PC-PP - 0600372-42.2019.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 18/11/2022 às 14:00

VOTO

Ausentes preliminares, passo ao exame do mérito da prestação de contas.

Conforme o órgão técnico, foram identificadas, dentre as doações recebidas pela agremiação, no período de 01/01/2018 a 31/12/2018, recursos provindos de fonte vedada nos termos do art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, no montante de R$ 10.000,00 (dez mil reais), configurando contribuições de não filiado a partido político, pessoa física que exercia função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, representando 0,51% do total de valores auferidos no exercício de 2018 (R$ 1.948.543,44).

O ofício do respectivo órgão que ampara a informação sobre o exercício da função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário (art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95) já foi anexado aos autos (ID 7390283).

Os prestadores afirmam que as contribuintes Caren Roberta da Silva e Marina Lopes Corrêa Schaidhauer não exerciam cargo de chefia, sendo que o entendimento de que se trata de fonte vedada a doação provinda de ocupantes de função de livre nomeação que não possuem filiação partidária é inconstitucional.

Defendem que, “Ainda que a nova redação do art. 31 da Lei 9.096/95 exija filiação a partido político de todos os doadores que exerçam função de livre nomeação e exoneração, tal comando normativo deve ser interpretado conforme o entendimento anterior da justiça eleitoral, que considerava fonte vedada todas as doações recebidas de ocupantes de cargos de chefia demissíveis ad nutum”. Referem afronta ao inc. II do art. 5º e ao § 1º do art. 17, ambos da Constituição Federal.

A matéria já foi enfrentada por esta Corte nos autos de n. 0600256-36.2019.6.21.0000, de minha relatoria (publicado no PJe em 03.08.2021), que trata da prestação de contas do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) – exercício 2018, a qual foi aprovada por unanimidade:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. EXERCÍCIO 2018. USO IRREGULAR DE VALORES DO FUNDO PARTIDÁRIO. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. RONI. PERCEPÇÃO DE QUANTIA DE FONTES VEDADAS. PESSOA JURÍDICA. DETENTOR DE CARGO, EMPREGO OU FUNÇÃO PÚBLICA DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO. PAGAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO SEM DOCUMENTO FISCAL COM CNPJ DO PARTIDO. DOCUMENTAÇÃO ACOSTADA DESTITUÍDA DE FÉ PUBLICA E IDONEIDADE. QUITAÇÃO DE DÉBITOS COM MÚLTIPLOS FORNECEDORES COM CHEQUE ÚNICO. VALOR IRRISÓRIO NÃO AFASTA A FALHA. INVIABILIDADE DE AFERIÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS PAGOS. DOAÇÕES RECEBIDAS SEM APOSIÇÃO DO CPF DO DOADOR. RONI. UNILATERALIDADE DOS COMPROVANTES CARREADOS. NÃO APONTADOS OS REAIS DONATÁRIOS. CONTRIBUIÇÃO POR DESCONTO EM FOLHA VIA PESSOA JURÍDICA VEDADA. PROIBIDA AS DOAÇÕES PREVISTAS NO ART. 31, INC. V, DA LEI N. 9.096/95. AFASTADAS ARGUIÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE DO INC. V, DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE E OFENSA À AUTONOMIA PARTIDÁRIA, DE EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR DO TSE AO PREVER O RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES DE FONTES VEDADAS AO ERÁRIO, DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, E DE VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO. PERCENTUAL DAS IRREGULARIDADES TOTALIZANDO 0,40% DAS RECEITAS DECLARADAS. POSTULADOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. PROMOÇÃO MINISTERIAL PELA SUSPENSÃO DO REPASSE DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO AFASTADA. DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO DAS QUANTIAS IRREGULARES AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVAS.

1. Prestação de contas de diretório estadual partidário referente ao exercício de 2018.

(...)

5. Ingresso de recursos de fonte vedada – pessoa jurídica – em afronta ao art. 12, inc. II, da Resolução TSE n. 23.546/17. Contribuição de servidor aposentado, via desconto em folha efetivada por pessoa jurídica. Entendimento do TSE consolidado no sentido de vedar as contribuições mediante desconto em folha de pagamento. Informações trazidas aos autos correspondem ao ano de 2015, enquanto o feito versa sobre o exercício de 2018. Entrada indevida de receita, sem comprovação do real doador, a ser destinada ao Tesouro Nacional.

6. Vedação às contribuições advindas de detentores de cargo, emprego ou função pública de livre nomeação e exoneração, nos termos do art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95. Arguição de inconstitucionalidade do referido inciso, de violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária, de extrapolação do poder regulamentar do TSE ao prever o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, de enriquecimento ilícito, de violação ao pacto federativo diante do recebimento dos recursos pelo Tesouro Nacional em detrimento do ente federado ao qual o servidor público que fez a doação está vinculado.

7. Arguição de inconstitucionalidade afastada. Dispositivo incluído na Lei dos Partidos Políticos, nos moldes definidos pelos parlamentares envolvidos no projeto de lei, justamente como forma de superação legislativa da jurisprudência ou ativismo congressual.

8. Violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária não configuradas. Regra incluída por esforço do legislativo, visando superar entendimento jurisprudencial, não havendo falar em afronta à autonomia das greis. Proibição que tem por objetivo atender aos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra o abuso de autoridade e do poder econômico, garantindo, justamente, a igualdade de oportunidade entre as agremiações, bastando, para legitimar as contribuições, a filiação partidária.

9. Tese, infrutífera, sobre o excesso regulamentar do TSE, ao prever - em resolução - o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, eis que respaldada pelo art. 61 da Lei n. 9.096/95. Regulamentação das finanças adequada aos termos da lei.

10. O art. 11, § 5º, da Resolução TSE n. 23.546/17 dispõe que os partidos podem recusar doações identificadas, estornado-as ao realizador do crédito. A grei não devolveu os aportes a título de fonte de vedada no prazo previsto na norma, tendo como consequência direta da omissão o dever de restituir os valores ao Tesouro Nacional, de acordo com o disciplinado no art. 14, § 1º, da aludida resolução, não se tratando de enriquecimento ilícito, mas de corolário legal.

11. O recolhimento da verba do Fundo Partidário malversada pela agremiação ao Tesouro Nacional não viola o pacto federativo, porquanto tal fundo especial é composto por dotações da União, de acordo com o art. 38, inc. IV, da Lei dos Partidos, e visa à uniformização das restituições efetuadas por agremiações que descumprem a legislação eleitoral.

(...)

14. Aprovação com ressalvas. Determinação de recolhimento da quantia irregular ao Tesouro Nacional.

(TRE-RS, PC-PP n. 0600256-36.2019.6.21.0000, de minha relatoria, publicado no PJe em 03.08.2021.) (Grifei.)

Transcrevo trecho do acórdão supra, que aborda o tema:

(...)

Em sua defesa, os prestadores arguiram a inconstitucionalidade do inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, alegaram violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária, sustentaram que o TSE extrapolou seu poder regulamentar ao prever o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, o que caracterizaria enriquecimento ilícito, e que o recebimento dos recursos pelo Tesouro Nacional caracteriza violação ao pacto federativo, porque a importância deveria ser recolhida ao ente federado ao qual o servidor público que fez a doação está vinculado.

A arguição de inconstitucionalidade não prospera, pois o referido dispositivo foi incluído na Lei dos Partidos Políticos justamente como forma de superação legislativa da jurisprudência ou ativismo congressual.

Desde 2007, o TSE e os Tribunais Regionais Eleitorais do país seguiam o entendimento de que aos partidos era vedado o recebimento de contribuições de autoridade pública, conceito que abrangia os detentores de cargos em comissão que desempenhavam função de chefia ou direção, ainda que filiados, porque a matéria era tratado por inciso diverso, o inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95, em sua redação original, hoje alterada: “II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38”.

Conforme assentou o TSE na Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta 1428, o conceito de autoridade abrangeria os servidores com cargo de chefia ou direção, sem exceções:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. (Grifei).

O Ministro Cezar Peluso, redator da consulta, ao examinar o elemento finalístico da norma, que vedava as doações de autoridades, assim se posicionou:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Para superar o entendimento jurisprudencial firmado pela Justiça Eleitoral sobre a matéria, a Câmara dos Deputados, por meio da Comissão Especial para análise, estudo e formulação de proposições relacionadas à Reforma Política de 2017, da qual o Deputado pelo PSDB Marcus Pestana fazia parte na condição de 2o Vice-Presidente, apresentou o Projeto de Lei PL n. 8.612/2017.

No referido Projeto de Lei os parlamentarem propuseram que não apenas os servidores com funções de chefia ou direção fossem considerados fontes vedadas de arrecadação, mas sim, qualquer detentor de função, cargo ou emprego público, efetivo ou temporário, de livre nomeação e exoneração, desde que não fossem filiados ao partido político.

Depois de amplo debate nas duas casas do Congresso Nacional, o projeto foi convertido, ainda em 2017, na Lei n. 13.488/2017, que alterou a redação do inc. II do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos, e incluiu em seu texto o inc. V, estabelecendo exatamente a regra proposta pelos próprios parlamentares que redigiram o inteiro teor do PL n. 8.612/2017.

Bem se verifica que a norma foi incluída na legislação por esforço legislativo de deputados e senadores em superar o entendimento que até então a jurisprudência eleitoral adotava, não podendo ser considerada a regra como ofensa à autonomia partidária.

A proibição de recebimento de contribuições de detentores de cargo ou função público tem o objetivo de atender aos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Busca-se, justamente, garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações partidárias e respeitar a vontade daqueles que voluntariamente se filiam aos partidos a fim de fornecer recursos financeiros para as legendas partidárias, de modo a e a prevenir a patrimonialização das posições públicas pela distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana.

A norma, de modo algum, viola o princípio constitucional da igualdade entre todas as pessoas, ou a autonomia partidária, pois basta o interessado efetuar a filiação partidária para que as contribuições sejam consideradas regulares e legítimas.

Além disso, não é possível entender que o TSE excedeu seu poder regulamentar ao editar a Resolução n. 23.546/2017, pois o art. 61 da Lei n. 9.096/1995 estabelece que “O Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções para a fiel execução desta Lei”, não havendo excessos na resolução editada, mas tão somente regulamentação das finanças partidárias.

De fato, o caput do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos prevê que “A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20%”. A regulamentar a disposição, a resolução disciplina que a devolução pode ocorrer mediante estorno do recurso ao doador, ou recolhimento do valor indevidamente recebido ao erário.

Especificamente no tocante à devolução ao doador, ou ao recolhimento dos recursos de fontes vedadas ao Tesouro Nacional, o § 5o do art. 11 da Resolução TSE n. 23.546/17 prevê que “Os partidos políticos podem recusar doação identificável que seja creditada em suas contas bancárias indevidamente, promovendo o estorno do valor para o doador identificado até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito, ressalvado o disposto no art. 13”.

Ao tratar das implicações decorrentes do recebimento ou uso de recursos de fonte vedada ou de origem não identificada, o art. 14, § 1o, da Resolução TSE n. 23.546/17 dispõe que o recebimento direto ou indireto de tais contribuições sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias, caso não tenham sido estornados no prazo previsto no § 5º do art. 11, os quais devem, nesta hipótese, ser recolhidos ao Tesouro Nacional.

Como se vê, não se trata de enriquecimento ilícito do Tesouro Nacional, mas de direta consequência da omissão do partido em devolver os valores ao doador considerado como fonte vedada de arrecadação.

Ademais, o recolhimento de valores para a conta única do Tesouro Nacional atende justamente aos interesses partidários, pois o art. 38 da Lei n. 9.096/95 estabelece que o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído, dentre outras fontes, por dotações orçamentárias da União (inc. V), o mesmo ocorrendo quanto ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), nos termos do art. 16-C da Lei n. 9.504/1997.

Não se identifica violação ao princípio federativo em razão de o recolhimento não ser realizado para Estados e Municípios, pois a previsão de recolhimento do valor recebido de fonte vedada ao Tesouro Nacional, enquanto central de contabilidade pública do país, visa uniformizar os recolhimentos realizados pelas agremiações que descumprem a legislação eleitoral.

Desse modo, com os mesmos fundamentos, rejeito a arguição de inconstitucionalidade, permanecendo a irregularidade apontada no parecer técnico, devendo o valor de R$ 10.000,00 ser recolhido ao Tesouro Nacional, na forma do art. 14, § 1o, da Resolução TSE n. 23.546/17.

Quanto ao partido ter demonstrado a utilização de verbas do Fundo Partidário para pagamentos de juros no valor de R$ 2.998,74, e a permanência da falha relativa à falta de comprovação de utilização de R$ 5.017,00 procedentes do Fundo Partidário, é preciso considerar que, desde o início do exame, foi apontado que não havia nos autos os documentos fiscais relativos ao uso das verbas públicas.

A irregularidade não se trata de uma inovação contida na última análise técnica, e a cada parecer de exame repetindo o apontamento, os prestadores foram apresentando notas fiscais de modo a reduzir o percentual da falha.

Verifica-se que, na sua última manifestação, o partido demonstrou que a quantia de R$ 5.017,00 se refere a três notas fiscais do fornecedor Gráfica e Editora Relâmpago LTDA, as quais, até o momento, não haviam sido apresentadas.

Essas notas comprovam a utilização do valor de R$ 5.017,00 para gastos com publicidade, mas também demonstram o pagamento de juros com verbas do Fundo Partidário, contrariando o disposto no § 2º do art. 17 da Resolução TSE n. 23.546/17, na forma da tabela apresentada pelos prestadores em nota explicativa:

Embora os prestadores afirmem que “Os juros citados já fazem parte dos R$ 2.998,74 apontados no parecer do Ministério Público do qual já foi solicitado o recolhimento”, não há como acolher a alegação, pois tal circunstância era de todo desconhecida do Ministério Público Eleitoral e da unidade técnica, visto que tais notas fiscais ainda não haviam sido apresentadas no processo.

Transcrevo, nesse sentido, o conteúdo da última análise técnica, a qual assentou que o cálculo de pagamento de juros de R$ 2.998,74 se refere à nota fiscal n. 10395, e não às notas fiscais juntadas tardiamente ao processo, cujos números são 10336, 10344 e 10344:

Deste modo, deve ser somado ao montante de R$ 2.998,74 os valores pagos irregularmente a título de juros: R$ 366,00, R$ 7,22 e R$ 625,74, totalizando o gasto irregular com recursos do Fundo Partidário em R$ 3.997,70, sujeito à devolução ao erário conforme determinado no art. 59, § 2º, da Resolução TSE n. 23.546/17.

As irregularidades de R$ 10.000,00 e R$ 3.997,70, somadas, totalizam R$ 13.997,70, quantia que representa 0,71% do total de recursos recebidos no exercício de 2018 (R$ 1.948.543,44), sendo cabível a aprovação das contas com ressalvas por aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade em sentido estrito, não havendo incidência do severo juízo de desaprovação no caso concreto.

De fato, as falhas não têm muita expressão e podem ser relevadas, em relação ao exercício financeiro de 2018, mostrando-se suficiente à reprimenda o registro de ressalva nas contas.

Merece ser afastada, nesse ponto, a manifestação da Procuradoria Regional Eleitoral relativa à sanção de suspensão de quotas do Fundo Partidário.

Nos casos de aprovação com ressalvas não se aplica a sanção de suspensão das quotas, e essa conclusão não foi afetada pelas alterações legislativas implementadas no caput do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos, pois conforme já referido, o afastamento da suspensão de quotas decorre da conclusão de que a aprovação das contas com ressalvas é incompatível com a fixação de penalidade aos partidos políticos.

Cumpre anotar que, embora não se trate propriamente de um critério interno, a aferição de uma medida sancionatória há de partir também de um juízo de ponderação realizado com fundamento no dever de proporcionalidade.

A diretriz traçada por este Tribunal está alinhada ao entendimento do TSE, segundo o qual a aprovação das contas com ressalvas não acarreta a sanção de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário.

ANTE O EXPOSTO, voto pela aprovação com ressalvas das contas do DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL – PCdoB, relativas ao exercício financeiro de 2018, e determino o recolhimento do valor de R$ 13.997,70 ao Tesouro Nacional, nos termos da fundamentação.