PC-PP - 0600250-92.2020.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 24/11/2022 às 10:00

VOTO

Passo ao exame das irregularidades apontadas pela Secretaria de Auditoria Interna deste Tribunal, bem como das alegações defensivas apresentadas pelos prestadores.

Inicialmente, a unidade técnica, em seu exame preliminar, identificou gastos efetuados na conta-corrente n. 1045458, agência 3252 do Banco do Brasil, no total de R$ 113.097,54, referentes a pagamentos efetuados com recursos do Fundo Partidário.

Entretanto, após análise dos novos documentos juntados aos autos, o órgão técnico entendeu como parcialmente sanadas as falhas, permanecendo mantidas as irregularidades dos itens 1.1 e 1.2 e 2 do parecer técnico, no total de R$ 123.593,29 (ID 44847317).

Dessa forma, examino as falhas seguindo a classificação numérica constante no parecer conclusivo.

1. Irregularidade na aplicação de recursos do Fundo Partidário

A análise técnica entendeu que permaneceram as irregularidades dos itens 1.1 e 1.2 do parecer conclusivo, no montante de R$ 110.968,50, relativas à falta de comprovação de gastos com a prestação de serviços de publicidade e consultoria e projetos, nos termos da tabela contida no ID 44847317:

O PSDB afirma que a prestação dos serviços de “Consultoria de Comunicação e Marketing” ocorreu no período de 04.3.2019 a dezembro de 2019 e que a nota fiscal foi emitida próximo ao final do contrato em 21.12.2019, sendo que o pagamento foi efetivado após três meses do contrato.

A agremiação, além disso, relata que foram juntados aos autos documentos emitidos pelas empresas contratadas, com descrição dos serviços prestados para sanar as falhas apontadas.

A Procuradoria Regional Eleitoral afirma que os documentos são insuficientes para comprovar os gastos contratados, pois, eminentemente declaratórios e unilaterais:

Os documentos apresentados pelo partido (ID 44859920, 44859921 44859925 44859926), consistentes em breves relatórios, com informações genéricas e análises superficiais, são insuficientes para comprovar os serviços, especialmente diante da magnitude dos valores pagos. Ademais, o texto constante no “paper estratégico”, “documento sigiloso e restrito”, entre as páginas 3-6, consiste numa reprodução repaginada de texto publicado na internet em 19.04.20111 , seguindo-se propostas inespecíficas e platitudes que não correspondem ao vultoso pagamento realizado com recursos do Fundo Partidário.

Contudo, entendo que a documentação juntada ao feito é suficiente para comprovar que as empresas em questão prestaram serviço de consultoria de marketing para o PSDB, não havendo qualquer indício de que os trabalhos informados não foram realizados.

Nos IDs 40458533 e 40458683 foram juntados os contratos firmados com as empresas Faber Publicidade LTDA. - ME e Nação Consultoria em Projetos LTDA., e as empresas apresentaram Declaração à Justiça Eleitoral narrando os serviços prestados.

A Nação Consultoria apresentou, ID 44859926, o documento intitulado “Estudo do Cenário do PSDB RS 2019”, e informa que, de março a dezembro de 2019, realizou análises política, social, eleitoral e econômica, indicando prioridades ao partido e avaliando mídias. Afirma que realizou levantamento de informações e realizou diagnósticos, com pesquisas históricas sobre membros do partido e eleições anteriores, e que o serviço teve relevância demonstrada pelas metas alcançadas pelo PSDB no pleito de 2020, com vitória em grandes cidades gaúchas como Novo Hamburgo, Pelotas, Caxias do Sul, Santa Maria e Viamão. Refere que atuou de forma estratégica para a empresa Faber Publicidade, de forma a trazer um posicionamento político a ser adotado pelo partido para a eleição de 2020 (ID 44859925).

A Faber Publicidade apresentou no ID 44859921 o documento intitulado “Paper Estratégico A Conjuntura Atual e o Cenário Eleitoral 2020: recomendações para um posicionamento político partidário”, e também detalhou que o contrato de consultoria teve por foco o pleito de 2020, incluindo a realização de diversas palestras. Referiu que o serviço de consultoria tem natureza essencialmente híbrida e que trabalhou para o PSDB mediante encontros com a direção estadual e seu presidente, geralmente após as reuniões com a executiva estadual, ocasião em que eram definidas as abordagens a serem adotadas pelo partido no Executivo e Legislativo. A empresa afirma que as consultorias aconteceram em telefonemas ou reuniões imediatas, na forma “express on demand”, com diversos “players”, tais como deputados, secretários de estado, membros de diretorias e federações empresariais e representantes de diversos setores da sociedade (ID 44859920).

É preciso considerar que o processo de contas possui natureza declaratória e que sua análise é formal. Além disso, não há comando normativo impondo condições ao detalhamento dos serviços de consultoria prestados ao partido, sendo inviável atribuir a pecha de irregularidade grave à contratação de tais empresas, utilizando-se como parâmetro uma avaliação subjetiva do nível de detalhamento dos trabalhos desenvolvidos e que não encontra respaldo na legislação em vigor, bastando apenas a devida comprovação de tais contratações, o que de fato ocorreu. Também ingressa no campo da subjetividade a cotação de tais serviços nesses casos, descabendo ingressar na seara de serem ou não os valores adequados, porquanto se trata de serviços de caráter personalíssimo e que levam em conta a expertise do prestador.

Daí porque concluo que a documentação é suficiente ao atendimento dos requisitos previstos nos arts. 18, § 1º, 2º, 7º, inc. I, e 29, inc. VI, c/c art. 35, § 2º, todos da Resolução TSE n. 23.546/17, relativos à descrição detalhada do serviço, à prova material da contratação e à efetiva execução do trabalho com vinculação às atividades partidárias.

Os trabalhos de consultoria e assessoria consistem básica e preponderantemente, para não dizer, em alguns casos, exclusivamente, em atividades intelectuais; no caso concreto, trata-se de assessoria de marketing político, sendo evidente que se abordam estratégias de campanha, de troca de informações de cunho estratégico e político, estruturação de planejamentos estratégicos e outros afins; daí que além da documentação juntada, na medida em que a unidade técnica, nos corretos limites de seu labor, não faz uma avaliação mais abstrata do caso mas ao entender que os documentos juntados eram insuficientes não declina o que mais seria exigido?

Eventuais documentos que indicassem conversar por correio eletrônico, ou alguma divulgação de atos baseados no contrato, não considero como indispensáveis à comprovação dos serviços.

Destaco que há, no caso dos autos, uma singularidade própria da natureza dos serviços de marketing político, expressão que incorporou-se ao vernáculo, em que as estratégias de condução de campanha, linhas de atuação, são de conhecimento restrito, muitas vezes impondo-se o sigilo para tais planificações, não se podendo exigir da grei uma discriminação mais específica e analítica.

Como cada caso guarda suas peculiaridades, não se pode admitir a mesma “régua” para todas as hipóteses; assim, quando se trata, v.g., de examinar contas em que foi utilizado cheque não nominal ou não cruzado, ou quando os valores caracterizam fonte vedada, há dados mais objetivos para eventual reprovação e devolução dos valores públicos.

Adoto a presunção de dar credibilidade à documentação que, na espécie, é suficiente ao afastamento da dita irregularidade, pois não há qualquer apontamento de que não retrate a veracidade, uma vez que contém declarações e relatórios de prestadores de serviço cuja idoneidade não foi questionada, contratos firmados, notas fiscais emitidas e discriminação de serviços prestados nos limites do que é possível detalhar.

Acresce, no caso em tela, que as contratadas são empresas com expertise no ramo e se pode observar, como destacado pela grei recorrente, que em vários municípios foi obtido êxito eleitoral, de modo que a presunção é da efetividade do trabalho.

De qualquer sorte, ainda que não viessem os resultados, pois ditos trabalhos, assim como o são, por exemplo, os serviços de advocacia, são conceituados como de meio, e não de resultado.

Entendo que não é razoável e proporcional considerar que tais gastos não estão comprovados, devendo-se ter presente que eventual suspeita de irregularidade na declaração das despesas deve ser averiguada em procedimento próprio. Dito de outro viés, para tais contratos, há que se presumir, salvo prova ou até mesmo indícios robustos de irregularidade, que o partido efetuou o gasto dentro do escopo das verbas recebidas.

Desse modo, afasto as irregularidades nos valores de R$ 65.000,00 e R$ 45.968,50, referentes à contratação de prestação de serviços de comunicação e marketing.

2. Recebimento de contribuições de detentores de cargo, emprego ou função pública de livre nomeação e exoneração (fontes vedadas), no total de R$ 12.624,79

A última irregularidade refere-se ao recebimento de contribuições de pessoas físicas, conforme tabela abaixo, que exerceram função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, no total de R$ 12.624,79, e que não estavam filiadas ao PSDB e, por essa razão, são consideradas fontes vedadas de arrecadação, uma vez que não estão abrangidas na ressalva contida no inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

II - entes públicos e pessoas jurídicas de qualquer natureza, ressalvadas as dotações referidas no art. 38 desta Lei e as proveniente do Fundo Especial de Financiamento de Campanha; (Redação dada pela Lei nº 13.488, de 2017)

III - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.488, de 2017)

IV - entidade de classe ou sindical.

V - pessoas físicas que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, ressalvados os filiados a partido político.

(Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

Em sua defesa, os prestadores arguiram a inconstitucionalidade do inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95.

A matéria já foi enfrentada por esta Corte nos autos de n. 0600256-36.2019.6.21.0000, de minha relatoria (publicado no PJe em 03.08.2021), que trata da prestação de contas do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) – exercício 2018, a qual foi rejeitada por unanimidade:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. EXERCÍCIO 2018. USO IRREGULAR DE VALORES DO FUNDO PARTIDÁRIO. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. RONI. PERCEPÇÃO DE QUANTIA DE FONTES VEDADAS. PESSOA JURÍDICA. DETENTOR DE CARGO, EMPREGO OU FUNÇÃO PÚBLICA DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO. PAGAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO SEM DOCUMENTO FISCAL COM CNPJ DO PARTIDO. DOCUMENTAÇÃO ACOSTADA DESTITUÍDA DE FÉ PUBLICA E IDONEIDADE. QUITAÇÃO DE DÉBITOS COM MÚLTIPLOS FORNECEDORES COM CHEQUE ÚNICO. VALOR IRRISÓRIO NÃO AFASTA A FALHA. INVIABILIDADE DE AFERIÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS PAGOS. DOAÇÕES RECEBIDAS SEM APOSIÇÃO DO CPF DO DOADOR. RONI. UNILATERALIDADE DOS COMPROVANTES CARREADOS. NÃO APONTADOS OS REAIS DONATÁRIOS. CONTRIBUIÇÃO POR DESCONTO EM FOLHA VIA PESSOA JURÍDICA VEDADA. PROIBIDA AS DOAÇÕES PREVISTAS NO ART. 31, INC. V, DA LEI N. 9.096/95. AFASTADAS ARGUIÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE DO INC. V, DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE E OFENSA À AUTONOMIA PARTIDÁRIA, DE EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR DO TSE AO PREVER O RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES DE FONTES VEDADAS AO ERÁRIO, DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, E DE VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO. PERCENTUAL DAS IRREGULARIDADES TOTALIZANDO 0,40% DAS RECEITAS DECLARADAS. POSTULADOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. PROMOÇÃO MINISTERIAL PELA SUSPENSÃO DO REPASSE DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO AFASTADA. DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO DAS QUANTIAS IRREGULARES AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVAS.

1. Prestação de contas de diretório estadual partidário referente ao exercício de 2018.

(...)

5. Ingresso de recursos de fonte vedada – pessoa jurídica – em afronta ao art. 12, inc. II, da Resolução TSE n. 23.546/17. Contribuição de servidor aposentado, via desconto em folha efetivada por pessoa jurídica. Entendimento do TSE consolidado no sentido de vedar as contribuições mediante desconto em folha de pagamento. Informações trazidas aos autos correspondem ao ano de 2015, enquanto o feito versa sobre o exercício de 2018. Entrada indevida de receita, sem comprovação do real doador, a ser destinada ao Tesouro Nacional.

6. Vedação às contribuições advindas de detentores de cargo, emprego ou função pública de livre nomeação e exoneração, nos termos do art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95. Arguição de inconstitucionalidade do referido inciso, de violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária, de extrapolação do poder regulamentar do TSE ao prever o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, de enriquecimento ilícito, de violação ao pacto federativo diante do recebimento dos recursos pelo Tesouro Nacional em detrimento do ente federado ao qual o servidor público que fez a doação está vinculado.

7. Arguição de inconstitucionalidade afastada. Dispositivo incluído na Lei dos Partidos Políticos, nos moldes definidos pelos parlamentares envolvidos no projeto de lei, justamente como forma de superação legislativa da jurisprudência ou ativismo congressual.

8. Violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária não configuradas. Regra incluída por esforço do legislativo, visando superar entendimento jurisprudencial, não havendo falar em afronta à autonomia das greis. Proibição que tem por objetivo atender aos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra o abuso de autoridade e do poder econômico, garantindo, justamente, a igualdade de oportunidade entre as agremiações, bastando, para legitimar as contribuições, a filiação partidária.

9. Tese, infrutífera, sobre o excesso regulamentar do TSE, ao prever - em resolução - o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, eis que respaldada pelo art. 61 da Lei n. 9.096/95. Regulamentação das finanças adequada aos termos da lei.

10. O art. 11, § 5º, da Resolução TSE n. 23.546/17 dispõe que os partidos podem recusar doações identificadas, estornado-as ao realizador do crédito. A grei não devolveu os aportes a título de fonte de vedada no prazo previsto na norma, tendo como consequência direta da omissão o dever de restituir os valores ao Tesouro Nacional, de acordo com o disciplinado no art. 14, § 1º, da aludida resolução, não se tratando de enriquecimento ilícito, mas de corolário legal.

11. O recolhimento da verba do Fundo Partidário malversada pela agremiação ao Tesouro Nacional não viola o pacto federativo, porquanto tal fundo especial é composto por dotações da União, de acordo com o art. 38, inc. IV, da Lei dos Partidos, e visa à uniformização das restituições efetuadas por agremiações que descumprem a legislação eleitoral.

(...)

14. Aprovação com ressalvas. Determinação de recolhimento da quantia irregular ao Tesouro Nacional.

(TRE-RS, PC-PP n. 0600256-36.2019.6.21.0000, de minha relatoria, publicado no PJe em 03.08.2021.) (Grifei.)

Transcrevo trecho do acórdão supra, que aborda o tema:

(...)

Em sua defesa, os prestadores arguiram a inconstitucionalidade do inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, alegaram violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária, sustentaram que o TSE extrapolou seu poder regulamentar ao prever o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, o que caracterizaria enriquecimento ilícito, e que o recebimento dos recursos pelo Tesouro Nacional caracteriza violação ao pacto federativo, porque a importância deveria ser recolhida ao ente federado ao qual o servidor público que fez a doação está vinculado.

A arguição de inconstitucionalidade não prospera, pois o referido dispositivo foi incluído na Lei dos Partidos Políticos justamente como forma de superação legislativa da jurisprudência ou ativismo congressual.

Desde 2007, o TSE e os Tribunais Regionais Eleitorais do país seguiam o entendimento de que aos partidos era vedado o recebimento de contribuições de autoridade pública, conceito que abrangia os detentores de cargos em comissão que desempenhavam função de chefia ou direção, ainda que filiados, porque a matéria era tratado por inciso diverso, o inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95, em sua redação original, hoje alterada: “II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38”.

Conforme assentou o TSE na Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta 1428, o conceito de autoridade abrangeria os servidores com cargo de chefia ou direção, sem exceções:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. (Grifei).

O Ministro Cezar Peluso, redator da consulta, ao examinar o elemento finalístico da norma, que vedava as doações de autoridades, assim se posicionou:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Para superar o entendimento jurisprudencial firmado pela Justiça Eleitoral sobre a matéria, a Câmara dos Deputados, por meio da Comissão Especial para análise, estudo e formulação de proposições relacionadas à Reforma Política de 2017, da qual o Deputado pelo PSDB Marcus Pestana fazia parte na condição de 2o Vice-Presidente, apresentou o Projeto de Lei PL n. 8.612/2017.

No referido Projeto de Lei os parlamentarem propuseram que não apenas os servidores com funções de chefia ou direção fossem considerados fontes vedadas de arrecadação, mas sim, qualquer detentor de função, cargo ou emprego público, efetivo ou temporário, de livre nomeação e exoneração, desde que não fossem filiados ao partido político.

Depois de amplo debate nas duas casas do Congresso Nacional, o projeto foi convertido, ainda em 2017, na Lei n. 13.488/2017, que alterou a redação do inc. II do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos, e incluiu em seu texto o inc. V, estabelecendo exatamente a regra proposta pelos próprios parlamentares que redigiram o inteiro teor do PL n. 8.612/2017.

Bem se verifica que a norma foi incluída na legislação por esforço legislativo de deputados e senadores em superar o entendimento que até então a jurisprudência eleitoral adotava, não podendo ser considerada a regra como ofensa à autonomia partidária.

A proibição de recebimento de contribuições de detentores de cargo ou função público tem o objetivo de atender aos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Busca-se, justamente, garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações partidárias e respeitar a vontade daqueles que voluntariamente se filiam aos partidos a fim de fornecer recursos financeiros para as legendas partidárias, de modo a e a prevenir a patrimonialização das posições públicas pela distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana.

A norma, de modo algum, viola o princípio constitucional da igualdade entre todas as pessoas, ou a autonomia partidária, pois basta o interessado efetuar a filiação partidária para que as contribuições sejam consideradas regulares e legítimas.

Além disso, não é possível entender que o TSE excedeu seu poder regulamentar ao editar a Resolução n. 23.546/2017, pois o art. 61 da Lei n. 9.096/1995 estabelece que “O Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções para a fiel execução desta Lei”, não havendo excessos na resolução editada, mas tão somente regulamentação das finanças partidárias.

De fato, o caput do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos prevê que “A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20%”. A regulamentar a disposição, a resolução disciplina que a devolução pode ocorrer mediante estorno do recurso ao doador, ou recolhimento do valor indevidamente recebido ao erário.

Especificamente no tocante à devolução ao doador, ou ao recolhimento dos recursos de fontes vedadas ao Tesouro Nacional, o § 5o do art. 11 da Resolução TSE n. 23.546/17 prevê que “Os partidos políticos podem recusar doação identificável que seja creditada em suas contas bancárias indevidamente, promovendo o estorno do valor para o doador identificado até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito, ressalvado o disposto no art. 13”.

Ao tratar das implicações decorrentes do recebimento ou uso de recursos de fonte vedada ou de origem não identificada, o art. 14, § 1o, da Resolução TSE n. 23.546/17 dispõe que o recebimento direto ou indireto de tais contribuições sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias, caso não tenham sido estornados no prazo previsto no § 5º do art. 11, os quais devem, nesta hipótese, ser recolhidos ao Tesouro Nacional.

Como se vê, não se trata de enriquecimento ilícito do Tesouro Nacional, mas de direta consequência da omissão do partido em devolver os valores ao doador considerado como fonte vedada de arrecadação.

Ademais, o recolhimento de valores para a conta única do Tesouro Nacional atende justamente aos interesses partidários, pois o art. 38 da Lei n. 9.096/95 estabelece que o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído, dentre outras fontes, por dotações orçamentárias da União (inc. V), o mesmo ocorrendo quanto ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), nos termos do art. 16-C da Lei n. 9.504/1997.

Não se identifica violação ao princípio federativo em razão de o recolhimento não ser realizado para Estados e Municípios, pois a previsão de recolhimento do valor recebido de fonte vedada ao Tesouro Nacional, enquanto central de contabilidade pública do país, visa uniformizar os recolhimentos realizados pelas agremiações que descumprem a legislação eleitoral.

Desse modo, com os mesmos fundamentos, rejeito a arguição de inconstitucionalidade, permanecendo a irregularidade apontada no parecer técnico, devendo o valor de R$ 12.624,79 ser recolhido ao Tesouro Nacional, na forma do art. 14, § 1o, da Resolução TSE n. 23.546/17.

A irregularidade de R$ 12.624,79 representa 0,48% da receita arrecadada no exercício de 2019, na ordem de R$ 2.619.001,85, mostrando-se razoável e proporcional o juízo de aprovação das contas com ressalvas.

Entende-se possível o juízo de aprovação com ressalvas quando a baixa representação percentual das irregularidades não comprometa o balanço contábil como um todo, circunstância que afasta a sanção de multa de até 20% e a suspensão do Fundo Partidário, sanção postulada pela Procuradoria Regional Eleitoral em seu parecer.

Nesse sentido, o seguinte julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. DESAPROVAÇÃO. RECEBIMENTO DE RECURSOS ORIUNDOS DE FONTES VEDADAS. AUTORIDADES PÚBLICAS. IRRETROATIVIDADE DAS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 13.488/17. MANTIDO O RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. AFASTADAS A SANÇÃO DE MULTA E A PENALIDADE DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Desaprovação das contas da agremiação em razão do recebimento de recursos de fonte vedada, oriundos de contribuições de ocupantes de cargos de chefia demissíveis ad nutum. Escorreita a aplicação, pelo juízo a quo, da legislação vigente à época do exercício financeiro a que se refere a prestação de contas, alinhando-se ao entendimento consolidado por esta Corte e na esteira da jurisprudência do TSE.

2. Irrelevante o argumento de o cargo ocupado por autoridade ser em governo administrado por integrante de partido adversário. Recebida a doação de servidor que se enquadre na categoria de autoridade pública, nos termos da Resolução TSE n. 23.464/2015, aplicável ao exercício em análise, incide o caráter objetivo da norma, sem espaço para eventual análise subjetiva.

3. Valores irregularmente recebidos que representam 2,83% do total de recursos arrecadados pela agremiação no exercício financeiro. Aplicados princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Mantido o recolhimento ao Tesouro Nacional. Afastadas a sanção de multa sobre a quantia a ser recolhida ao Tesouro Nacional e a penalidade de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário. (grifado)

4. Parcial provimento.

(Recurso Eleitoral n 5482, acórdão de 11.4.2019, Relatora MARILENE BONZANINI, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Data: 22.4.2019).

Na hipótese dos autos, o recolhimento do valor indevidamente recebido ao Tesouro Nacional é mera consequência jurídica relacionada à vedação do enriquecimento ilícito e não possui natureza de penalidade. Segundo o TSE: “A aprovação das contas com ressalvas em função das irregularidades apuradas impõe sempre a devolução dos respectivos valores ao erário” (PC n. 978-22/DF, redator para o acórdão Min. Dias Toffoli, DJe de 14.11.2014).

No caso concreto, a Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pela determinação de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário pelo prazo de um mês.

Nesse ponto, é de ser considerado que o art. 36, incs. I e II, da Lei n. 9.096/95 efetivamente dispõem que o recebimento de recursos de origem não mencionada ou esclarecida sujeita o partido à sanção de suspensão da participação no Fundo Partidário, até que o esclarecimento seja aceito pela Justiça Eleitoral, e que o recebimento de recursos de fontes vedadas acarreta a suspensão do Fundo Partidário por um ano:

Art. 36. Constatada a violação de normas legais ou estatutárias, ficará o partido sujeito às seguintes sanções:

I - no caso de recursos de origem não mencionada ou esclarecida, fica suspenso o recebimento das quotas do fundo partidário até que o esclarecimento seja aceito pela Justiça Eleitoral;

II - no caso de recebimento de recursos mencionados no art. 31, fica suspensa a participação no fundo partidário por um ano;

III - no caso de recebimento de doações cujo valor ultrapasse os limites previstos no art. 39, § 4º, fica suspensa por dois anos a participação no fundo partidário e será aplicada ao partido multa correspondente ao valor que exceder aos limites fixados.

Esse dispositivo vige até os dias atuais com a mesma redação da data da promulgação e nunca sofreu alterações, nada obstante o caput do art. 37 da Lei n. 9.096/95 tenha sido sucessivamente modificado pelo Congresso Nacional pelas Leis n. 9.693/98 e n. 13.165/15:

Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial, implica a suspensão de novas quotas do fundo partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei, cabíveis na espécie, aplicado também o disposto no art. 28.

Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial implica a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário e sujeita os responsáveis ás penas da lei. (Redação dada pela Lei nº 9.693, de 1998)

Art. 37. A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20% (vinte por cento). (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

O art. 37 da Lei dos Partidos estabeleceu, inicialmente, que a falta de contas ou sua desaprovação implicaria a suspensão de novas quotas do Fundo Partidário, mas, após duas modificações legislativas, atualmente prevê que, em caso de desaprovação, a penalidade a ser aplicada pela Justiça Eleitoral se restringe à devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20%.

Como se vê, os arts. 36 e 37 da Lei n. 9.096/95 são normas distintas, independentes entre si, e que não se confundem.

Ocorre que desde a edição da Lei dos Partidos Políticos, ao interpretar o seu art. 36, o TRE-RS assentou que, em se tratando de aprovação com ressalvas, não há fixação da pena de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário aos partidos políticos, nada obstante a previsão legal disponha sobre a cominação dessa sanção.

A pena é afastada por aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, uma vez que o apontamento de ressalva não descaracteriza o fato de que os registros contábeis foram aprovados, ainda que não integralmente.

Apesar do conteúdo dos incisos do art. 36 da Lei dos Partidos Políticos, o raciocínio é o de que a suspensão do recebimento de quotas não atende ao princípio da proporcionalidade em relação aos seus subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, este último tomado como máxima da necessidade, exigibilidade e adequação (vide Exames inerentes à proporcionalidade, em: ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 11 ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 167-169).

Cito, a propósito, o seguinte precedente, da minha relatoria:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTAÇÃO INCOMPLETA. UTILIZAÇÃO INCORRETA DO SISTEMA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. RECEBIMENTO DE RECURSOS ADVINDOS DE FONTES VEDADAS. PERCEPÇÃO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. FALHA EQUIVALENTE A 9,08% DO TOTAL DE RECURSOS AUFERIDOS NO PERÍODO EM EXAME. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. INVIABILIDADE DA APLICAÇÃO DE MULTA E DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO.

1. A falta da apresentação do comprovante de remessa da escrituração contábil à Receita Federal impossibilita a aferição segura da validade das informações lançadas no Balanço Patrimonial e no Demonstrativo de Resultados.

2. A utilização incorreta do Sistema de Prestação de Contas Anual (SPCA) pela agremiação inviabiliza ao órgão técnico atestar se as informações prestadas foram mantidas, uma vez que o sistema foi encerrado e posteriormente reaberto, tornando-o passível de alterações e inclusões.

3. O art. 12, inc. II, da Resolução TSE n. 23.464/15 veda expressamente a possibilidade de doação de pessoa jurídica a partidos políticos. Quantia que deve ser considerada como procedente de fonte vedada, impondo-se o seu recolhimento ao Tesouro Nacional, conforme o disposto no art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15.

4. Créditos de recursos pelo diretório municipal sem a indicação do doador originário e doação efetuada sem a identificação do CPF ou CNPJ dos doadores, em inobservância às disposições contidas nos arts. 5º, inc. IV, 7º e 11, inc. III, todos da Resolução TSE n. 23.464/15. Montante que deve ser considerado como de origem não identificada, impondo-se o seu recolhimento ao Tesouro Nacional, conforme o disposto no art. 14 da Resolução TSE n. 23.464/15.

5. O recolhimento do valor indevidamente recebido ao Tesouro Nacional é mera consequência jurídica relacionada à vedação do enriquecimento ilícito e não possui natureza de penalidade.

6. Falhas que representam 9,08% dos recursos auferidos no exercício financeiro. Hipótese que, na esteira da jurisprudência firmada no Tribunal Superior Eleitoral, viabiliza a aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para afastar a severa penalidade de desaprovação das contas, admitindo o juízo de aprovação com ressalvas quando a baixa representação percentual das irregularidades não comprometa o balanço contábil como um todo, circunstância que afasta a sanção de multa de até 20% e a suspensão do Fundo Partidário.

7. O art. 36 da Lei n. 9.096/95 trata das sanções aplicadas aos partidos quando constatada a violação de normas legais ou estatutárias, enquanto o art. 37 da mesma lei estabelece o regramento para o caso de desaprovação das contas. Trata-se de normas distintas, independentes entre si e que não se confundem. O primeiro artigo vige até os dias atuais com a mesma redação da data da promulgação e nunca sofreu alterações, ao contrário do segundo, que foi sucessivamente modificado pelo Congresso Nacional por meio das Leis n. 9.693/98 e n. 13.165/15. A nova redação do art. 37 da Lei n. 9.096/95 dispõe que a desaprovação das contas enseja, como única penalidade, a devolução da quantia apontada como irregular acrescida de multa, circunstância que prejudica eventual interpretação de que, no caso de aprovação das contas, mesmo com ressalvas, poder-se-ia aplicar pena mais severa. Desde a edição da Lei dos Partidos Políticos, ao interpretar o art. 36, o TRE-RS assentou que, em se tratando de aprovação com ressalvas, não há fixação da pena de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário aos partidos políticos, nada obstante a previsão legal disponha a cominação dessa sanção. Diretriz alinhada ao entendimento do TSE no mesmo sentido. A sanção é desconsiderada por aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, uma vez que o apontamento de ressalva não descaracteriza o fato de que a contabilidade foi aprovada, ainda que não integralmente, situação incompatível com a fixação de penalidade.

8. Aprovação com ressalvas.

(TRE-RS, PC n. 0600288-75, da minha relatoria, julgado em 15.6.2020, DJE de 23.6.2020.) (Grifei.)

Nos casos de aprovação com ressalvas não se aplica a sanção de suspensão das quotas, e essa conclusão não foi afetada pelas alterações legislativas implementadas no caput do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos, pois, conforme já referido, o afastamento da suspensão de quotas decorre do raciocínio de que a aprovação das contas com ressalvas é incompatível com a fixação de penalidade aos partidos políticos.

Cumpre anotar que, embora não se trate propriamente de um critério interno, a aferição da proporcionalidade de uma medida sancionatória há de partir também de um juízo de ponderação realizado com fundamento no dever de  proporcionalidade.

De igual modo, o Tribunal Superior Eleitoral, em sucessivas decisões, afastou a penalidade de suspensão de quotas do Fundo Partidário nos casos em que houve recebimento de recursos de fontes vedadas de pequena monta, seguindo a diretriz jurisprudencial de que a aprovação com ressalvas não se coaduna com tal apenamento.

Por essa razão, quando do provimento de recursos e consequente reforma de acórdãos regionais de desaprovação de contas para aprová-las com ressalvas, a Corte Superior Eleitoral afasta a suspensão do Fundo Partidário.

Cito, a propósito, a decisão proferida, em 28.10.2019, pelo Min. Sérgio Silveira Banhos no RESPE n. 7314220156260000,  no qual, após ser provido o recurso para aprovação das contas com ressalvas, foi afastada a suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário:

Mais recentemente, assentou-se: “Esta Corte Superior admite aplicar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para aprovar contas com ressalvas quando a falha não inviabiliza o controle por parte da Justiça Eleitoral e representa percentual ínfimo” (AgR-REspe 63-39, rel. Min. Jorge Mussi, DJE de 30.8.2019).

Assim, considerado o percentual irregular de 1,87% e a inexistência de indícios de má-fé, é viável a aprovação com ressalvas, nos termos da jurisprudência acima apontada.

Por outro lado, inviável afastar a determinação de recolhimento dos recursos de fonte vedada, a qual, além de não se tratar propriamente de sanção, “atende aos princípios e às regras constitucionais que regem a prestação de contas, a transparência do financiamento eleitoral e a normalidade e legitimidade das eleições” (REspe 1224-43, rel. Min. Henrique Neves da Silva, DJE de 5.11.2015).

Por essas razões e nos termos do art. 36, § 7º, do Regimento Interno do Tribunal Superior Eleitoral, dou provimento ao agravo interposto pelo Diretório Estadual do Partido Popular Socialista, a fim de prover parcialmente o recurso especial por ele interposto, para aprovar com ressalvas as suas contas do exercício financeiro de 2014, mantida a determinação de recolhimento do valor oriundo de fonte vedada.

(TSE – RESPE n. 7314220156260000 São Paulo/SP 44612019, Relator: Min. Sérgio Silveira Banhos, Data de Julgamento: 28.10.2019, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico – 07.11.2019 – n. 215 – p. 5-8.) (Grifei.)

Ao reformar o acórdão do TRE-RS nos autos do RESPE n. 724220136210000, para aprovar as contas com ressalvas, o Min. Antonio Herman De Vasconcellos e Benjamin, de igual modo, suprimiu a penalidade:

Conforme relatado, o TRE/RS desaprovou contas do exercício financeiro de 2012 do recorrente, nos seguintes termos (fls. 565 e 568):

Em resumo: verificados recursos de origem não identificada, no valor de R$ 206,35 (duzentos e seis reais e trinta e cinco centavos), bem como identificados valores recebidos de fontes vedadas - especificamente pessoas detentoras de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que tenham a condição de autoridades no total de R$ 47.071,00 (quarenta e sete mil e setenta e um reais).

(…)

De outra parte, ressalto ser possível aprovar com ressalvas as contas, em atenção ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade, pois a soma de valores das falhas constatadas - R$ 47.277,35 - corresponde a aproximadamente 6,5% dos recursos movimentados na campanha, não sendo bastante para comprometer controle financeiro pela Justiça Eleitoral.

(...)

Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso especial do Partido Progressita (PP), nos termos do art.366,§ 7ºº, do RI-TSE, para aprovar com ressalvas as contas do exercício financeiro de 2012. Prejudicado o recurso do Parquet.

(TSE – RESPE n. 724220136210000 Porto Alegre/RS 67842016, Relator: Min. Antonio Herman De Vasconcellos E Benjamin, Data de Julgamento: 10.4.2017, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico – 02.5.2017 – p. 99-102.) (Grifei.)

Também é no mesmo sentido o seguinte acórdão da relatoria do Min. Luiz Fux:

RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2010. DESAPROVAÇÃO. CONTRIBUIÇÃO DE TITULAR DE CARGO DEMISSÍVEL AD NUTUM QUE OSTENTA A CONDIÇÃO DE AUTORIDADE. RECURSOS DE FONTE VEDADA. VALOR DIMINUTO. BOA-FÉ. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APLICABILIDADE. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

Na origem, o Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas desaprovou as contas apresentadas pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) - Estadual, alusivas ao exercício financeiro de 2010, determinando a suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário pelo período de um ano, a teor do art. 36, II, da Lei nº 9.096/95, tendo em vista que a agremiação recebeu o montante de R$ 3.600,00 de onze agentes públicos ocupantes de cargo de chefia e direção na Administração Pública, que constituem recursos fonte vedada, nos termos do art. 31, II, da Lei dos Partidos Políticos. Eis a ementa do acórdão (fls. 1.258):

(…)

No caso sub examine, considerando que os recursos recebidos de fonte vedada totalizam a quantia de R$ 3.600,00, reputo serem aplicáveis os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade na espécie, a fim de que as contas sejam aprovadas com ressalvas.

Isso porque o valor da irregularidade se revela diminuto em relação aos recursos movimentados pelo partido no exercício financeiro e não restou evidenciado no acórdão regional que a aludida irregularidade tenha comprometido a confiabilidade e a transparência das contas

(...)

Esse entendimento encontra eco na jurisprudência sedimentada por esta Corte Superior nos seguintes termos:

"PRESTAÇÃO DE CONTAS. PSC. DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.

1. [...]

4. Conforme a jurisprudência deste Tribunal, em se tratando de irregularidades que representam percentual ínfimo em relação aos recursos movimentados na campanha, é possível a aplicação do princípio da proporcionalidade para aprovar as contas com ressalvas.

5. Contas aprovadas com ressalvas e determinação de restituição dos valores relativos às irregularidades na aplicação de recursos do Fundo Partidário" .

(PC nº 948-84/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 28/5/2015);

"PARTIDO POLÍTICO. PARTIDO DEMOCRATAS (DEM). PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. RECOLHIMENTO AO ERÁRIO. NECESSIDADE. PRECEDENTES.

[...]

7. Na hipótese, além das irregularidades meramente formais, as demais são relativas a não comprovação de despesas ou aplicações inadequadas do Fundo Partidário, alcançando apenas 1,69% daqueles recursos - no montante de R$ 339.457,71 -, o que possibilita a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

8. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral é no sentido de que, mesmo quando as irregularidades encontradas redundam na aprovação com ressalvas das contas apresentadas, é cabível a determinação de devolução dos respectivos valores ao Erário.

9. Contas aprovadas com ressalvas" .

(PC nº 978-22/DF, Redator designado Min. Dias Toffoli, DJe de 14/11/2014);

"Prestação de contas. Doação por fonte vedada.

1. É de manter-se a decisão do Tribunal Regional Eleitoral que, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, entendeu, diante das particularidades do caso, aprovar com ressalva as contas do candidato, considerando que a irregularidade alusiva à doação por fonte vedada - proveniente de sindicato - correspondeu a percentual ínfimo em relação ao total de recursos arrecadados para a campanha.

(...)

Ex positis, dou provimento ao recurso especial, com base no art. 36, § 7º, do RITSE, para aprovar com ressalvas a prestação de contas do PSDB referente ao exercício financeiro de 2010.

(TSE – RESPE n. 2508720116020000 Maceió/AL 31552014, Relator: Min. Luiz Fux, Data de Julgamento: 28.9.2015, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico – 04.02.2016 – pp. 28-31.) (Grifei.)

Portanto, a diretriz traçada por este Tribunal está alinhada ao entendimento do TSE segundo o qual a aprovação das contas com ressalvas não acarreta a sanção de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário.

Com essas razões, rejeito a promoção ministerial nesse ponto.

Diante de todo o exposto, VOTO pela aprovação com ressalvas das contas do Diretório Estadual do PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA – PSDB DO RIO GRANDE DO SUL, relativas ao exercício financeiro de 2019, e determino o recolhimento da quantia de R$ 12.624,79 ao Tesouro Nacional, nos termos da fundamentação.