REl - 0600147-95.2024.6.21.0016 - Voto Relator(a) - Sessão: 17/11/2025 00:00 a 18/11/2025 23:59

VOTO

No caso em tela, a receita total declarada pela candidata é de R$ 15.000,00, sendo os recursos provenientes do Fundo Especial Financiamento de Campanha (FEFC).

A sentença acolheu integralmente o parecer conclusivo e entendeu que houve irregularidade na comprovação da aplicação de 100% dos recursos públicos, uma vez que a candidata declarou que os pagamentos foram destinados a três cabos eleitorais, para o serviço de militância, mas não comprovou o trabalho desenvolvido pelas militantes, nem demonstrou ter recebido doação ou contratado a confecção de material gráfico, o que configurou violação aos arts. 35, § 12, 60, § 3º, e 79, ­­§ 1°, todos da Resolução n. TSE n. 23.607/19.

De fato, nos contratos apresentados por Nívea consta a contratação de três pessoas para funções idênticas de “assessoria para a Campanha Eleitoral 2024”, no período de 02.9.2024 a 05.10.2024 (36 dias), por 8 horas diárias, sendo que Karina recebeu R$ 7.000,00 (R$ 194,44/dia), Glaucia recebeu R$ 6.000,00 (R$ 166,67/dia) e Elisangela recebeu R$ 2.000,00 (R$ 55,56/dia). As funções são genéricas, e os instrumentos não trazem a descrição individualizada de tarefas, os locais de atuação e a justificativa do preço, como exige o art. 35, § 12.

Segundo o art. 60, § 3º, da Resolução n. TSE 23.607/19, a comprovação dos gastos eleitorais deve ser feita por meio de documento fiscal idôneo, podendo ser admitido contrato e, “§ 3º Havendo dúvida sobre a idoneidade do documento ou sobre a execução do objeto, a Justiça Eleitoral poderá exigir a apresentação de elementos probatórios adicionais que comprovem a entrega dos produtos contratados ou a efetiva prestação dos serviços declarados”.

Intimada, a candidata apresentou declarações das prestadoras de serviço, sem firma reconhecida, datadas de fevereiro de 2025, indicando 12 bairros em que teriam sido exercidas as atividades, e afirmando que as 3 contratadas eram cabos eleitorais, realizaram a distribuição de materiais de campanha e acompanharam eventuais compromissos eleitorais; e que Karina (R$ 7.000,00) e Glaucia (R$ 6.000,00) teriam atuado também como coordenadoras, organizando reuniões e buscando apoios comunitários. Essas declarações, unilaterais, posteriores e desacompanhadas de aditivo contratual e de prova contemporânea de execução, não suprem o padrão mínimo do art. 35, § 12.

A prova foi considerada insuficiente pela decisão recorrida, cujos fundamentos reproduzo:

(...)

A prestadora recebeu R$ 15.000,00 em recursos do FEFC (ID 125330335) e empregou-os totalmente na contratação de Elisangela de Souza, Karina Schmitz e Glaucia Silveira Alves para “prestação de serviços de assessoria para campanha” (ID 125330325), função também constante da cláusula primeira dos contratos IDs 125330343, 125330344 e 125330345.

Após relatório de exame solicitando sua manifestação, a prestadora anexou aos autos as declarações ID 126957825 onde consta a função “cabo eleitoral” para Elisangela e “cabo eleitoral e coordenadora de campanha” para as demais. Dentre as atividades listadas está a de distribuição de materiais.

Entretanto, a prestadora foi intimada para que esclarecesse quais materiais foram utilizados na campanha, com cópia dos mesmos (IDs 126931427 e 126931632), mas silenciou sobre esse ponto e não anexou aos autos nenhum material distribuído pelas contratadas.

Dessa forma, em não havendo comprovação dos serviços realizados pelas contratadas, impõe-se o dever de recolhimento do valor de R$ 15.000,00, por aplicação irregular de recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC).

(...)

Após a sentença que desaprovou sua prestação de contas de campanha e determinou o recolhimento de R$ 15.000,00 ao Tesouro Nacional, a candidata interpôs o recurso alegando ter esquecido de demonstrar o material que supostamente teria sido entregue durante a campanha por suas cabos eleitorais/coordenadoras, e apresentou imagens frente e verso de 3 impressos para justificar o serviço contratado.

Para contrapor-se à conclusão pela falta de provas de que as militantes efetivamente trabalharam na campanha e pela ausência de justificativa para a diferença de valores pagos, a candidata colaciona imagens dos supostos materiais impressos que teriam sido distribuídos, relativos a santinhos e colinhas eleitorais.

Pois bem.

Tenho externado, em diversos precedentes, que a comprovação das despesas com cabos eleitorais e militância deve atender integralmente ao disposto na legislação; e convém explicitar o encadeamento normativo que orienta meus votos quanto aos requisitos dos contratos.

O art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19 não estava previsto nas resoluções anteriores sobre contas de campanha, e ele descreve o padrão mínimo e documental para contratações de pessoal: contrato com identificação das pessoas prestadoras, locais de trabalho, horas trabalhadas, atividades executadas e, sobremodo, justificativa do preço (TSE, Instrução n. 0600749-95.2019.6.00.0000).

Essa disciplina foi reforçada após a criação do FEFC (Lei n. 13.487/17), e o Fundo Eleitoral foi instituído no contexto da vedação ao financiamento empresarial e do redirecionamento da política pública de financiamento eleitoral, inclusive com reservas obrigatórias de FEFC e Fundo Partidário às políticas de cotas (gênero e, posteriormente, raça) - ADI n. 5795.

Essa documentação exigida não é mero formalismo, pois traduz moralidade, economicidade e rastreabilidade do gasto com recursos públicos, princípios que regem o emprego de verbas orçamentárias (CF, art. 37, caput). Quando o contrato é genérico ou a prova de execução de seu objeto é insuficiente e não contemporânea ao período da contratação, incide o art. 60, caput e § 3º, da Resolução TSE n. 23.607/19, que autoriza a diligência e a exigência de documentação complementar.

Conforme a resolução em questão, persistindo a insuficiência probatória, a consequência jurídica não decorre do art. 35, mas sim do art. 79, caput, e § 1º: somente quando a despesa é paga com fundos públicos (Eleitoral ou Partidário) é que está prevista a devolução do valor correspondente ao erário.

Se a despesa foi custeada com recursos privados, a irregularidade impacta o juízo global (ressalvas/desaprovação), mas não gera, por si, dever de recolhimento ao erário por ausência de comprovação, ressalvados, evidentemente, os casos de fonte vedada e origem não identificada (arts. 31 e 32 da resolução), hipóteses em que a transferência ao Tesouro é devida independentemente da natureza pública ou privada da receita.

Esse desenho normativo foi sendo consolidado em audiências públicas sucessivas do TSE desde 2019, e, inclusive, realizadas também em 2025, com ampla convocação e participação de todos os partidos políticos, OAB, Ministério Público Eleitoral, conselhos profissionais (notadamente o de contabilidade) e entidades da sociedade civil (v.g., Transparência Brasil), nas quais se debateram e aperfeiçoaram as minutas de resoluções sobre prestação de contas, FEFC e finanças partidárias (<https://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2020/audiencias-publicas-para-as-eleicoes?tab=ancora-3>; <https://www.tse.jus.br/servicos-judiciais/audiencias-publicas/audiencia-publica>).

O resultado desse amplo debate foi um critério mínimo, objetivo e documental para a comprovação do gasto, que dispensa dilação probatória ampla devido ao rito sumário das contas eleitorais e seus prazos exíguos. Aqui o procedimento é vocacionado ao controle contábil e não à instrução típica de ações probatórias complexas que envolvem cassação de registro ou de diploma.

O filtro documental do art. 35, § 12, harmonizado ao art. 60, é justamente o mecanismo de prestação de contas e de responsabilidade pela movimentação financeira (accountability), com foco na justificativa do preço e na prova de execução da atividade contratada e das horas declaradas.

O roteiro decisório que eu venho adotando é o de que, tratando-se de pessoal/militância custeado com FEFC/FP, exige-se o atendimento integral do art. 35, § 12, e, havendo prova genérica ou lacuna de prova, deve ser aplicado em primeira instância o art. 60 (diligência) para oportunizar a complementação de documentos, com aceitação de documentos novos em grau recursal, desde que não demandem reabertura de instrução e sejam, logicamente, fidedignos.

Não sanada a irregularidade, glosa-se o gasto e, se a despesa irregular advém de FEFC/FP, determina-se a devolução na forma do art. 79, § 1º (com execução após o trânsito em julgado), sem prejuízo de que o resultado das contas (aprovação com ressalvas/desaprovação) observe a materialidade e a gravidade do conjunto (10% da movimentação, R$ 1.064,10). Tratando-se de recursos privados, a glosa não conduz, por si, a recolhimento ao erário, salvo fonte vedada/RONI (arts. 31 e 32).

Embora este Tribunal venha adotando posicionamento mais brando quando da verificação dos requisitos legais, as falhas apontadas quanto aos contratos firmados na hipótese destes autos são distintas dos casos já analisados e se referem à inconsistência entre os serviços declarados e a ausência de comprovação da efetiva execução, pois não houve qualquer despesa registrada com material publicitário.

Nessa linha, considero que as fotografias juntadas ao recurso interposto são insuficientes para comprovar a execução do objeto dos contratos de militância, pois ausente prova idônea de que os impressos são contemporâneos ao período de campanha e que as prestadoras de serviço contratadas no serviço de militância os distribuíram, pois não foi demonstrado que em 2024 cabos eleitorais realizaram campanha digital ou de rua.

Além disso, a narrativa de panfletagem não veio acompanhada de nota fiscal de material gráfico emitida em 2024 com descrição e dimensões, nem de registro de doação/fornecimento do material por campanha majoritária. As imagens colacionadas no recurso não têm data confiável e remetem a peças que não constam na prestação de contas da candidata ou como doação na prestação de contas da majoritária. Permanece, pois, sem comprovação a execução do objeto contratado.

Não há provas seguras de que esse material circulou em 2024 mediante trabalho das contratadas. Nas imagens consta indicação do CNPJ da campanha majoritária, e não o da candidata, mas não há provas de que houve efetiva distribuição do material de campanha durante o período eleitoral pelas militantes. E na prestação de contas da campanha da candidatura majoritária não consta doação de material impresso para a candidata, o que representa indício de falta de recebimento da propaganda ao tempo da campanha, em 2024.

Então, permanece o questionamento: se a campanha majoritária não declarou ter contratado ou doado os materiais impressos retratados nos autos, e se a candidata igualmente não declarou ter contratado ou recebido a doação de material gráfico, quem e qual a procedência dos recursos utilizados para a produção da propaganda contida nas fotografias colacionadas ao recurso?

Foram apresentadas imagens desprovidas de data, de uma unidade de cada santinho, e declarações sem firma reconhecida produzidas em 2025, o que não comprova, de forma transparente e fidedigna, ter havido distribuição de maior número de material de campanha, que justificasse o gasto de R$ 15.000,00 com verbas públicas para a sua distribuição.

No tocante à justificativa do preço, há significativa disparidade entre os valores (R$ 7.000,00, R$ 6.000,00 e R$ 2.000,00) para o mesmo período e função genérica sem documentos que expliquem remunerações tão díspares. Ausente a demonstração de preço coerente com as horas/atividades, persiste a irregularidade do gasto com pessoal.

Assim, concluo estar correta a sentença ao apontar que a ausência de gastos com material de campanha é  incompatível com as atividades das militantes contratadas, especialmente a panfletagem, a qual não resta comprovada pela imagem de 3 unidades de material sem registro fiel da data, e sequer foi demonstrada a contratação da tiragem de 15.000 e 10.000 exemplares que consta dessas imagens.

E não há comprovação alguma da efetiva prestação dos demais serviços declarados pelas contratadas relacionados ao acompanhamento a compromissos eleitorais e organização de reuniões, com o que se observa não haver provas que expliquem a disparidade de pagamentos ou demonstre a efetiva prestação diferenciada dos serviços.

Esse caso é particularmente grave, e recentemente esta Corte analisou processo em que a candidata teve suas contas de campanha aprovadas e, posteriormente, foi constatado que havia recebido apenas FEFC e alocado 100% em duas contratações de militância sem qualquer prova de que houve confecção de material impresso e de que foram executadas as atividades contratadas (REl n. 0601098-84.2024.6.21.0050, de minha relatoria, DJe 05.9.2025).

Nessas circunstâncias, considero que a irregularidade é grave e justifica o recolhimento de recursos ao Tesouro Nacional, com fundamento nos arts. 60 e 79, § 1°, pois prejudicado o controle público dos gastos com Fundo Eleitoral.

O montante da irregularidade está acima de 10% do total de recursos arrecadados e é superior ao valor nominal de R$ 1.064,10: “Em prestação de contas cuja irregularidade envolver valores reduzidos, inferiores a R$ 1.064,10 ou a 10% da arrecadação, é admitida a aprovação com ressalvas, em observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade” (TRE-RS, REl n. 0600724-60.2024.6.21.0085, Relator Desembargador Eleitoral Nilton Tavares da Silva, DJe, 13.02.2025).

Portanto, o recurso merece ser desprovido.

Em face do exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso.