REl - 0600282-75.2020.6.21.0072 - Voto Relator(a) - Sessão: 08/07/2022 às 14:00

VOTO

Eminentes Colegas.

O recurso é tempestivo e, presentes os demais pressupostos de admissibilidade, merece conhecimento.

SANDRA REGINA DA SILVA recorre da sentença que desaprovou suas contas de candidata a vereadora no Município de Viamão nas eleições 2020. A decisão hostilizada determinou o recolhimento de R$ 6.474,93 ao Tesouro Nacional e aplicou multa na quantia de R$ 500,00, ao identificar as irregularidades de (1) omissão de gastos eleitorais, (2) despesa com aluguel de veículo automotor acima do limite legal e (3) pagamento de despesas, com recursos do FEFC, sem identificação do destinatário nos extratos bancários.

Passo à análise.

1. Omissão de gastos eleitorais.

No grau de origem, a auditoria contábil identificou, mediante confronto entre as notas fiscais emitidas contra o CNPJ da candidata e as informações declaradas na prestação de contas, a omissão de 21 (vinte e um) gastos eleitorais, 13 (treze) destes junto ao POSTO DE COMBUSTÍVEL DA FIGUEIRA EIRELI; 5 (cinco) junto à ABASTECEDORA DE COMBUSTÍVEIS TARUMàLTDA.; 1 (uma) despesa com AEK COMERCIO DE COMBUSTÍVEIS LTDA.; e 2 (duas) junto a AMP POSTOS DE COMBUSTÍVEIS LTDA., em total de R$ 1.474,93.

A matéria é regulada no art. 14 e art. 32 da Resolução TSE n. 23.607/19:

Art. 14. O uso de recursos financeiros para o pagamento de gastos eleitorais que não provenham das contas específicas de que tratam os arts. 8º e 9º implicará a desaprovação da prestação de contas do partido político ou do candidato (Lei n. 9.504/97, art. 22, § 3º).

§ 1º Se comprovado o abuso do poder econômico por candidato, será cancelado o registro da sua candidatura ou cassado o seu diploma, se já houver sido outorgado (Lei n. 9.504/97, art. 22, § 3º).

§ 2º O disposto no caput também se aplica à arrecadação de recursos para campanha eleitoral os quais não transitem pelas contas específicas previstas nesta resolução.

(...)

Art. 32. Os recursos de origem não identificada não podem ser utilizados por partidos políticos e candidatos e devem ser transferidos ao Tesouro Nacional por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU).

§ 1º Caracterizam o recurso como de origem não identificada:

(…)

IV - as doações recebidas em desacordo com o disposto no art. 21, § 1º, desta Resolução quando impossibilitada a devolução ao doador;

A recorrente reconhece as despesas e argumenta terem sido elas suportadas com verbas próprias, sem comprovar o alegado. Aduz que a falha não merece juízo de desaprovação e apresenta precedente do Tribunal Superior Eleitoral que, em sua visão, estaria a amparar a tese que defende.

Sem razão.

É flagrante ter sido inviabilizada, por omissão da prestadora, a identificação da origem dos recursos utilizados para os pagamentos, de forma diversa ao pretenso precedente, pois enquanto no julgado trazido o princípio da proporcionalidade foi deferido em um contexto de falhas que não alcançaram 5% do total de gastos, a ilicitude em exame representa 29,49% das despesas registradas na prestação (ou seja, seis vezes mais), e, grave, em montante superior ao total de receitas declaradas, dado objetivo que colide logicamente com a afirmação de dispêndio de recursos próprios.

Portanto, admitida a existência dos gastos e não comprovada a origem das quantias utilizadas na quitação, é cogente o recolhimento de R$ 1.474,93 ao Tesouro Nacional, como bem determinado na sentença, pois substanciam recursos cuja origem não foi identificada - RONI, conforme o citado art. 32, § 1o, inc. IV, da Resolução TSE n. 23.607/19.

2. Despesa com aluguel de veículo automotor acima do limite legal.

Houve um total de despesas declaradas de campanha no valor de R$ 5.000,00, dos quais R$ 1.500,00 foram registrados como contratação de aluguel de veículo de propriedade de Ademir R. Lopes Jr., de modo a extrapolar o limite de 20% dos gastos contratados, ou R$ 1.000,00.

A sentença identificou o excesso irregular e cominou a multa com fundamento nos arts. 42, inc. II, e 6^o, da Resolução TSE n. 23.607/19:

Art. 42. São estabelecidos os seguintes limites em relação ao total dos gastos de campanha contratados (Lei n. 9.504/97, art. 26, § 1º):

(…)

II - aluguel de veículos automotores: 20% (vinte por cento).

Art. 6º Gastar recursos além dos limites estabelecidos sujeita os responsáveis ao pagamento de multa no valor equivalente a 100% (cem por cento) da quantia que exceder o limite estabelecido, a qual deverá ser recolhida no prazo de cinco dias úteis contados da intimação da decisão judicial, podendo os responsáveis responderem, ainda, por abuso do poder econômico, na forma do art. 22 da Lei Complementar n. 64/90, sem prejuízo de outras sanções cabíveis (Lei n. 9.504/97, art. 18-B).

A recorrente sustenta que é módico o valor utilizado em excesso, R$ 500,00, e ressalta a ausência de má-fé e de prejuízo ao processo eleitoral.

As alegações não procedem, pois o argumento de "inexistência de prejuízo" é subjetivo e despreza que as eleições são um ambiente de competição, em que a prática de uma irregularidade por si só merece reprimenda para o resguardo da paridade de armas e da isonomia, considerando todos aqueles outros candidatos que atuaram dentro dos parâmetros legais. Ademais, deixo claro que a regra aplicável à hipótese possui incidência objetiva, dispensa a investigação de má-fé, dolo ou culpa em quaisquer de suas modalidades.

No entanto, no que se refere à multa aplicada na sentença, destaco que houve modificação jurisprudencial iniciada na sessão de julgamento do dia 13.10.2021, por meio de voto-vista apresentado pelo então Des. Eleitoral Silvio Ronaldo de Moraes, o qual resultou em posição majoritária:

Embora reconheça que este Regional vinha trilhando senda oposta, inclusive em precedentes de minha própria relatoria, como no REl n. 347-42.2016.6.21.0046 e no REl n. 116-75.2016.6.21.0026, ambos julgados no ano de 2017, antes, portanto, das decisões do TSE reportadas acima, entendo deva ser revisitada a matéria, a fim de se acolher a tese jurídica adotada pela Corte Superior, tanto em virtude de, sob o prisma exegético, revelar-se mais escorreita, como para promover o alinhamento deste órgão jurisdicional ao Tribunal ad quem, de modo a uniformizar-se a interpretação da lei.

Anoto, por oportuno, que, malgrado seja inaplicável multa à situação de infringência aos limites de gastos previstos no art. 26, § 1º, da Lei n. 9.504/97, tal compreensão não significa que eventual violação à regra esteja livre de consequências, uma vez que pode acarretar a desaprovação das contas.

Nesse panorama, rogando vênia ao entendimento contrário, entendo pelo afastamento da multa arbitrada em razão da extrapolação do limite de gastos com locação de veículos, ante a ausência de previsão legal para a penalidade.

Adiro à tal interpretação, no sentido de que a previsão de multa contida no art. 18-B da Lei n. 9.504/97, c/c o art. 6º da Resolução TSE n. 23.607/19, aplica-se unicamente à extrapolação do limite global de gastos, não alcançando o gasto específico com locação de veículo, ainda que a irregularidade deva subsistir para fins de emissão de juízo de aprovação ou desaprovação.

Afasto a multa de R$ 500,00.

3. Pagamento de despesas, com recursos do FEFC, sem identificação do destinatário nos extratos bancários.

A análise das contas verificou pagamento de quatro gastos eleitorais, os quais alcançam a totalidade das verbas oriundas do FEFC sem identificação do destinatário nos extratos bancários, no montante de R$ 5,000,00, a saber, R$ 1.500,00 e R$ 1.200,00, em 20.11.2020, R$ 1.150,00, em 25.11.2020, e R$ 1.150,00, em 16.11.2020, todos sob a forma de “CHEQUE PAGO EM OUTRA AGÊNCIA”.

A forma exigida para realização dos gastos eleitorais está claramente definida, de modo taxativo, na Resolução TSE n. 23.607/19:

Art. 38. Os gastos eleitorais de natureza financeira, ressalvados os de pequeno vulto previstos no art. 39 e o disposto no § 4º do art. 8º, ambos desta Resolução, só podem ser efetuados por meio de:

I - cheque nominal cruzado;

II - transferência bancária que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário;

III - débito em conta; ou

IV - cartão de débito da conta bancária.

A recorrente alega que a “mera ausência de identificação dos CPFs dos destinatários” foi suprida por robusto conteúdo probatório de telas do SPCE, nome e CPF do destinatário, contratos, recibos e identificação no relatório final de contas. 

Sem razão a recorrente.

Verifico que as provas se constituem, em verdade, de (1) telas do sistema com declarações unilaterais da prestadora, (2) quatro contratos, sendo um deles referente a aluguel de carro com motorista e três com divulgadores políticos de rua, além de (3) extratos bancários com operações de compensação de cheques nos valores em comento, todos sem registro de contraparte.

As operações são carentes de comprovação idônea, e andou bem a sentença ao entender que os elementos de prova não suprem a exigência estabelecida em lei, pois não demonstraram elos seguros entre os beneficiários dos pagamentos e os serviços prestados. Ressalto que ausente o respectivo cheque nominal cruzado, inexiste a comprovação do vínculo entre pagamento e fornecedor, objeto das declarações, recibos e contratos juntados à prestação.

No ponto, reproduzo excerto do parecer ministerial, e o agrego expressamente às razões de decidir, evitando-se desnecessária repetição:

A juntada de documentos produzidos pela candidata ou pelos supostos beneficiários dos pagamentos não supre a forma estabelecida pela norma citada. De fato, os meios de pagamento previstos no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19 são os únicos que permitem identificar exatamente a pessoa, física ou jurídica, que recebeu o valor depositado na conta de campanha, constituindo, assim, um mínimo necessário para efeito de comprovação do real destinatário dos recursos e, por consequência, da veracidade do gasto correspondente. Tais dados fecham o círculo da análise das despesas, mediante a utilização de informações disponibilizadas por terceiro alheio à relação entre credor e devedor e, portanto, dotado da necessária isenção e confiabilidade para atestar os exatos origem e destino dos valores. Isso porque somente o registro correto e fidedigno das informações pela instituição financeira permite o posterior rastreamento, para que se possa apontar, por análise de sistema a sistema, eventuais inconformidades. Assim, se por um lado o pagamento pelos meios indicados pelo art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19 não é suficiente, por si só, para atestar a realidade do gasto de campanha informado, ou seja, de que o valor foi efetivamente empregado em um serviço ou produto para a campanha eleitoral, sendo, pois, necessário trazer uma confirmação, chancelada pelo terceiro com quem o candidato contratou, acerca dos elementos da relação existente; por outra via a tão só confirmação do terceiro por recibo, contrato ou nota fiscal também é insuficiente, pois não há registro rastreável de que foi ele quem efetivamente recebeu o referido valor. É somente tal triangularização entre prestador de contas, instituição financeira e terceiro contratado, com dados provenientes de diversas fontes, que permite, nos termos da Resolução TSE n. 23.607/19, o efetivo controle dos gastos de campanha a partir do confronto dos dados pertinentes. Saliente-se, ademais, que tal necessidade de controle avulta em importância quando, como no caso, se trata de aplicação de recursos públicos. Ademais, a obrigação de que os recursos públicos recebidos pelos candidatos sejam gastos mediante forma de pagamento que permite a rastreabilidade do numerário até a conta do destinatário (crédito em conta), como se dá com o cheque cruzado (art. 45 da Lei n. 7.357/85), assegura que outros controles públicos possam ser exercidos, como é o caso da Receita Federal e do COAF. Finalmente, ao não ser cruzado o cheque, permitindo o saque sem depósito em conta, resta prejudicado o sistema instituído pela Justiça Eleitoral para conferir transparência e publicidade às receitas e gastos de campanha, uma vez que impossibilitada a alimentação do sistema Divulgacandcontas com a informação sobre o beneficiário, inviabilizando o controle por parte da sociedade.

Tal posicionamento está sedimentado e, exemplificativamente, trago ementa do Processo n. 0600665-45.2020.6.21.0010, de minha relatoria, julgado à unanimidade em 20.10.2021:

RECURSO. ELEIÇÕES 2020. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. VEREADOR. PRELIMINAR. JUNTADA DE DOCUMENTOS NA VIA RECURSAL. INCOERÊNCIA NA APRESENTAÇÃO DE PROVA. TENTATIVA DE INDUÇÃO DO JUÍZO EM ERRO. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. APLICAÇÃO DE MULTA. MÉRITO. DIVERGÊNCIA ENTRE EXTRATOS BANCÁRIOS E PRESTAÇÃO DE CONTAS. UTILIZAÇÃO IRREGULAR DE VERBAS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA – FEFC. PAGAMENTOS EM DESACORDO COM O ART. 38 DA RESOLUÇÃO TSE N. 23.607/19. IRREGULARIDADES DE ELEVADO PERCENTUAL. INVIÁVEL A APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. DESAPROVAÇÃO. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. DESPROVIMENTO.

1. Recurso contra sentença que desaprovou as contas de campanha relativas às eleições 2020, em razão de não apresentação integral dos extratos bancários referentes aos recursos do FEFC; ausência de comprovação de gastos com recursos do FEFC; realização de pagamento de despesas de forma diversa da prevista na legislação; e divergência entre a movimentação financeira registrada nos extratos e a informada na prestação de contas. Determinado o recolhimento do valor irregular ao Tesouro Nacional.

2. Preliminar. O recorrente acostou documentação em fase recursal, circunstância que, na classe processual sob exame, prestação de contas, não apresenta prejuízo à tramitação do processo, mormente quando se trata de documentos simples, capazes de esclarecer as irregularidades apontadas sem a necessidade de nova análise técnica ou diligências complementares. Entretanto, a incoerência na revelação de imagem de cheque preenchido de modo cruzado, o qual anteriormente fora apresentado sem cruzamento, inevitavelmente aponta para manipulação intencional da imagem da cártula. O oferecimento de provas em meio digital alcança facilidades aos demandantes na formação do conjunto probatório, situação bastante positiva mas que, por outro lado, impõe responsabilidades às partes, sobretudo no que diz respeito ao dever de lealdade, letra expressa no art. 5º do Código de Processo Civil. Os elementos indicam a intenção de induzir o juízo em equívoco, mediante comportamento desleal, a evidenciar litigância de má-fé e ensejar a aplicação de sanção, nos termos dos arts. 80 e 81, ambos do Código de Processo Civil. Desconsiderada como prova a cópia em que o cheque se encontra cruzado.

3. A não apresentação integral dos extratos da conta bancária para movimentação dos recursos do FEFC permanece como ressalva, de acordo com a sentença hostilizada, em razão da disponibilidade dos extratos eletrônicos.

4. Ausência de recibo emitido para pagamento de atividade de militância. O preenchimento dos documentos deve refletir com fidelidade as operações financeiras havidas na campanha. Falha que impede a verificação da licitude dos gastos, da identidade dos contratados e da real destinação das verbas, mormente as públicas, como no caso. Ademais, a despesa foi realizada com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, em desacordo com o disposto no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19. O contrato de prestação de serviço e o recibo de pagamento são insuficientes para demonstrar o efetivo cumprimento da obrigação contratual e não suprem a falta de apresentação do título corretamente preenchido, nos moldes da legislação de regência. A comprovação segura da aplicação das verbas usadas na campanha eleitoral se faz por meio de documentos idôneos, corretamente elaborados e movimentados conforme determinam as regras eleitorais, nos termos dos arts. 53, inc. II, al. "c", e 60, caput, da Resolução TSE n. 23.607/19. 

5. As irregularidades havidas nos gastos das verbas públicas, somadas, representam 84,10% dos recursos declarados, impedindo a aplicação dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Mantida a desaprovação das contas. Recolhimento ao Tesouro Nacional. Aplicada multa por litigância de má-fé no valor correspondente a um salário mínimo, a ser recolhido à União.

6. Provimento negado.

(Grifei.)

Em resumo, as falhas são graves e nitidamente comprometem a regularidade das contas, não se tratando das circunstâncias previstas no art. 30 da Lei n. 9.504 e §§ 2º e 2º-A, comandos invocados pela recorrente, segundo o qual erros formais e materiais corrigidos não autorizam a rejeição das contas e a cominação de sanção a candidato ou partido, nem os erros irrelevantes acarretam sua rejeição, e à hipótese deve incidir a norma do § 1º do art. 79 da Resolução TSE n. 23.607/19, com a devolução dos valores ao Tesouro Nacional.

Em parecer, o órgão ministerial manifestou-se no sentido de manter a multa imposta em razão do excesso verificado no pagamento do aluguel do veículo automotor, por fundamento diverso da sentença:

Na esteira do posicionamento supra, tendo em vista que foram empregados recursos do FEFC para pagamento da locação do veículo e que foi superado o correspondente limite, deve ser considerada irregular a aplicação da verba pública, ensejando o recolhimento da quantia excedida ao Tesouro Nacional, na forma estipulada no art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19. Ressalta-se aqui que a situação é idêntica à apreciada no precedente citado, razão pela qual se pede vênia para ressaltar a conclusão do item 6 da ementa: Embora a sentença tenha imposto a multa em face da irregularidade, cabe a retificação para que o mesmo valor, equivalente à totalidade do excesso, seja recolhido ao erário, mas com fundamento no art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19, já que foram utilizadas verbas do FEFC para locação de veículo em patamar acima do limite permitido. No ponto, não há que se falar em agravamento da situação da recorrente, mas tão somente em manutenção da determinação de restituição aos cofres públicos em razão da falha, ainda que por fundamento diverso daquele declinado na sentença recorrida.

Há razão à PRE quando indica que por ocasião do julgamento do Recurso Eleitoral n. 060067877, de relatoria do Des. Francisco José Moesch, as verbas para pagamento do aluguel do veículo automotor, em valor acima do limite legal, eram oriundas do FEFC.

No entanto, tenho que não merece acolhida a tese manejada pelo D. Procurador Regional Eleitoral. Passo à distinção.

Naquele processo, a sentença desaprovou as contas e determinou o “o pagamento de multa no valor equivalente a 100% (cem por cento) da quantia excedida”, tendo consubstanciado o único recolhimento ordenado.

No caso sob análise, todavia, houve a imposição da multa conjugada ao "recolhimento ao Tesouro Nacional do valor de R$ 6.474,93 referente às irregularidades 1) e 3)”, em um contexto que a irregularidade “1” tratou de RONI, e a irregularidade “3” de gastos irregulares realizados com verbas do FEFC, dentre os quais o pagamento referente ao aluguel do veículo na quantia de R$ 1.500,00.

Dessa forma, manter a sanção cominada em sentença, ainda que sob fundamento diverso, configuraria, com a devida vênia, ofensa ao princípio do “ne bis in idem”, pois já determinado o recolhimento.

Por fim, destaco que o montante das irregularidades, no valor de R$ 6.474,93 (R$ 1.474,93 + R$ 5.000,00), supera o total de recursos declarados, R$ 5.000,00, e excede, nominalmente, ao parâmetro legal de R$ 1.064,10, admitido pela jurisprudência como “balizador, para as prestações de contas de candidatos”, e “como espécie de tarifação do princípio da insignificância” (AgR–REspe 0601473–67, de relatoria do Ministro Edson Fachin, de 5.11.2019.), devendo ser mantido o juízo de  desaprovação das contas.

Diante do exposto, VOTO para dar provimento parcial ao recurso e afastar a multa de R$ 500,00, mantendo a desaprovação das contas e a determinação de recolhimento de R$ 6.474,93 ao Tesouro Nacional.