AJDesCargEle - 0600132-48.2022.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 15/08/2022 às 16:00

VOTO

Eminentes Colegas, trata-se de ação declaratória de justa causa para desfiliação partidária movida por PATRICIA SANDRI, eleita vereadora pelo DEMOCRATAS - DEM em Ibirubá/RS nas eleições 2020, em face do UNIÃO BRASIL.

Sabe-se que o Tribunal Superior Eleitoral, nos autos do RPP n. 0600641–95/DF, de relatoria do Ministro Edson Fachin, em sessão realizada em 8.02.2022, deferiu o requerimento de registro do UNIÃO BRASIL, partido resultante da fusão entre o PARTIDO SOCIAL LIBERAL - PSL e o DEMOCRATAS – DEM –, conferindo imediata execução ao acórdão.

A fusão desencadeou propositura de várias ações declaratórias neste Tribunal Regional Eleitoral, tal como a presente. O primeiro desses pedidos levado a julgamento foi a Ação de Justificação de Desfiliação Partidária n. 0600124-71.2022.6.21.0000, decidida na sessão de 13.6.2022, em que o Colegiado, por maioria, acolheu o posicionamento lançado no voto do eminente Relator, Desembargador Eleitoral Gerson Fischmann, fixando que “é necessário que os parlamentares demonstrem, de forma concreta e casuística, quais ações políticas eram desenvolvidas com base no programa até então seguido pelo partido pelo qual se elegeram, e que se refletiam em atos afetos à sua atuação parlamentar que, com a fusão, serão obstadas ou prejudicadas em virtude de uma nova orientação partidária”, para julgar improcedente o pedido.

Na sessão de julgamento do dia 12 de julho, em razão de alteração na composição do Plenário da Corte, no julgamento das ações n. 0600136-85.2022.6.21.0000, 0600087-44.2022.6.21.0000 e 0600104-80.2022.6.21.0000, a partir do posicionamento capitaneado pelo Des. Eleitoral Caetano Cuervo Lo Pumo, e com o voto de desempate proferido pelo Presidente deste Tribunal Regional, Des. Francisco José Moesch, restou decidido que “seja por meio de uma interpretação literal, seja por uma interpretação teleológica, o art. 22-A, caput e inc. I, da Lei n. 9.096/95” permitiria a desfiliação dos candidatos eleitos pelo PARTIDO SOCIAL LIBERAL - PSL e pelo DEMOCRATAS – DEM. Também constou na ementa dos acórdãos que o “instituto da fusão partidária constitui mudança substancial de programa partidário em nível nacional e, ao fazer surgir uma nova agremiação, posiciona o parlamentar em vínculo de filiação com legenda pela qual não foi eleito, justificando a desfiliação sem perda do mandato”, de forma que os pedidos foram julgados procedentes.

O tema é controverso e objeto de atuais e relevantes debates na doutrina e jurisprudência, de forma que passo então a expor as razões de meu convencimento pela procedência da demanda.

Inicialmente, a solução da controvérsia deve considerar a dicção do caput do art. 22-A da Lei n. 9.096/95, que prevê que “Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito”.

Explico.

O exame da disciplina da fidelidade partidária demonstra a importância do tema, que tem sido objeto de atenção do legislador nos últimos anos.

Os apontamentos de Gabriela Rollemberg (Aspectos Polêmicos e atuais sobre Fidelidade Partidária. In: FUX, Luiz (coord) et al. Direito Partidário. Belo Horizonte: Fórum, 2018) esclarecem o contexto em que foi regulamentada a fidelidade partidária após a Constituição de 1988:

O tema da fidelidade partidária voltou a ser discutido no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral a partir da Consulta no 1.398 formulada pelo então Partido da Frente Liberal (PFL), atual Democratas (DEM), que diante da migração de diversos filiados eleitos na legislatura 2007-2011 para outras legendas, formulou questionamento indagando sobre a possibilidade de a agremiação preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional quando houver pedido de cancelamento de filiação ou transferência do candidato eleito pelo partido para outra legenda.

A resposta do Tribunal foi afirmativa, reacendendo a discussão sobre o tema da fidelidade partidária, que já havia sido analisado de forma diametralmente diversa pelo Supremo Tribunal Federal em precedentes anteriores, tal como no Mandado de Segurança nº 20.927, da relatoria do Ministro Moreira Alves, e no Mandado de Segurança nº 23.405, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes.

Em virtude do posicionamento do TSE, a discussão sobre o tema voltou ao Supremo Tribunal Federal por meio dos Mandados de Segurança no 26.602, 26.603 e 26.604, os quais se insurgiram contra o ato do Presidente da Câmara dos Deputados, que se recusou a declarar vagos os mandatos dos parlamentares que se desfiliaram para dar posse aos suplentes do partido, com base no que decidido na Consulta no 1398.

O Supremo Tribunal Federal, ao analisar o tema, ratificou o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta no 1398, estabelecendo que a permanência do parlamentar no partido político pelo qual se elegeu é imprescindível para a manutenção da representatividade do eleitor, e que, por essa razão, o abandono de legenda enseja a perda do mandato, ressalvadas situações específicas, como, por exemplo, mudanças na ideologia do partido ou perseguições políticas, que deveriam ser definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal Superior Eleitoral.

O Tribunal Superior Eleitoral, em observância ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal, editou a Resolução no 22.610/2007, para disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária [...]

Fixado que o “instituto da fidelidade partidária, vinculando o candidato eleito ao partido, passou a vigorar a partir da resposta do Tribunal Superior Eleitoral à Consulta n. 1.398, em 27 de março de 2007” (STF, MS 26602, Relator Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 04/10/2007), foi editada a Resolução TSE n. 22.610/07, a qual estabeleceu que:

Art. 1º O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.

§ 1º - Considera-se justa causa:

I) incorporação ou fusão do partido;

II) criação de novo partido;

III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;

IV) grave discriminação pessoal.

Posteriormente, com a publicação da Lei n. 13.165/15, o art. 22-A da Lei n. 9.096/95 passou a reger a matéria.

A redação do dispositivo incorporado à Lei dos Partidos Políticos demonstra que o legislador observou e manteve algumas das hipóteses previstas como justa causa pelo Tribunal Superior Eleitoral (mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; e grave discriminação política pessoal), criou nova permissão de desfiliação (a chamada “janela partidária”) e excluiu modalidades do rol inserido na nova norma, ao passo que deu redação diversa ao caput do artigo em relação ao que constava na Resolução. Vejamos:

Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.

Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:

I - mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;

II - grave discriminação política pessoal; e

III - mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.

A substituição da autorização para postular a decretação da perda do cargo eletivo – redação do art. 1º da Resolução TSE n. 22.610/07 – pela previsão de perda do mandato por aquele que se desfilia do partido pelo qual foi eleito – caput do art. 22-A da Lei dos Partidos Políticos – é, portanto, uma clara opção do legislador.

A relevância que adquiriu a questão da fidelidade partidária é evidenciada por sua inclusão em normas que foram editadas desde sua regulamentação pelo Tribunal Superior Eleitoral.

Em 2017, a Emenda Constitucional n. 97 acrescentou o § 5º ao art. 17 da Constituição Federal, prevendo que ao eleito por partido que não preencher os requisitos previstos na “cláusula de barreira” “é assegurado o mandato e facultada a filiação, sem perda do mandato, a outro partido que os tenha atingido”.

Em 2021, a Emenda Constitucional n. 111 veio estabelecer nova hipótese de justa causa, a anuência do partido. Ficou estabelecido que os “Deputados Federais, os Deputados Estaduais, os Deputados Distritais e os Vereadores que se desligarem do partido pelo qual tenham sido eleitos perderão o mandato, salvo nos casos de anuência do partido ou de outras hipóteses de justa causa estabelecidas em lei”.

Finalmente, ainda em 2021, foi publicada a Lei n. 14.208/21, que inseriu dispositivo na Lei dos Partidos Políticos para estabelecer que “Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, de partido que integra federação” (art. 11-A, § 9º).

Tal produção legislativa demonstra, além da importância, o cuidado que o legislador dispensa à desfiliação de mandatários dos partidos políticos pelos quais foram eleitos.

Nessa linha, a redação dada ao caput do art. 22-A da Lei n. 9.096/95 não pode ser tomada com um descuido, mas sim como uma opção legítima do legislador que deve ser prestigiada.

Aqui, a determinação de que “perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito” me parece não comportar interpretações.

Destacando, inicialmente, o conteúdo do dispositivo legal que se examina, é sabido que o texto e o contexto da lei são decisivos para a construção do sentido do enunciado normativo, mas, ainda que se entenda que haja espaço para interpretação da norma, tenho que a clareza da redação do caput do art. 22-A da Lei n. 9.096/95 deve ser prestigiada no caso em análise.

Extrair outra interpretação do texto desmerece a atuação discricionária do legislador e desborda do comedimento interpretativo esperado do Estado-Juiz.

Para além, reconheço que houve a extinção do partido pelo qual o requerente foi eleito e que não há dever de fidelidade à nova agremiação resultante de fusão partidária, visto que, nos termos do art. 27 da Lei n. 9.096/95, a aglutinação de legendas implica o cancelamento do registro das agremiações originárias. Da mesma forma, o novo partido só tem sua existência reconhecida com o registro, no Ofício Civil competente, do estatuto e do programa (§ 4º do art. 29 da Lei dos Partidos Políticos).

A fusão então demanda, por si só, a constituição de novo estatuto e novo programa, com criação de uma nova denominação, nova sigla e novos símbolos, sob novos princípios, novas posições ideológicas e novas lideranças, justificando, assim, que o vínculo inicialmente constituído com o filiado não mais remanesce.

José Jairo Gomes (Direito Eleitoral, 16. ed. – São Paulo: Atlas, 2020) afirma que a “filiação estabelece um vínculo jurídico entre o cidadão e a entidade partidária“, vínculo esse que é rompido quando se verifica a extinção do partido pela fusão, como no caso dos autos.

Se o partido pelo qual o candidato foi eleito não mais existe, deve ser autorizada sua migração para outra grei partidária sem a imposição de qualquer sanção.

Isso porque, com a sucessão partidária e a consequente alteração dos ideários definidos no programa partidário, quebra-se relação de confiança entre o mandatário e a agremiação, sendo justamente esse o aspecto prestigiado pela fidelidade partidária.

Em trabalho que ressalta a importância da segurança jurídica, o Min. Ricardo Lewandowski destaca a necessidade de fidelidade dos mandatários às diretrizes programáticas e ideológicas dos partidos pelos quais foram eleitos, afirmando que,

para que a representação popular tenha um mínimo de autenticidade, ou seja, para que reflita um ideário comum aos eleitores e candidatos, de tal modo que entre eles se estabeleça um liame0 em torno de valores que transcendam os aspectos meramente contingentes do cotidiano da política, é preciso que os mandatários se mantenham fiéis às diretrizes programáticas e ideológicas dos partidos pelos quais foram eleitos.

“Sem fidelidade dos parlamentares aos ideários de interesse coletivo” – ensina Goffredo Telles Júnior –, “definidos nos respectivos programas registrados, os partidos se reduzem a estratagemas indignos, a serviço de egoísmos disfarçados; e os políticos se desmoralizam” (TELLES JÚNIOR, 2005, p. 117).

(Infidelidade partidária e proteção da confiança. In: Estudos eleitorais. Tribunal Superior Eleitoral. – v. 1. n. 1. Brasília: TSE, 1997)

Havendo a constituição de novo estatuto e novo programa, o liame que deveria ser protegido pelo dever de fidelidade partidária se desfaz.

Aliás, já em 2008, ao relatar a Consulta n. 1.587 no Tribunal Superior Eleitoral, o Min. Felix Fischer já havia afirmado em seu voto que o “fato de a fusão resultar na criação de novo partido é que justifica a desfiliação do parlamentar, cuja fidelidade limita-se ao partido em que se encontrava filiado antes da fusão”.

Também como constou nos votos proferidos pelo Des. Eleitoral Francisco José Moesch nos julgamentos já mencionados realizados neste Tribunal Regional, o Ministro Cezar Peluso, relator da Consulta n. 1.398, julgada em 27.3.2007 e que deu origem à Resolução TSE n. 22.610/07, concluiu que “por força de imposição sistêmica do mecanismo constitucional da representação proporcional, as vagas obtidas por intermédio do quociente partidário pertencem ao partido”, mas não por um direito autônomo e próprio, e sim “à luz da relação entre o representante e o eleitor, intermediada pelo partido. Afere-se, aqui, não a fidelidade partidária, mas a fidelidade ao eleitor!” Com a realização da fusão, rompeu-se também o vínculo com o eleitor que conferiu os votos aos partidos extintos, o que tem especial relevância no sistema proporcional.

Partindo para o exame do tratamento que os tribunais vêm dando à questão, registro que o Tribunal Superior Eleitoral recentemente considerou, por maioria, que a incorporação partidária se enquadra como justa causa para a desfiliação sem perda do mandato, por caracterizar mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário quanto aos filiados da agremiação incorporada, a qual deixa de existir, conforme constou em trecho da ementa que peço vênia para transcrever:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE PERDA DE MANDATO ELETIVO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. INCORPORAÇÃO DO PARTIDO REPUBLICANO PROGRESSISTA PELO PATRIOTA. JUSTA CAUSA. MUDANÇA SUBSTANCIAL DO PROGRAMA PARTIDÁRIO. DESPROVIMENTO.

1. Embargos opostos contra decisão monocrática e com pretensão infringente são recebidos como agravo regimental. Precedentes.

2.Na linha da jurisprudência desta CORTE, inexiste óbice ao julgamento monocrático da ação de decretação de perda de cargo eletivo, tendo em vista o disposto no artigo 36, § 6º, do RITSE, o qual autoriza o Relator a negar seguimento, monocraticamente, a pedido “improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Tribunal, do Supremo Tribunal Federal ou de Tribunal Superior.” (AgR–Pet. 575–77, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 8/8/2017).

3. Os embargantes, em suas alegações, não apontam qualquer prejuízo decorrente da ausência de manifestação sobre documentos juntados aos autos, o que inviabiliza o reconhecimento de vício processual, pois, “no sistema de nulidade, vigora o princípio pas de nullité sans grief, de acordo com o qual somente se proclama a nulidade de um ato processual quando houver efetivo prejuízo à parte devidamente demonstrada” (AgR–REspe nº 252–16, Rel. Min. ROSA WEBER,, DJe de 22.11.2017).

4. Ao contrário do que alegado pelos recorrentes, não se verifica a existência, na decisão agravada, de fundamento "surpresa", sobre o qual as partes anteriormente não se manifestaram. Além disso, é certo que, uma vez descritos os fatos e especificados os pedidos na petição inicial, o juiz não está vinculado aos dispositivos legais nela mencionados.

5. Os argumentos apresentados pelos Embargantes/Agravantes não são capazes de conduzir à reforma da decisão agravada.

6. Conforme destacado, consta que o Partido Republicano Progressista (PRP) foi incorporado pelo Patriota nos autos da Petição 0601953–14/DF, julgada em 28/3/2019.

7. A hipótese efetivamente alegada encontra amparo no art. 22–A, parágrafo único, I, da Lei 9.096/95, que considera justa causa para a desfiliação partidária a mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário. No caso, inegável que a incorporação de um partido em outro fulmina toda ou, quando menos, substancialmente, a ideologia da agremiação incorporada que, afinal, deixa de existir.

8. Agravos Regimentais desprovidos.

(PETIÇÃO CÍVEL nº 0600027-90.2021.6.00.0000, Acórdão, Relator(a) Min. Alexandre de Moraes, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 24, Data: 17/02/2022.)

Nessa ocasião, o Ministro Luís Roberto Barroso, ao acompanhar o Relator, afirmou que “a incorporação de um partido por outro, ou a fusão entre partidos, constitui um fato político relevante que deve permitir ao parlamentar que esteja filiado a qualquer um deles opte por não integrar a nova agremiação que se forma, ou diluir-se em uma agremiação anteriormente existente”.

Na mesma linha, o Tribunal Regional Eleitoral de Goiás fixou que, pela “dicção do art. 22–A da Lei nº 9.096/95, a perda do mandato do filiado que desligar–se sem comprovar justa causa ocorre em favor do partido que o elegeu" (AÇÃO DE JUSTIFICAÇÃO DE DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA/PERDA DE CARGO ELETIVO n. 060013451, Acórdão, Relator(a) Des. José Proto de Oliveira, Publicação: DJE - DJE, Tomo 72, Data: 28/04/2022).

O Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo adotou o mesmo fundamento, no sentido de que, na fusão de partidos políticos, as agremiações deixam de existir para dar lugar a um novo partido, concluindo que a “fidelidade do parlamentar pertence ao partido pelo qual ele foi eleito, ou seja, àquele em que se encontrava filiado antes da fusão" (AÇÃO DE JUSTIFICAÇÃO DE DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA/PERDA DE CARGO ELETIVO nº 060014339, Acórdão, Relator(a) Des. Afonso Celso da Silva, Publicação: DJE - DJE, Tomo 125, Data: 06/07/2022; AÇÃO DE JUSTIFICAÇÃO DE DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA/PERDA DE CARGO ELETIVO nº 060008888, Acórdão, Relator(a) Des. Mauricio Fiorito, Publicação: DJE - DJE, Tomo 118, Data: 28/06/2022).

A proteção legal oferecida pelo instituto da fidelidade partidária é dirigida ao “partido pelo qual foi eleito” o candidato. No caso, como o UNIÃO BRASIL não participou das eleições 2020, não elegeu vereadores. As cadeiras conquistadas pelo DEM e pelo PSL, bem como a filiação de todos os seus membros, foram compulsoriamente transferidas para o novo partido, de forma que eventual desfiliação de mandatários não deve implicar perda de mandato por infidelidade partidária, pois o partido pelo qual foram eleitos não existe mais.

No caso concreto, a autora PATRICIA SANDRI foi eleita vereadora de Ibirubá/RS pelo DEMOCRATAS - DEM nas eleições 2020.

Posteriormente, na sessão realizada em 8.2.2022, o Tribunal Superior Eleitoral reconheceu a fusão entre o PARTIDO SOCIAL LIBERAL – PSL e o DEMOCRATAS – DEM e deferiu o requerimento de registro do UNIÃO BRASIL.

A partir do registro do novo partido, o DEMOCRATAS – DEM deixou de existir, sendo sucedido pelo UNIÃO BRASIL.

A norma invocada pela autora na inicial estabelece a sanção de perda de mandato ao detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito. Como PATRICIA SANDRI foi eleita pelo DEM e deste partido não se desfiliou, mas pretende se desfiliar de partido diverso, não há razão para se cogitar da perda do mandato eletivo.

Em prestígio à interpretação literal do comando normativo, como a autora se elegeu pelo DEMOCRATAS – DEM, deve ser autorizada sua desfiliação do UNIÃO BRASIL sem a decretação de perda do mandato eletivo, com base no caput do art. 22-A da Lei n. 9.096/95.

DIANTE DO EXPOSTO, voto por julgar procedente o pedido, a fim de declarar a existência de justa causa para a desfiliação de PATRICIA SANDRI do UNIÃO BRASIL, sem a perda do cargo eletivo, com fundamento no art. 22-A, caput, da Lei n. 9.096/95.

É como voto, senhor Presidente.