PCE - 0600413-72.2020.6.21.0000 - Divirjo em Parte com o(a) Relator(a) - Sessão: 14/03/2023 às 14:00

Eminentes Colegas.

Pedi vista para melhor analisar um ponto específico dos presentes autos, qual seja, o item “a” do voto do d. Relator, denominado “Falta de comprovação de gastos eleitorais por serem os fornecedores distintos dos beneficiários dos pagamentos”.

No relativo ao tópico, a Secretaria de Auditoria Interna assim se manifestou (ID 44966240):

1.1. Conforme item 1.1, do relatório de Exame de Contas (ID 44871352), foram identificadas irregularidades na comprovação dos gastos com recursos do Fundo Especial de Financiamento de campanha – FEFC (arts. 38, 53, II alínea “c” e 60 da Resolução TSE 23.607/2019). O beneficiário dos pagamentos identificados nos extratos eletrônicos disponibilizados pelo TSE, MARCO RAFAEL GONZALEZ VIEIRA, conta 396672, agência 3240, Banco do Brasil, nos valores de R$ 5.563,52, R$ 2.723,33, R$ 2.304,91 e R$ 3.648,73, no total de R$ 14.240,49, não correspondem aos fornecedores ou prestadores de serviço constantes nas notas fiscais.

De acordo com a manifestação do partido (ID 44881733), “os pagamentos identificados neste item 1, são referentes aos reembolsos de despesas de viagem, transporte e alimentação devido ao assessoramento político contratado que possibilitou a candidatura de mais de 300 candidatos entre prefeitos, vice-prefeitos e vereadores conforme o contrato estabelecido entre o prestador de serviço e o partido Podemos, em anexo. Entretanto, as despesas foram lançadas em despesas a identificar, porque não existe a rubrica específica para o lançamento desta despesa.”

Nos IDs indicados pelo prestador (ID 13675083/13675333/13675583/13674783), referentes às despesas contratadas, constam notas fiscais, cupons fiscais e recibos de diversos fornecedores (tais como combustível, alimentação, hospedagem) que não correspondem aos beneficiários dos pagamentos, indicando se tratar de restituição de valores para a pessoa física.

Conforme art. 38, da Resolução TSE n. 23.607/2019, não há previsão de restituição de valores de despesas. Os pagamentos devem ser efetuados diretamente aos fornecedores, com a emissão de cheque nominativo cruzado ou por transação bancária eletrônica que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário.

Ainda, cumpre esclarecer que as despesas acima arroladas tem como fornecedor, beneficiário dos pagamentos, o presidente do partido.

Em sua manifestação (ID 44881733), o partido esclarece que “as despesas acima arroladas, embora tenham como fornecedor o presidente, por um período, do partido, não houve qualquer desvio de finalidade, pelo contrário, o contrato cumpriu com as obrigações contratadas de viabilizar a participação nas eleições dos mais variados municípios”.

Entretanto, conforme o citado contrato (ID 44881840) não há cláusula de reembolso prevista no mesmo, consta apenas a contratação de serviço de Assessoramento Político cujo pagamento ocorreu com recursos do Fundo Partidário e será abordado no item 2.1 deste parecer.

Nesse sentido, as falhas apontadas no item 1.1 configuram irregularidades, no montante de R$ 14.240,49, por não comprovação de gastos realizados com recursos públicos e ensejam o recolhimento ao Tesouro Nacional.

Por seu turno, a fundamentação do e. Relator se dá, em resumo, como segue:

Constata-se que foram emitidas notas fiscais em nome do diretório partidário, a partir de dispêndios realizados pelo assessor político contratado, com combustível, alimentação, hospedagem, o qual, inicialmente, efetuou os respectivos pagamentos, tendo sido, posteriormente, reembolsado pela agremiação, mediante o desconto de cheques emitidos em seu favor, em valores suficientes para a quitação daquelas despesas.

O apontamento, em verdade, refere-se à legalidade do ressarcimento de gastos, pois as operações estão documentalmente comprovadas e devidamente contabilizadas.

Assim, ausente previsão normativa expressa sobre o ressarcimento de valores na Resolução TSE n. 23.607/19, indicou o órgão técnico o descumprimento do art. 38 da mesma Resolução, pois os pagamentos com combustível, hospedagem e alimentação teriam sido vertidos em favor do assessor contratado, e não para os efetivos fornecedores anotados nos documentos fiscais.

Ocorre que a Lei n. 13.877, de 27 de setembro de 2019, alterou a Lei n. 9.096/95, ao acrescentar o art. 44-A e o seu respectivo parágrafo único, facultando o ressarcimento de despesas a dirigentes partidários e assessores políticos quando a documentação apresentada permita o rastreamento da efetiva utilização da verba pública, in verbis:

[...]

Como se percebe, a norma contempla o ressarcimento de despesas em atividades ordinárias de direção, assessoramento e apoio político-partidário, a serem prestadas no bojo de contas partidárias de exercício financeiro.

Embora estejamos analisando contas eleitorais do partido político, entendo que, se o gasto é lícito e os procedimentos adotados seriam suficientes para garantir a transparência e comprovar a materialidade das despesas em contas ordinárias da agremiação, o mesmo raciocínio deve ser estendido ao funcionamento partidário em campanha. Nesse cenário, observa-se que gastos foram demonstrados por documentos idôneos, não havendo comprometimento da higidez ou transparência das contas, de sorte que não subsiste a irregularidade em tela.

Adianto que divirjo do d. Relator no que toca ao afastamento da irregularidade, resumidamente por não entender possível a aplicação de normas relativas à prestação de contas de exercício financeiro (no caso, o art. 44-A da Lei n. 9.096/95) em processo cujo objeto é a prestação de contas de campanha eleitoral.

Tal exercício interpretativo é contrário à jurisprudência, conforme se verá, e criaria precedente indevido, baseado na mescla de regimes jurídicos legislados em apartado, de maneira que estaríamos, a título de realizar analogia (ou variantes como a interpretação analógica e a interpretação extensiva) impondo, via decisão judicial, solução jurídica diversa daquela legislada. Se o legislador não previu a exceção sob exame (ressarcimento) para as contas de eleição, é porque ponderou as razões para assim não proceder.

Explico.

Como referido, o limite de aplicação das regras de prestações de contas é traçado sobretudo pela existência de normativos em separado, com clareza dos respectivos objetos legislados, de modo que não é possível, com a devida vênia, aplicar regra concernente às prestações de contas de exercício. Conforme igualmente será possível vislumbrar adiante, o próprio prestador de contas tratou a despesa como eleitoral.

Penso – na linha do esposado pela Secretaria de Auditoria Interna e também pela d. Procuradoria Regional Eleitoral, que o art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19 é a norma chave para a situação posta, e se não há a possibilidade de realização de ressarcimento em gastos eleitorais, é porque assim se deu a opção legislativa: não autorizar. Não se trata assim de lacuna, de inexistência de regramento, mas sim de tratamento legislativo a situações diversas, espécies diferentes do gênero prestação de contas.

Ora, a prestação de contas de campanha eleitoral é sabidamente dinâmica, tem recebido cada vez mais recursos públicos (para muitos, quantias excessivamente altas), a serem gastos em um período de tempo bastante curto, o período eleitoral (aqui também para muitos, período excessivamente curto). Há valores públicos especificamente destinados para o período, para tanto há o Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC.

Lembro que há outros institutos de direito eleitoral que recebem tratamentos legislativos distintos no período eleitoral e fora dele, como por exemplo a propaganda, que pode ser partidária ou de eleições – e cada uma delas se submete a específico regime jurídico, pois embora pertençam ao mesmo gênero, são espécies diversas de propaganda política porque o recorte do processo eleitoral, o período eleitoral, assim exige.

O que importa, no tópico, é que essas cifras do FEFC, de origem pública, a serem gastas em curto espaço de tempo, são regradas por normativos específicos – a já indicada Resolução TSE n 23.607/19, normativo emanado pelo Tribunal Superior Eleitoral, aliás acessória da Lei n. 9.504/97, não por acaso denominada “Lei das Eleições”.

Ora, se temos a Lei das Eleições, e o dispositivo de possibilidade de ressarcimento nela não se encontra – pois posicionado na Lei n. 9.096/95, a chamada “Lei dos Partidos Políticos”, parece-me claro que o art. 44-A da Lei n. 9.096/95 deve ter sua aplicação circunscrita às prestações de contas de exercício financeiro, não sendo possível proceder como feito pelo d. Relator, notadamente a busca, em outra lei, de um dispositivo para ser aplicado à fattispecie pertencente a diverso instituto jurídico.

Agrego ao já exposto um argumento, uma diferença que tenho como definitiva: as prestações de contas de eleições se dão em um ambiente de competição, de disputa, do qual sobressai o dever do julgador de observância à paridade de armas, ao tratamento isonômico. Gastos tipicamente eleitorais, portanto, não podem ser objeto de aplicação de regras de prestação de contas de exercício, por analogia.

Se o procedimento utilizado pelo prestador de contas em questão desbordou das regras do art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19 e, portanto, daqueles mandamentos a que todos os candidatos e partidos deviam obedecer nas eleições de 2020, é certo que este Tribunal há de analisar o caso não apenas em relação à situação isolada, mas também com olhos a todos os outros partidos.

Julgo, portanto, que a aplicação da qual divirjo seria também injusta sob o prisma da competição eleitoral, pois criadora de uma “terceira norma”, tópica, excepcional a apenas um partido político sem razão para tanto e resultante da fusão das normas atinentes à prestação de contas de eleições, somada à norma aqui estrangeira, a Lei dos Partidos Políticos – pois sim, em prestação de contas de eleição, uma regra da Lei n. 9.096/95 é estrangeira.

Esse é o posicionamento da jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO POLÍTICO. ELEIÇÕES 2018. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO. ACOLHIMENTO, EM PARTE, PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS E PROMOVER OS AJUSTES DECORRENTES DA EC Nº 117/2022.

[...]

4. O presente feito versa sobre as contas do Diretório Nacional do Podemos (PODE) relativas às eleições de 2018, a qual é regida pela Res.-TSE nº 23.553/2017, que dispõe sobre a arrecadação e os gastos de recursos por partidos políticos e candidatos e sobre a prestação de contas nas eleições.

4.1. A sanção imposta no acórdão embargado observou o regramento normativo aplicável às presentes contas de campanha, sendo certa a inaplicabilidade, ao caso, de dispositivos constantes da Lei nº 9.096/1995 e que se referem às contas de exercício financeiro.

5. O embargante pretende rediscutir questões já apreciadas no acórdão, providência inviável nesta via recursal, nos termos da legislação de vigência e da consolidada jurisprudência deste Tribunal. Precedentes.6. Embargos de declaração acolhidos, em parte, para aplicar os ajustes decorrentes da EC nº 117/2022 e para prestar esclarecimentos.

(TSE - Prestação de Contas n. 060121356, Acórdão, Relator(a) Min. Mauro Campbell Marques, Publicação:  DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 166, Data 29/08/2022)

ELEIÇÕES 2018. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. MERO INCONFORMISMO. PRETENSÃO DE REJULGAMENTO DA CAUSA. INADMISSIBILIDADE. REJEIÇÃO. PEDIDO. APLICAÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 117. DEFERIMENTO.

[...]

2. Não há falar em obscuridade quanto à aplicação da anistia prevista nos arts. 55–A, 55–B e 55–C da Lei 9.096/95, pois ficou claramente assentado no acórdão embargado que, "acerca da alegada anistia referente ao descumprimento da norma que estabelece a destinação de no mínimo 30% dos recursos do Fundo Partidário para a campanha eleitoral das candidaturas femininas, esta Corte já se manifestou no sentido de que os arts. 55–A, 55–B e 55–C da Lei 9.096/95, com a redação da Lei 13.831/2019, não se aplicam às contas de campanha, mas sim às contas de exercício financeiro dos partidos políticos' (AgR–AI 0602737–50, rel. Min. Sérgio Banhos, DJE de 19.5.2020)" (ID 157336327).

[...]

(TSE - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL n. 060521626, Acórdão, Relator(a) Min. Sergio Silveira Banhos, Publicação:  DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 110, Data 14/06/2022). Grifei.

E, igualmente, a matéria já foi objeto de debates no âmbito desta Corte regional, com conclusão alinhada à do Tribunal Superior:

Petição. Pedido de revisão. Partido político. Prestação de contas. Arrecadação e dispêndio de recursos de campanha. Eleições 2010. Inexistência de previsão para a integração, aos autos do processo, dos memoriais apresentados pelo requerente. Deferido em parte o pedido apenas para sua distribuição com antecedência aos integrantes da Corte. Pedido de revisão da penalidade de suspensão do repasse de verbas do Fundo Partidário fixada ao partido, por decisão já transitada em julgado, nos autos da prestação de contas de campanha eleitoral. Distinção da matéria normativa com relação às prestações de contas eleitorais e às relativas aos exercícios financeiros dos partidos. Pretendida a aplicação do instituto previsto no § 5º do art. 37 da Lei n. 9.096/95, pertinente à prestação ordinária anual da agremiação, não se moldando à contabilidade relativa às eleições. Indeferimento.

(TRE-RS - Petição n. 1116, Acórdão, Relator(a) Des. DRA. MARIA DE LOURDES GALVÃO BRACCINI DE GONZALEZ, DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 29, Data 22/02/2016, Página 4)

Trago, ainda, precedentes de outros tribunais regionais, notadamente dos Estados do Ceará e do Maranhão:

RECURSO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2018. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CAMPANHA. PARTIDO POLÍTICO. PRELIMINAR. NULIDADE DA SENTENÇA. ACOLHIMENTO. AUSÊNCIA INTIMAÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS. TEORIA DA CAUSA MADURA. ART 1.013, §3°, CPC. APLICAÇÃO. MÉRITO. CONSTITUIÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. AUSÊNCIA DE TERMOS DE DOAÇÃO E RECIBOS ELEITORAIS. GASTOS ELEITORAIS. RESOLUÇÃO TSE N° 23.553/2017. INOBSERVÂNCIA. IRREGULARIDADE GRAVE. DESAPROVAÇÃO DAS CONTAS. SUSPENSÃO DE RECEBIMENTO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO PELO PERÍODO DE TRÊS MESES.

[...]

15 - A respeito do tema, o entendimento jurisprudencial corrente revela que "a desobrigação de apresentar contas de que cuida o artigo 32, § 4º da lei 9.096/95, é aplicável somente à prestação de contas de exercício anual de partido, não se aplicando, no que diz respeito à prestação de contas de campanha eleitoral." (TRE-GO, Recurso Eleitoral 4198, acórdão 935/2017, de 14.9.2017, rel. Fabiano Abel de Aragão Fernandes).

[...]

(TRE-CE - Recurso Eleitoral n. 000011247, Acórdão de , Relator(a) Des. ROBERTO VIANA DINIZ DE FREITAS_1, Publicação:  DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo  90, Data 10/05/2021, Página 167/81)

RECURSO ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ELEIÇÕES 2018.  PARTIDO POLÍTICO. NÃO ABERTURA DE CONTA ESPECÍFICA DE #OUTROS RECURSOS# PARA CAMPANHA. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE MOVIMENTAÇÃO DE RECURSOS PELO PARTIDO. APRESENTAÇÃO DE JULGADO DO TRE/PR. NÃO OBRIGATORIEDADE DE ABERTURA DE CONTA BANCÁRIA PARA DIRETÓRIO MUNICIPAL EM CASO DE ELEIÇÃO ESTADUAL. ANALOGIA COM A NORMA PREVISTA NO ART. 6º, §1º, DA RESOLUÇÃO TSE N.º 23.464/2015. NÃO CABIMENTO DE ANALOGIA ENTRE NORMAS QUE DISCIPLINAM A PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL E A PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CAMPANHA DE PARTIDOS POLÍTICOS. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. OBRIGATORIEDADE DA ABERTURA DE CONTA BANCÁRIA, AINDA QUE AUSENTE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA. FALHA GRAVE. IRREGULARIDADE COM POTENCIAL PARA DESAPROVAR AS CONTAS. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. MANUTENÇÃO DA DESAPROVAÇÃO DAS CONTAS. PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO REDUZIDO PARA 3 (TRÊS) MESES.

[...]

4. Não cabe aplicação por analogia da norma do art. 6º, §1º, da Resolução TSE n.º 23.464/2015, que disciplina as finanças e contabilidade anual de exercício financeiro dos partidos políticos com a matéria regida por resolução que trata da arrecadação e os gastos de recursos, bem como da prestação de contas em eleição.

[...]

(TRE-MA - Recurso Eleitoral n. 000006886, Relator(a) Des. Cristiano Simas De Sousa, Publicação:  DJ - Diário de justiça, Data 19/08/2021)

Em suma, e pelo exposto, divirjo do Relator no que diz respeito à aplicação de regra constante na Lei n. 9.096/95 em processo de prestação de contas de campanha eleitoral.

Ainda poderia se argumentar fundamento diverso para afastar a irregularidade, qual seja, a circunstância fática de que os gastos reembolsados não constituiriam gastos de campanha eleitoral - atividade “com viagem, transporte e alimentação devido ao assessoramento político contratado que possibilitou a candidatura de mais de 300 candidatos entre prefeitos, vice-prefeitos e vereadores, conforme o contrato estabelecido entre o prestador de serviços e o Partido (...)”, como afirmado pela grei em sua manifestação, (ID 44881733).

Ocorre que a agremiação prestadora deu tratamento de despesas eleitorais aos gastos, ao utilizar valores oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, para o pagamento. Não fosse tal circunstância, até seria possível debater se as despesas poderiam ter sido arroladas na prestação de contas de exercício financeiro.

Contudo, uma vez utilizados recursos do FEFC, torna-se claro que o partido tratou a despesa como gasto relativo à campanha eleitoral, e assim deve ser analisada na prestação de contas. A documentação, de fato farta em detalhes, não exime, portanto, a falha identificada pela operosa Secretaria de Auditoria Interna desta Corte – inexistência de permissão para a realização de ressarcimentos.

Ou seja, entendo para divergir parcialmente do voto do Relator, e manter a irregularidade constante no item 1.1 do parecer conclusivo da SAI (ID 44966240), bem como a necessidade de recolhimento de R$ 14.240,49 ao Tesouro Nacional.

Acompanho o Relator no sentido de aprovar as contas com ressalvas, pois a divergência parcial acresce R$ 14.240,49 às outras irregularidades identificadas, R$ 24.042,42. O total de R$ 38.282,91 ainda se apresenta módico em face da quantia total de recursos arrecadados, R$ 856.000,00, de modo que o percentual irregular alcança apenas 4,47%.

Diante do exposto, VOTO para divergir parcialmente do Relator, mantendo a irregularidade constante no item 1.1 do parecer conclusivo, aprovar com ressalvas as contas e determinar o recolhimento de R$ 38.282,91 ao Tesouro Nacional.