AJDesCargEle - 0600162-83.2022.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 09/08/2022 às 14:00

VOTO

Na inicial, o Vereador TIAGO TOLDO, eleito pelo Partido Social Liberal (PSL), sustenta que a fusão entre o Democratas (DEM) e o Partido Social Liberal (PSL), que deu origem ao partido UNIÃO BRASIL (UNIÃO), caracteriza a hipótese de justa causa relativa à mudança substancial ou ao desvio reiterado do programa partidário (art. 22-A, inc. I, da Lei n. 9.096/95) por alterar sua agenda política e a representatividade do seu cargo eletivo.

Idêntica temática foi decidida por este Tribunal na sessão do dia 13.6.2022, no julgamento da Ação de Justificação de Desfiliação Partidária n. 0600124-71.2022.6.21.0000, da minha relatoria, ocasião em que esta Corte, por maioria, assentou que, para a procedência do pedido, “é necessário que os parlamentares demonstrem, de forma concreta e casuística, quais ações políticas eram desenvolvidas com base no programa até então seguido pelo partido pelo qual se elegeram, e que se refletiam em atos afetos à sua atuação parlamentar que, com a fusão, serão obstadas ou prejudicadas em virtude de uma nova orientação partidária”.

Transcrevo a ementa:

AÇÃO DECLARATÓRIA DE JUSTA CAUSA PARA DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA SEM PERDA DO MANDATO ELETIVO. VEREADOR ELEITO. INDEFERIDO PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA. LEI N. 9.096/95. FUSÃO PARTIDÁRIA. MUDANÇA SUBSTANCIAL NO PROGRAMA PARTIDÁRIO. NÃO DEMONSTRADA. AUSENTE HIPÓTESE DE JUSTA CAUSA. IMPROCEDENTE.

1. Ação declaratória de justa causa para desfiliação partidária sem perda do mandato eletivo, ajuizada por vereador eleito em face de partido político, com fundamento na mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário, tendo em vista a fusão entre agremiações. Indeferida tutela provisória.

2. Fusão partidária como hipótese de justa causa para a desfiliação sem perda do cargo eletivo. Na ADI n. 4.583, o Supremo Tribunal Federal consignou que o art. 22-A na Lei n. 9.096/95 dispõe de forma taxativa e exaustiva sobre as hipóteses autorizadoras para a desfiliação partidária, revogando, tacitamente, o § 1º do art. 1º da Resolução TSE n. 22.610/07. Das alterações no texto se extrai que a incorporação ou fusão do partido não mais caracterizam, por si sós, hipóteses legais de justa causa, restando, contudo, mantida a previsão de cabimento da ação com fundamento na mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário.

3. Para a caracterização da hipótese como justa causa, é necessário que se demonstre, especificamente, qual o reflexo da mudança apontada no Estatuto do novo partido no mandato eletivo em exercício por aquele que tem interesse em migrar de legenda sem perda do cargo. Em outras palavras, é necessário que os parlamentares demonstrem, de forma concreta e casuística, quais ações políticas eram desenvolvidas com base no programa até então seguido pelo partido pelo qual se elegeram, e que se refletiam em atos afetos à sua atuação parlamentar que, com a fusão, serão obstadas ou prejudicadas em virtude de uma nova orientação partidária.

4. As siglas partidárias guardam autonomia para apoiar ou opor-se a governos e políticos, não sendo possível exigir que o programa partidário represente a inflexibilidade de postura a ponto de se afirmar que a orientação e os rumos do partido não possam ser reexaminados de acordo com cada conjuntura social e política. No caso dos autos, não há demonstração fática de que o partido adotou posição que afetará o exercício do mandato eletivo do autor de modo fundamental, substancioso, essencial, a justificar a migração de legenda com a manutenção do mandato. Não caracterizada a justa causa.

5. Improcedência.

(TRE-RS, AJDesCargEle n. 0600124-71.2022.6.21.0000, da minha relatoria, julgado em 13.6.2022).

Relativamente à fusão partidária como hipótese de justa causa para a desfiliação sem perda do cargo eletivo, cumpre observar, inicialmente,  que na ADI n. 4583 o Supremo Tribunal Federal (Rel. Min. Rosa Weber, DJe 03/12/2020) consignou que o art. 22-A na Lei n. 9.096/95 dispõe de forma taxativa e exaustiva sobre as hipóteses de justa causa para a desfiliação partidária, revogando, tacitamente, o § 1º do art. 1º da Resolução TSE n. 22.610/07, que previa:

Art. 1º O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.

§ 1º Considera-se justa causa:

I – incorporação ou fusão do partido;

II – criação de novo partido;

III – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;

IV – grave discriminação pessoal.

Pela nova norma, a incorporação ou fusão não mais caracterizam, por si sós, hipóteses legais de justa causa, restando, contudo, mantida a previsão de cabimento da ação com fundamento na mudança substancial ou no desvio reiterado do programa partidário:

Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses: (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

I - mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

II - grave discriminação política pessoal; e (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

III - mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

Nesse ponto, não se desconhece que o Tribunal Superior Eleitoral recentemente considerou, por maioria, que a incorporação partidária se enquadra como justa causa para a desfiliação sem perda do mandato, por caracterizar mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário quanto aos filiados da agremiação incorporada, a qual deixa de existir:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE PERDA DE MANDATO ELETIVO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. INCORPORAÇÃO DO PARTIDO REPUBLICANO PROGRESSISTA PELO PATRIOTA. JUSTA CAUSA. MUDANÇA SUBSTANCIAL DO PROGRAMA PARTIDÁRIO. DESPROVIMENTO.

1. Embargos opostos contra decisão monocrática e com pretensão infringente são recebidos como agravo regimental. Precedentes.2.Na linha da jurisprudência desta CORTE, inexiste óbice ao julgamento monocrático da ação de decretação de perda de cargo eletivo, tendo em vista o disposto no artigo 36, § 6º, do RITSE, o qual autoriza o Relator a negar seguimento, monocraticamente, a pedido “improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Tribunal, do Supremo Tribunal Federal ou de Tribunal Superior.” (AgR–Pet. 575–77, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 8/8/2017).3. Os embargantes, em suas alegações, não apontam qualquer prejuízo decorrente da ausência de manifestação sobre documentos juntados aos autos, o que inviabiliza o reconhecimento de vício processual, pois, “no sistema de nulidade, vigora o princípio pas de nullité sans grief, de acordo com o qual somente se proclama a nulidade de um ato processual quando houver efetivo prejuízo à parte devidamente demonstrada” (AgR–REspe nº 252–16, Rel. Min. ROSA WEBER,, DJe de 22.11.2017).4. Ao contrário do que alegado pelos recorrentes, não se verifica a existência, na decisão agravada, de fundamento "surpresa", sobre o qual as partes anteriormente não se manifestaram. Além disso, é certo que, uma vez descritos os fatos e especificados os pedidos na petição inicial, o juiz não está vinculado aos dispositivos legais nela mencionados.5. Os argumentos apresentados pelos Embargantes/Agravantes não são capazes de conduzir à reforma da decisão agravada.6. Conforme destacado, consta que o Partido Republicano Progressista (PRP) foi incorporado pelo Patriota nos autos da Petição 0601953–14/DF, julgada em 28/3/2019.7. A hipótese efetivamente alegada encontra amparo no art. 22–A, parágrafo único, I, da Lei 9.096/95, que considera justa causa para a desfiliação partidária a mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário. No caso, inegável que a incorporação de um partido em outro fulmina toda ou, quando menos, substancialmente, a ideologia da agremiação incorporada que, afinal, deixa de existir.8. Agravos Regimentais desprovidos.

(PETIÇÃO CÍVEL nº 0600027-90.2021.6.00.0000, Acórdão, Relator(a) Min. Alexandre de Moraes, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 24, Data: 17/02/2022.)

No acórdão, o Ministro Luís Roberto Barroso, ao acompanhar o Relator, manifestou entendimento de que “a incorporação de um partido por outro, ou a fusão entre partidos, constitui um fato político relevante que deve permitir ao parlamentar que esteja filiado a qualquer um deles opte por não integrar a nova agremiação que se forma, ou diluir-se em uma agremiação anteriormente existente”.

Seguindo essa diretriz, o Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, no julgamento de processos que trataram especificamente sobre a fusão entre o Democratas (DEM) e o Partido Social Liberal (PSL), que deu origem ao União Brasil (UNIÃO), entendeu que o fato caracterizou mudança substancial no programa partidário (TRE-SC, Processo AJDesCargEle n. 0600047-78.2022.6.24.0000, Rel. Dr. Willian Medeiros de Quadros, DJE 20.4.2022).

Contudo, considero que, para a caracterização da hipótese como justa causa, é necessário que se demonstre, especificamente, qual o reflexo da mudança apontada no estatuto do novo partido no mandato eletivo em exercício por aquele que tem interesse em migrar de legenda sem perda do cargo.

O simples fato da fusão não é justa causa. As hipóteses são taxativas, e isso decorreu de ato soberano do Congresso Nacional, chancelado pelo próprio STF como visto acima, em que não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade ou qualquer vício a invalidar tal ato, de modo que a interferência do Judiciário, com o maior respeito às posições divergentes e ao entendimento majoritário do TSE, me parece, no caso, indevida. Como se trata de um fato político, é na política que se resolve, assim como as decisões judiciais se resolvem no Judiciário.

Ademais, lembro que nosso sistema político é partidário, de sorte que as interpretações devem ser de caráter restritivo. Aqui ter-se-ia que fazer uma exegese ampliativa para inserir uma justa causa não prevista expressamente em lei, indo de encontro ao sistema de que o mandato é do partido.

De outra banda, a interpretação ampliativa conduz à negação da vigência da lei (art. 22-A) no que tange à exigência dos requisitos ali explicitados.

Não se trata aqui de adotar o brocardo “in claris cessat interpretatio” ou a literalidade da lei, embora em tese até cabível, mas de considerar como regra de hermenêutica o sentido teleológico da norma jurídica; se as hipóteses de desfiliação por justa causa são somente aquelas expressamente previstas na Lei dos Partidos Políticos, e lá não está contemplada a fusão e/ou incorporação, não vejo como, sem abalar o sistema partidário, simplesmente considerar justa causa o que não está na norma, por ser a fusão um “fato político”.

Ainda na questão da exegese, se fosse vontade do legislador considerar a fusão justa causa, tê-lo-ia dito. E mais, vejam que não se trata somente de mudança, ou desvio, ou discriminação política pessoal (incs. I e II do art. 22-A da Lei n. 9.096/95). As hipóteses vêm, todas elas, acrescidas pelos adjetivos qualificativos de serem substancial e grave. É dizer: o legislador, no exercício soberano do mandato, elegeu e dispôs que as justas causas devem ser “graves”, um grau de severidade que efetivamente torne impossível o exercício do mandato pelo parlamentar na esfera da agremiação à qual ele se filiou.

Entendo, portanto, que a fusão, necessariamente, e em todos os casos, e para todos os filiados das agremiações objeto de fusão e/ou incorporação, não seja, de per si, elemento que traga uma mudança substancial ou um desvio reiterado do programa partidário ou, ainda, uma grave discriminação política pessoal. Assim fosse, a fusão poderia ensejar de tal modo a debandada dos parlamentares, por razões de interesses políticos eleitorais, que o mecanismo admitido em lei, de viabilizar a concentração de dois ou mais partidos em um, no sentido de fortalecimento do sistema partidário, acarretaria o efeito inverso.

Se os órgãos diretivos do partido criado pela fusão adotam linha de atuação que vai de encontro às ideologias e ao exercício do mandato de determinado parlamentar, tal fato deve ser alegado e demonstrado. O mero desconforto com posição política do momento – e sabemos como são voláteis os apoios políticos partidários no País – não gera uma situação com a dimensão de gravidade exigida em lei.

Não me parece que na nova conjectura legislativa, em que a fusão foi expressamente afastada das hipóteses de justa causa por ato do Congresso Nacional, seja possível resgatar esse fato como fundamento genérico e indistinto para a desfiliação sem perda do mandato. Ainda que de forma enviesada, a questão deve receber o tratamento de mudança substancial do programa partidário.

Por essa razão, é necessário que os parlamentares demonstrem, de forma concreta e casuística, quais ações políticas eram desenvolvidas com base no programa até então seguido pelo partido pelo qual se elegeram, e que se refletiam em atos afetos à sua atuação parlamentar, que, com a fusão, serão obstadas ou prejudicadas em virtude de uma nova orientação partidária.

Ou seja, a mudança substancial fundada na fusão de siglas deve ser acompanhada da demonstração palpável e consistente de que o fato abalou o desempenho da agenda política e das atividades até então desenvolvidas pelo mandatário, tornando incompatível a sua permanência como filiado em face da divergência do antigo com o novo programa partidário.

E, como o fundamento do pedido é mudança do programa do partido, é fundamental que o autor apresente os textos do programa partidário anterior e do atual indicando, especificamente, quais disposições são divergentes, a fim de que a Justiça Eleitoral possa, do cotejo das modificações demonstradas nos autos, decidir sobre a existência de uma alteração substancial que represente dicotomia intransponível entre os programas partidários.

Nesta ação, o requerente não indica nenhuma disposição que tenha sido alterada e consista mudança efetiva nos programas partidários do PSL e do União Brasil. A demanda nada refere sobre alterações ou desvios desses documentos, substrato expressamente exigido pela norma legal.

A inicial tão somente alega a existência de contrariedade com a história do PSL quanto ao apoio ao Presidente Jair Bolsonaro, porque o UNIÃO BRASIL faz frente a uma oposição ao Chefe do Executivo Nacional, alegando que esse fato representa a mudança de uma diretriz nacional antes adotada pelo PSL, quanto à autorização institucional aos candidatos para apoiar a candidatura majoritária do atual Presidente.

Com base nesse argumento, o parlamentar afirma, sem prova alguma juntada ao feito, ser manifesto apoiador do Presidente Bolsonaro, que sua base eleitoral é composta por eleitores e admiradores do Presidente.

Para respaldar essa tese, colaciona notícias da imprensa com as manchetes: a) Saída de bolsonaristas é ‘livramento’, afirma diretor do União Brasil; b) Qual deve ser a cara do novo União Brasil, partido resultado da fusão de DEM e PSL?; c) União Brasil não apoiará Bolsonaro ou Lula, diz Mandetta sobre 2022; d) Negociação entre Podemos e União Brasil pode levar Moro a troca de partido para a campanha à Presidência.

Ocorre que há simples menção sobre uma mudança no posicionamento do novo partido sem comprovação particularizada de que essa postura tem reflexos nas ações que o autor desempenhava como filiado ao PSL antes da fusão e que, agora, não mais poderão ser executadas.

Sequer foi comprovada a alegação de que, na atividade parlamentar, o autor se afirmava apoiador do Presidente Bolsonaro.

É razoável a defesa apresentada pelo União Brasil de que o requerente não fez a menor prova de como a agremiação subverteu o programa ideológico partidário ou contrariou o histórico de política do PSL.

Realmente, não foi descrita qual a interferência da fusão na agenda política e eleitoral que o autor estava exercendo antes da fusão, ou quais fatos políticos teriam sido realizados com fundamento no programa partidário anterior e que explicitam divergência em face da fusão.

Da leitura da inicial, vê-se que a tese de divergência entre as ideologias partidárias é específica quanto à figura do Presidente Jair Bolsonaro enquanto agente político e pré-candidato à reeleição.

Penso que é preciso distinguir entre exercício do mandato eletivo com interesses pessoais de apoio a este ou àquele candidato. O parlamentar não é eleito pelo povo para “fazer campanha eleitoral”, mas para exercer o mandato de forma a atender os interesses e as pretensões daqueles que o elegeram na elaboração das normas jurídicas.

Em síntese, o que vejo aqui são alegações não de um conteúdo programático que tenha sofrido substancial modificação, e sim declarações próprias de momentâneos interesses políticos, consabido que o apoio ou oposição partidárias historicamente são terrenos altamente movediços, próprios da atividade política.

Além dessa insurgência, não há demonstração fática alguma de que o partido adotou posição que afetará o exercício do mandato eletivo do autor, de modo fundamental, substancioso, essencial, a justificar a migração de legenda com a manutenção do mandato. O mandatário apenas se mostra inconformado com a manifestação de oposição do União Brasil à candidatura do atual Presidente da República.

Nesse ponto, o União Brasil relata que o extinto PSL rompeu com o Chefe do Poder Executivo ainda em 2019 e que a fusão partidária apenas ocorreu no ano de 2022, sendo intempestiva a afirmativa de que somente após a criação do União Brasil é que o partido teria assumido uma posição de antagonismo ao atual Presidente da República.

Os argumentos expostos na inicial foram refutados pelo União Brasil de forma consistente, pois não há como se prever que o partido passará a adotar posicionamento extremamente conservador nos costumes na linha do extinto PSL, sequer tendo sido feita prova do alegado mapeamento de posicionamento ideológico político alegadamente seguido pelo DEM.

Em verdade, quanto ao apoio ou oposição do novo partido a legendas e candidatos da situação, entendo que o alinhamento político entre partidos com posicionamentos distintos não constitui mudança substancial de diretriz partidária.

O autor não demonstrou que o programa partidário do PSL determinava ou vedava, de modo estanque e inflexível, apoio ou antagonismos a políticos, candidatos ou partidos, ou indicava que os filiados se mantivessem em posição favorável ou contrária a governos e gestões políticas.

As siglas partidárias guardam autonomia para apoiar ou opor-se a governos e políticos, não sendo possível exigir que o programa partidário represente a inflexibilidade de postura a ponto de se afirmar que a orientação e os rumos do partido não possam ser reexaminados de acordo com cada conjuntura social e política.

O fato de o partido mudar seu posicionamento em relação ao Governo Federal de aliado, neutro ou de oposição, não configura, por si só, mudança drástica e substancial do programa político partidário.

Aliás, por força da notória e nefasta polarização político-partidária, falar-se no Brasil de hoje em direita, centro-direita, liberalismo moderado, conservadorismo, já nem se consegue definir exatamente as distinções. Cai tudo na vala comum de ser de “direita” (até o conceito de “extrema direita” tornou-se difuso) em contraposição aos que assim não se identificam, o quais se tornam de “esquerda”.

Nem se pode depreender que há mudança substancial de programa partidário exclusivamente por eventual transmutação de oposição, independência ou situação, pois a formação de alianças faz parte essencial da governabilidade e da atuação política.

O demandado referiu, acertadamente,  não terem sido apresentadas divergências sobre posicionamentos em relação a temas específicos, de modo que se possa avaliar a presença de verdadeira mudança substancial, sensível e considerável nos rumos até então seguidos pelo partido de filiação.

Concluo, portanto, sem firmar posição estanque sobre o tema, que as alegações trazidas na inicial não se mostram suficientes a ponto de caracterizarem justa causa.

ANTE O EXPOSTO, VOTO pela improcedência do pedido.