REl - 0600357-96.2024.6.21.0065 - Voto Relator(a) - Sessão: 19/08/2025 00:00 a 20/08/2025 23:59

VOTO

Os candidatos eleitos aos cargos de prefeito e vice-prefeito, Nestor Tissot e Luiz Antonio Barbacovi, respectivamente, recorrem da sentença que desaprovou suas contas de campanha, referentes às Eleições Municipais de 2024, e determinou o recolhimento de R$ 26.960,00 ao Tesouro Nacional, em razão da utilização indevida de recursos provenientes do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC).

A sentença concluiu ser irregular o uso de recursos procedentes do FEFC recebidos pelos candidatos recorrentes, filiados ao Progressistas (PP), para custear propagandas impressas que promoveram, além das suas candidaturas aos cargos de prefeito e de vice-prefeito, também as candidaturas a vereadores de candidatos filiados a outros partidos. Transcrevo o seguinte trecho das razões de decidir:

(…)

Verificou-se que, no procedimento formal, sanadas parcialmente as falhas apontadas pela unidade técnica de exame, restou o problema dos gastos efetuados em nome de vereadores de outros partidos que compunham a coligação para a eleição majoritária. A Unidade Técnica e o MPE apontaram a necessidade de recolhimento de tais recursos ao tesouro nacional, no total de R$ 26.960,00 (vinte e seis mil reais, novecentos e sessenta reais), por se caracterizar recurso originário de fonte vedada, segundo o Art. 17, § 2º-A da Resolução TSE n. 23.607/19.

Em sua defesa, os candidatos alegam que os gastos em questão foram realizados por ordem da coordenação da campanha majoritária em prol dos candidatos a prefeito e vice. Que se trataria da "propaganda coligada", onde o candidato a prefeito aparece ao lado do candidato a vereador que lhe apoia. Aponta que todos os partidos listados faziam parte da coligação apoiadora da candidatura majoritária e que, portanto, não haveria qualquer irregularidade, pois o próprio Art. 17, § 2º, I, da Resolução TSE n. 23.607/2019, autorizaria expressamente gastos com candidatos da mesma coligação. Por fim, apontou que o gasto destinado a cada candidato seria irrisório, de modo que não representaria benefício desmedido a qualquer um deles.

Ocorre que a nova redação do Art. 17, § 1° da Constituição Federal vedou expressamente as coligações nas eleições proporcionais. Vejamos:

Art. 17.

§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, (...)

Portanto, de pronto, não poderia ser utilizada a arguição de que os vereadores pertenceriam aos mesmos partidos coligados para a eleição majoritária, visto se tratar de sistema eleitorais distintos, estando a celebração de coligação nas eleições proporcionais expressamente vedada no texto constitucional. O tema também foi discutido em sede da ADI 7214/DF, em que foi reafirmada a vedação a coligação em eleições proporcionais e a proibição de repasse de recursos do FEFC e do Fundo Partidário a partidos não coligados, conforme segue:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. ARTS. 17, § 2º, I, II; E 19, § 7º, I, II, DA RESOLUÇÃO TSE 23.607/2019, QUE VEDARAM O REPASSE DOS RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA E DO FUNDO PARTIDÁRIO POR PARTIDOS POLÍTICOS OU CANDIDATOS NÃO COLIGADOS. AUSÊNCIA DE MALFERIMENTO À AUTONOMIA PARTIDÁRIA. CRITÉRIO DA REPRESENTATIVIDADE PARA A REPARTIÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS. ART. 17, §§ 1º E 3º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VEDAÇÃO DE COLIGAÇÃO EM ELEIÇÃO PROPORCIONAL. EC 97/2017. EXPLICITAÇÃO DA VONTADE DO CONSTITUINTE REFORMADOR E DO LEGISLADOR ORDINÁRIO. ADI CONHECIDA E JULGADA IMPROCEDENTE.

I - Os arts. 17, § 2º, I, II; e 19, § 7º, I, II, da Resolução TSE 23.607/2019 não vedaram o repasse de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC e do Fundo Partidário aos partidos coligados, de modo a limitar a sua autonomia.

II - O montante do FEFC e do Fundo Partidário a serem repartidos entre as agremiações políticas são definidos pelo critério de representatividade destas no Congresso Nacional, com base no § 3º do art. 17 da Constituição, não se afigurando razoável, por corolário lógico, permitir o repasse a candidatos de partidos distintos não pertencentes à mesma coligação.

III - As disposições questionadas tornaram explícita a vontade do constituinte reformador e a do legislador ordinário no sentido de colocar-se um ponto final nas assimetrias causadas pela existência de coligações em eleições proporcionais, sobretudo tendo em conta a finalidade dos repasses de recursos do FEFC e do Fundo Partidário.

IV - Sob pena de tornar letra morta o § 1º do art. 17 da CF, com a redação dada pela EC 97/2017, que vedou a coligação em eleições proporcionais, não é possível extrair dos dispositivos questionados autorização para o repasse de recursos a partidos políticos e candidatos não pertencentes à mesma coligação ou não coligados.

V - Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e pedido julgado improcedente.

Analisadas as notas fiscais e as propagandas constantes na petição de ID 126598251, restou evidente que as propagandas foram realizadas em prol da candidatura majoritária, mas também dos candidatos a vereador de outros partidos, visto que foram apresentadas as identidades visuais dos candidatos, seus nomes de campanha e seu número de urna. Trata-se, portanto, de gastos eleitorais que foram aproveitados e realizados em nome de candidatos de outros partidos, não coligados, considerando a proibição de coligações nas eleições proporcionais, ainda que de maneira conjunta com os candidatos a prefeito e vice-prefeito. Deve ser aplicada, portanto, a penalidade de recolhimento ao tesouro nacional estipulada nos §§ 2°, 2°-a e 9° do Art. 17 combinados com o art. 79, § 2º da Resolução TSE n. 23.607/19.

Por fim, quanto ao teor do julgamento das contas ora prestadas, a quantia de R$ 26.960,00, tida como irregular, representa 7,94 % dos gastos totais efetuados pelos prestadores de contas.

(…)

No recurso, os candidatos repetem as alegações rebatidas pela sentença recorrida. Referem que, na propaganda impressa, a participação dos candidatos aos cargos de vereador era secundária e, novamente, afirmam que o uso do FEFC para custear a propaganda impressa de candidatos de outros partidos é permitido pelo art. 17, § 2º, da Resolução TSE n. 23.607/19, pois para a eleição majoritária os partidos estavam coligados. Reproduzo o dispositivo legal invocado:

Art. 17. O Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) será disponibilizado pelo Tesouro Nacional ao Tribunal Superior Eleitoral e distribuído aos diretórios nacionais dos partidos políticos na forma disciplinada pelo Tribunal Superior Eleitoral (Lei nº 9.504/1997, art. 16-C, § 2º) .

§ 1º Inexistindo candidatura própria do partido ou da federação por ele integrada ou em coligação na circunscrição, é vedado o repasse dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) para outros partidos políticos ou candidaturas desses mesmos partidos. (Redação dada pela Resolução nº 23.731/2024)

§ 2º É vedado o repasse de recursos do FEFC, dentro ou fora da circunscrição, por partidos políticos ou candidatas ou candidatos:

I - não pertencentes à mesma federação ou coligação; e/ou (Redação dada pela Resolução nº 23.731/2024)

II - não federados ou coligados. (Redação dada pela Resolução nº 23.731/2024)

§ 2º-A A inobservância do disposto no § 2º deste artigo configura irregularidade grave e caracteriza o recebimento de recursos de fonte vedada. (Incluído pela Resolução nº 23.665/2021)

Da análise dos autos, verifico que a sentença não merece reparos.

A despeito de se tratar de promoção de candidatura na forma de participação protagonista ou secundária, observa-se ser incontroverso o pagamento de propaganda impressa com recursos do FEFC destinados aos recorrentes, candidatos a prefeito e vice-prefeito filiados ao PP, para promover, além de suas candidaturas, a campanha de candidatos ao cargo de vereador filiados a outros partidos.

Os recorrentes são filiados ao Progressistas (PP), partido que formou a coligação UPG - União Por Gramado (PP/PODE/REPUBLICANOS/PSD/UNIÃO) para a eleição majoritária, e financiaram propaganda impressa que promoveu a campanha dos candidatos a vereador dos demais partidos que estavam coligados exclusivamente para a eleição majoritária.

As publicidades custeadas com o FEFC, cuja cópia foi juntada aos autos, veiculam propaganda em “dobradinha” ou “casadinha” entre os recorrentes e os candidatos a vereador de outros partidos, procedimento que é chamado de propaganda “coligada” no recurso interposto (IDs 45886767 a 45886788 e da tabela do item 4.1 do parecer técnico, ID 45886790, ps. 6-10).

Ocorre que, como bem ressalta a sentença, a proibição de formação de coligações para eleições proporcionais foi implementada na Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 97/2017, razão pela qual não podem os candidatos favorecer, com recursos públicos, os candidatos de outros partidos que concorriam ao pleito proporcional.

É cediço que o repasse de recursos financeiros entre os partidos da coligação, especialmente os procedentes de verbas públicas dos Fundos Partidário e Eleitoral, seja em espécie, seja na forma de doação de bem estimável, é um dos benefícios decorrentes da formação de coligações.

Contudo, para as eleições proporcionais, tal favorecimento é vedado, diante da impossibilidade de formação de coligações.

Acerca de tal proibição, constatei o seguinte fundamento no parecer da Comissão Especial criada para analisar a proposta de emenda à constituição (PEC) que deu origem à EC n. 97/2017: “(…) as coligações em eleições proporcionais contribuem negativamente para o quadro atual de fragmentação político-partidária do Poder Legislativo. Isso ocorre porque essas alianças eleitorais funcionam como alavanca para a entrada de partidos políticos com votação insuficiente para a superação do quociente eleitoral estabelecidos em cada Estado” (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1589860&filename=Tramitacao-PEC%20282/2016).

Por inexistir coligação para o pleito proporcional, incide a proibição de uso de recursos do FEFC destinados aos recorrentes, candidatos aos cargos de prefeito e vice pelo PP, para pagamento de despesas que favoreçam a campanha de candidatos de outros partidos que concorram ao cargo de vereador.

O fato de os candidatos a vereador serem filiados a partidos integrantes da coligação formada para a eleição majoritária não afasta o total descumprimento do art. 17, § 2º, da Resolução TSE 23.607/19 e da decisão do STF, na ADI 7214, invocada na sentença.

O entendimento consolidado nos Tribunais Eleitorais é no sentido de que a produção conjunta de materiais de candidatos aos cargos de vereadores e de prefeito não pode ser financiada com recursos públicos, ainda que sob a modalidade “coligada”, “dobradinha” ou “casadinha”:

ELEIÇÕES 2022. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CARGO DE DEPUTADO FEDERAL. CONTAS APROVADAS COM RESSALVAS NA ORIGEM. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE RECURSOS AO ERÁRIO. RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OMISSÃO E OBSCURIDADE. VIOLAÇÃO LEGAL. NÃO OCORRÊNCIA. FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA DO ACÓRDÃO REGIONAL. ART. 35, § 7º, DA RES.-TSE Nº 23.607/2019. DESCUMPRIMENTO DE REQUISITOS FORMAIS NO MATERIAL PUBLICITÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 17, § 9º, DA RES.-TSE Nº 23.607/2019. RESTRIÇÕES AO COMPARTILHAMENTO DE RECURSOS DO FEFC ENTRE CANDIDATOS DE PARTIDOS DIFERENTES. IRREGULARIDADE. PRECEDENTES. PARCIAL PROVIMENTO. REDUÇÃO DO MONTANTE A SER DEVOLVIDO AO ERÁRIO. 

(...)

4. O art. 17, § 2º, da Res.-TSE nº 23.607/2019, veda o compartilhamento de recursos do FEFC entre candidatos postulantes a cargos proporcionais não pertencentes à mesma legenda, vedação que se aplica inclusive às hipóteses de doações estimáveis em dinheiro. Precedentes. 

4.1. Na hipótese, não há dúvida quanto à configuração da irregularidade consistente no compartilhamento de material de campanha com candidato de outra grei partidária, prática conhecida como "casadinha" e que constituiu desvio de finalidade no uso da verba do FEFC, de modo a atrair o disposto no § 9º do art. 17 da Res.-TSE nº 23.607/2019, segundo o qual, "o valor repassado irregularmente ser recolhido ao Tesouro Nacional pelo órgão ou candidata ou candidato que realizou o repasse tido por irregular, respondendo solidariamente pela devolução a pessoa recebedora, na medida dos recursos que houver utilizado". 

4.2. Não há, no regramento aplicável, nenhuma regra que permita a redução dos valores a serem devolvidos ao erário em virtude do uso irregular da verba pública por suposta regularidade parcial do artefato publicitário. A irregularidade, na hipótese, atinge a integralidade do recurso público empregado na confecção do material compartilhado, razão pela qual não prospera a tese de que a devolução dos valores deve recair apenas sobre a metade do valor gasto com o material compartilhado. 

5. Agravo interno ao qual se dá parcial provimento, a fim de prover em parte o recurso especial eleitoral para decotar do montante objeto da determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional o valor de R$ 19.451,25, resultando na quantia de R$ 16.750,00 a ser devolvida.

(TSE, Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n. 0605946-95.2022.6.19.0000, Relator Ministro. Raul Araújo Filho, DJE, 01/03/2024, grifei).

DIREITO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2024. RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CANDIDATOS ELEITOS AOS CARGOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO. TRANSFERÊNCIA DE VERBAS DO Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) A CANDIDATOS AO PLEITO PROPORCIONAL DE PARTIDOS DISTINTOS. VEDAÇÃO LEGAL. RECOLHIMENTO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO. 
  
I. CASO EM EXAME 
  
1.1. Recurso interposto por candidatos eleitos aos cargos de prefeito e vice-prefeito, nas Eleições de 2024, contra sentença que aprovou com ressalvas suas contas de campanha e determinou o recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, em razão de repasse indevido de verbas do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) para candidatos ao pleito proporcional concorrendo por agremiação distinta daquelas pelas quais os doadores, ora recorrentes, disputaram a eleição majoritária. 
  
1.2. Os recorrentes defendem a regularidade do repasse de recursos do FEFC para o pagamento de material de campanha do tipo "dobradinha" (divulgação de candidato à vereança acompanhado do candidato a prefeito) entre os candidatos ao pleito proporcional concorrendo pelos partidos que formam a coligação majoritária. 
  
 II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
  
2.1. Determinar se é regular o repasse de recursos do FEFC por candidatos majoritários a candidatos proporcionais de partidos distintos, ainda que integrantes da coligação majoritária. 
  
2.2. Verificar se é possível afastar a ressalva e a obrigação de recolhimento ao erário imposta pela sentença. 
  
 III. RAZÕES DE DECIDIR 
  
3.1. A Resolução TSE n. 23.607/19, em seu art. 17, §§ 2º e 2º-A, veda a transferência de recursos provenientes do FEFC para candidatos estranhos ao partido do doador e caracteriza o repasse irregular como recebimento de valores de fonte vedada. 
  
3.2. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento, ao decidir a ADI n. 7214, no sentido de vedar o repasse de verbas do FEFC entre candidatos a cargos majoritários e proporcionais de partidos distintos, ainda que as legendas sejam coligadas na disputa majoritária. 
  
3.3. No caso, houve direcionamento de recursos públicos a candidatos de partidos distintos daqueles pelos quais concorreram os doadores, ora recorrentes, configurando irregularidade e, por consequência, impondo o ressarcimento dos valores ao erário. Manutenção da sentença. 
  
IV. DISPOSITIVO E TESE 
  
4.1. Recurso desprovido. 

Tese de julgamento: "É vedado o repasse de verbas do FEFC entre candidatos a cargos majoritários e proporcionais de partidos distintos, ainda que as legendas sejam coligadas na disputa majoritária.".

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 17, § 1º; Lei n. 9.504/97, arts. 16-C e 23, § 2º-A; Resolução TSE n. 23.607/19, art. 17, §§ 2º e 2º-A. 

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI n. 7214; TSE, AREspEl n. 0601162-65/GO, Rel. Min. Raul Araújo, j. 20.6.2024, DJE 21.6.2024.
 
(TRE-RS, REl n. 0601128-07.2024.6.21.0055, Relator Desembargador Eleitoral Nilton Tavares Da Silva, DJE, 14/05/2025).

Logo, o procedimento adotado pelos candidatos é incompatível com o § 1° do art. 17 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC n. 97/17, que proibiu coligações em eleições proporcionais.

A vedação, por sua vez, abrange qualquer forma de repasse, seja financeiro ou estimável em dinheiro, incluindo a produção de material gráfico comum, com recursos do FEFC. A proibição reside no uso de recursos públicos direcionados ao PP no pleito majoritário para promover candidatos de outros partidos que concorriam à eleição proporcional.

Por conseguinte, o financiamento da propaganda conjunta com candidatos de outras agremiações partidárias confirma o desvio de finalidade da verba pública do FEFC, constitui falha grave na contabilidade eleitoral e impõe a restituição dos valores ao Tesouro Nacional, na forma do art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19.

A propósito, verifico não ter sido comprovado o recolhimento antecipado do valor da irregularidade.

Dessarte, a decisão recorrida está em conformidade com o entendimento consolidado dos Tribunais Eleitorais sobre a matéria.

A falha, por sua vez, importa em R$ 26.960,00 e representa o percentual de 8,35% do total de recursos arrecadados (R$ 322.500,00).

O valor encontra-se dentro dos parâmetros de aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para aprovar as contas com ressalvas, tendo em vista que o percentual da irregularidade é inferior a 10%.

De acordo com a jurisprudência: “Em prestação de contas cuja irregularidade envolver valores reduzidos, inferiores a R$ 1.064,10 ou a 10% da arrecadação, é admitida a aprovação com ressalvas, em observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.” (TRE-RS, REl 0600724-60.2024.6.21.0085, Relator Desembargador Eleitoral Nilton Tavares da Silva, DJe, 13.02.2025).

Com essas considerações, em linha com a Procuradoria Regional Eleitoral, a sentença deve ser mantida.

Em face do exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso.