 12, harmonizado ao art. 60, é justamente o mecanismo de prestação de contas e de responsabilidade pela movimentação financeira (accountability) com foco na justificativa do preço e na prova de execução da atividade contratada e das horas declaradas.

Essa justificativa de preço e de diferenças de valores nos pagamentos pode ser facilmente demonstrada por notícia de cotações de mercado ou documentos equivalentes, pesquisa de preços, média salarial, processos do mesmo município, etc.

O roteiro decisório que eu venho adotando é o de que, se tratando de pessoal/militância custeado com FEFC/FP, se exige o atendimento integral do art. 35, § 12 e, havendo prova genérica ou lacuna de prova, deve ser aplicado em primeira instância o art. 60 (diligência) para oportunizar a complementação de documentos, com aceitação de documentos novos em grau recursal, desde que não demandem reabertura de instrução e sejam, logicamente, fidedignos.

Não sanada a irregularidade, glosa-se o gasto e, se a despesa irregular advém de FEFC/FP, determina-se a devolução na forma do art. 79, § 1º (com execução após o trânsito em julgado), sem prejuízo de que o resultado das contas (aprovação com ressalvas/desaprovação) observe a materialidade e a gravidade do conjunto (10% da movimentação, R$ 1.064,10). Tratando-se de recursos privados, a glosa não conduz, por si, a recolhimento ao erário, salvo fonte vedada/RONI (arts. 31 e 32).

Nessa linha, ainda que ressalve minha posição pessoal, acompanharei a orientação majoritária extraída dos recentes precedentes desta Corte que também trataram da ausência de justificativa para a diferença de pagamentos a cabos eleitorais, com uso de recursos públicos, entendendo que se trata de falha formal  indicadora tão somente de ressalva nas contas, de modo a prestigiar a uniformidade decisória.

Na sessão virtual encerrada em 19.9.2025, quando do julgamento do REl n. 0601082-33.2024.6.21.0050, de minha relatoria, redator para o acórdão o ilustre Des. Fed. Leandro Paulsen, entendeu-se que, na Eleição de 2024, a média de pagamento de diária de militantes é em torno de R$ 55,00, reputando-se não justificada diária isolada de R$ 906,00. No julgamento do REl n. 0600274-33.2024.6.21.0016, da relatoria do ilustre Des. El. Volnei dos Santos Coelho, assentou-se que divergências de valor diário de R$ 150,00 por dia, sem justificativa, podem ser toleradas.

Tais balizas, derivadas da colegialidade, servem como referências operativas para uniformização.

Assim, com a ressalva de meu posicionamento pessoal, o recurso comporta provimento parcial para reformar a sentença, aprovar as contas com ressalvas e afastar a determinação de recolhimento de R$ 3.500,00 ao erário.

Diante do exposto, VOTO pelo provimento parcial do recurso para reformar a sentença, aprovar as contas com ressalvas e afastar a determinação de recolhimento de R$ 3.500,00 ao erário.