VOTO

O recurso é adequado, tempestivo e comporta conhecimento.

No mérito, a prestação de contas foi desaprovada pelo juízo a quo devido à constatação do descumprimento dos requisitos encartados nos arts. 17, § 3º, e 38 da Resolução TSE n. 23.607/19.

Acertadamente, a sentença (ID 43165283) foi no seguinte sentido:

Realizado o exame técnico das contas com a aplicação dos procedimentos técnicos de exame aprovados pelo Tribunal Superior Eleitoral, tendo sido oportunizada a manifestação da prestadora nos autos, o parecer técnico conclusivo apontou as seguintes impropriedades/ irregularidades:

i) transferência indevida para a conta do partido de recurso proveniente do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), não utilizado na campanha, no valor de R$ 20,00 (vinte reais), sem o devido recolhimento ao Tesouro Nacional;

ii) irregularidades relativas à comprovação de pagamento feito com recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), no valor total de R$ 980,00 ( novecentos e oitenta reais).

II.I Transferência indevida de recurso proveniente do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), não utilizado na campanha, no valor de R$ 20,00 (vinte reais), sem o devido recolhimento ao Tesouro Nacional (art. 17, § 3º, da Resolução TSE n. 23.607/2019).

O parecer conclusivo do examinador das contas apontou inobservância do disposto nos art. 17, § 3º, e art. 50, § 5º, ambos da Resolução TSE n. 23.607/2019, no que diz respeito à destinação dos valores recebidos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e que não foram utilizados na campanha. Nesse ponto, assim dispõe a norma em comento (grifei):

Art. 17 (…)

§ 3º Os recursos provenientes do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) que não forem utilizados nas campanhas eleitorais deverão ser devolvidos ao Tesouro Nacional, integralmente, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), no momento da apresentação da respectiva prestação de contas.

Art. 50. (...)

§ 5º Os valores do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) eventualmente não utilizados não constituem sobras de campanha e devem ser recolhidos ao Tesouro Nacional integralmente por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU) no momento da prestação de contas.

Analisando os autos, verifico que o valor de R$ 20,00 (vinte reais) proveniente de recursos do FEFC, o qual não foi utilizado na campanha, foi transferido indevidamente à conta da agremiação partidária ao invés de ser recolhido ao Tesouro Nacional, conforme comprovante anexado ao ID 77755638.

A hipótese configura aplicação irregular de recursos do FEFC, devendo a quantia ser recolhida ao Tesouro Nacional, conforme dispõe o § 9º do art. 17, nestes termos (grifei):

§ 9º Na hipótese de repasse de recursos do FEFC em desacordo com as regras dispostas neste artigo, configura-se a aplicação irregular dos recursos, devendo o valor repassado irregularmente ser recolhido ao Tesouro Nacional pelo órgão ou candidato que realizou o repasse tido por irregular, respondendo solidariamente pela devolução o recebedor, na medida dos recursos que houver utilizado.

II.II Irregularidade na comprovação de pagamento feito com recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) no valor de R$ 980,00 (novecentos e oitenta reais).

O examinador técnico apontou no exame da prestação de contas irregularidade relativa ao pagamento de gastos eleitorais com recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), no valor de R$ 980,00 (novecentos e oitenta reais). Com efeito, tendo sido oportunizada a manifestação da prestadora nos autos acerca das irregularidades verificadas, não restou comprovado o pagamento dos gastos em consonância com o disposto no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/2019, que estabelece taxativamente os meios de pagamentos admitidos pela legislação eleitoral. Eis o que disciplina a norma (grifei):

Art. 38. Os gastos eleitorais de natureza financeira, ressalvados os de pequeno vulto previstos no art. 39 e o disposto no § 4º do art. 8º, ambos desta Resolução, só podem ser efetuados por meio de:

I - cheque nominal cruzado;

II - transferência bancária que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário;

III - débito em conta; ou IV - cartão de débito da conta bancária.

Analisando os documentos anexados aos autos, vejo que as despesas relativas ao fornecedor Alexsandro Rutkoski Dumke – referente ao contrato anexado ao ID 85904197, no valor de R$ 980,00 (novecentos e oitenta reais) –, foram pagas em desconformidade com as prescrições legais, pois não consta dos extratos eletrônicos a identificação do beneficiário (contraparte) e também não vieram aos autos cópias de cheques nominais e cruzados que tivessem sido porventura emitidos.

Ao prescrever que os gastos eleitorais só podem ser efetuados por meio de cheque nominal cruzado ou por uma das outras três modalidades previstas nos incisos do art. 38, a norma claramente exclui qualquer outra modalidade de pagamento. Ou seja, ao prescrever que (os gastos eleitorais) "só podem ser efetuados por meio de" a norma exclui quaisquer outros meios de pagamento que não os previstos nos incisos que se seguem ao caput do art. 38.

Não é possível acolher a justificativa da prestadora no sentido de que a juntada de cópia do recibo e dos extratos bancários seriam suficientes para comprovar o pagamento regular dos gastos eleitorais (ID 85904192), haja vista que os pagamentos não observaram as formas prescritas pela legislação, conforme se infere da consulta aos extratos eletrônicos da conta n. 603514608, da agência 123 do Banrisul. De fato, a prestadora efetuou a operação de “saque eletrônico” para movimentar a quantia de R$ 980,00, ao arrepio das prescrições legais, comprometendo a rastreabilidade do recurso de origem pública (FEFC), porquanto em virtude da inobservância das modalidades de pagamento previstas no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/2019, não consta dos extratos bancários eletrônicos a informação da contraparte, comprometendo, assim, a transparência dos gastos.

Ressalte-se que os referidos extratos eletrônicos são divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral na página de Divulgação de Candidaturas e Contas Eleitorais, para fins de transparência e controle social. Sendo assim, a observância estrita da legislação eleitoral no que diz respeito à comprovação dos pagamentos é imprescindível, mormente quando se trata de verba oriunda de fundo público, como é o caso das receitas provenientes do FEFC.

A exigência normativa visa a assegurar a rastreabilidade dos recursos financeiros (origem e destino), o que resta comprometido quando a operação é feita por meio diverso. De fato, o pagamento feito por cheque nominal cruzado ou, então, por transferência eletrônica confere maior transparência aos pagamentos realizados pelos candidatos, permitindo a rastreabilidade dos recursos e o controle da sociedade sobre os gastos de candidatos e partidos com recursos de fundo público.

Assim, a realização de pagamento em desacordo com as modalidades previstas na legislação traz prejuízos para a transparência e a fiscalização - pela sociedade e pela Justiça Eleitoral - da prestação de contas de candidatos e partidos políticos.

Nessa senda, a utilização de meio de pagamento em desacordo com o previsto no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/2019 obstou a identificação do beneficiário do pagamento no extrato eletrônico, impedindo a rastreabilidade do recurso. Ora, repise-se que o objetivo da norma é justamente tornar mais transparente a utilização dos recursos pelos candidatos. Esse desiderato adquire ainda mais relevância quando se trata de pagamentos realizados com recursos de origem pública, como é o caso dos pagamentos realizados com verbas oriundas do FEFC.

Por conseguinte, a utilização de meio de pagamento diverso dos previstos pela legislação é uma irregularidade grave, pois compromete a transparência das contas e, consequentemente, a fiscalização da Justiça Eleitoral. É dizer, além de dificultar o rastreamento dos recursos financeiros e a fiscalização das contas pela Justiça Eleitoral, a inobservância das normas atinentes ao pagamento de gastos eleitorais dificulta também o conhecimento e a fiscalização pela sociedade acerca da informação dos beneficiários das transações envolvendo os recursos de campanha de origem pública.

A importância de R$ 980,00 (novecentos e oitenta reais), relativa ao pagamento efetuado a fornecedor, com verba oriunda do FEFC, em desacordo com o art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/2019, eivada, portanto, de irregularidade, representa, aproximadamente, 78% do total das despesas contratadas pela candidata, conforme se verifica no extrato da Prestação de Contas Retificadora (ID 77755630). Desse modo, as irregularidades abrangem percentual expressivo das contas, comprometendo sua regularidade.

Nesse sentido, convergem a recomendação do examinador técnico e o parecer do Ministério Público Eleitoral pela desaprovação das contas e pela determinação da devolução da importância de R$ 1.000,00 (mil reais) ao Tesouro Nacional, relativa aos recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) aplicados em desacordo com a legislação eleitoral.

Portanto, tendo em vista a verificação de irregularidades em pagamentos efetuados com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) no valor de R$ 980,00 (novecentos e oitenta reais) e, ainda, a destinação irregular dos valores do FEFC não utilizados na campanha, no valor de R$ 20,00 (vinte reais), caracterizando utilização indevida de recursos do FEFC, nos termos do art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/2019, a solução é a desaprovação das contas, com a determinação de devolução ao Tesouro Nacional da importância de R$ 1.000,00 (mil reais), eivada de irregularidade.

(...)

Diante do exposto, JULGO DESAPROVADAS AS CONTAS do(a) candidato(a) ao cargo de vereador, VIRGINIA SOUZA GOULARTE, relativas às Eleições Municipais de 2020 no Município de BARRA DO RIBEIRO, nos termos do art. 74, III, da Resolução TSE n. 23.607/2019, e DETERMINO a devolução da importância de R$ 1.000,00 (mil reais), a ser recolhida ao Tesouro Nacional no prazo de 5 (cinco) dias após o trânsito em julgado, com fundamento no art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/2019.

Dois são os pontos combatidos no presente recurso: 1 - transferência indevida de recurso do FEFC (art. 17, § 3º, da Resolução TSE n. 23.607/19); 2 - forma de pagamento com recursos do FEFC (art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19).

Quanto à primeira irregularidade, verificou-se que a prestadora transferiu recurso proveniente do FEFC (R$ 20,00), não utilizado na campanha (sobra), para a conta da agremiação partidária, contrariando o disposto nos art. 17, § 3º, e 50, § 5º, da Resolução TSE n. 23.607/19.

Alega a recorrente que, por equívoco, não recolheu o valor de R$ 20,00 aos cofres do Tesouro Nacional, e argumenta que o montante utilizado é ínfimo, devendo ser aplicada a proporcionalidade.

No que diz respeito à destinação dos valores recebidos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e não utilizados, a Resolução TSE n. 23.607/19 assim dispõe:

Art. 17

[…]

Art. 50

[…]

§ 5º Os valores do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) eventualmente não utilizados não constituem sobras de campanha e devem ser recolhidos ao Tesouro Nacional integralmente por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU) no momento da prestação de contas.

(Grifo nosso)

No caso telado, o repasse de valor do FEFC para o partido político configura aplicação irregular de recursos públicos, consoante dispõe o § 9º do art. 17 da Resolução TSE n. 23.607/19:

Art. 17

[…]

Logo, sem razão a recorrente.

No que tange à segunda irregularidade, forma de pagamento com recursos do FEFC, a recorrente informou que houve saque na boca do caixa relativo à despesa contraída com o fornecedor Alexsandro Rutkoski Dumke, no valor de R$ 980,00. Sustenta ter comprovado a origem dos gastos de campanha adimplidos pelo FEFC, juntando aos autos o contrato de prestação de serviços e o respectivo recibo, os quais, em análise conjunta com os extratos bancários, demonstram o pagamento de um custo de campanha legítimo e legalmente contratado. Alega, ainda, tratar-se de mero erro formal, o qual não prejudicou a rastreabilidade dos recursos. Nas palavras da prestadora, “o decisum apegou-se tão somente à questão formal, de o cheque não ser cruzado, sem atentar, contudo, ao arcabouço probatório produzido, donde depreendemos, que o título listado, foi originado pela relação contratual comprovada nos autos.”

Novamente não prospera o recurso.

Com efeito, o art. 38, inc. I, da Resolução TSE n. 23.607/19 determina que os gastos eleitorais de natureza financeira só podem ser efetuados por meio de:

1. cheque nominal cruzado;

2. transferência bancária que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário;

3. débito em conta; ou

4. cartão de débito da conta bancária.

Nesse sentido, o que constou no parecer da douta Procuradoria Regional Eleitoral (ID 44868989):

(...) os meios de pagamento previstos no art. 38 são os únicos que permitem identificar exatamente a pessoa, física ou jurídica, que recebeu o valor depositado na conta de campanha, constituindo, assim, um mínimo necessário para efeito de comprovação do real destinatário dos recursos de campanha, e, por consequência, da veracidade do correspondente gasto.

No caso em tela, sendo o pagamento realizado por meio de “saque na boca do caixa”, e não por meio de cheque cruzado, restou inviabilizado o sistema instituído pela Justiça Eleitoral para conferir transparência e publicidade às receitas e aos gastos de campanha, impedindo o controle e a fiscalização da destinação dos recursos públicos.

Outro ponto que restou prejudicado, visto que os valores, embora oriundos dos cofres públicos, não transitam pelo sistema financeiro nacional, foi o rastreamento para verificação se de fato os destinatários dos pagamentos integravam a relação que originou o gasto de campanha, além de outros meios de controle público, como é o caso da Receita Federal e do COAF.

A legislação eleitoral contempla os arts. 38 e 60, caput e §§ 1º e 2º, da Resolução TSE n. 23.607/19 para análise conjunta das despesas. O primeiro dispositivo elenca os meios pelos quais os pagamentos devem ser efetuados, e o segundo relaciona os documentos complementares à comprovação dos gastos eleitorais.

O art. 60, caput e §§ 1º e 2º, da Resolução TSE n. 23.607/19 deve ser empregado tão somente para obtenção da confirmação por meio de terceiro (com quem o candidato contratou) de que o valor foi efetivamente gasto em serviço ou produto para a campanha eleitoral.

De modo que a apresentação do contrato de prestação de serviços é insuficiente para afastar a irregularidade, fazendo-se necessária, para tal fim, a existência concomitante de contrato de prestação de serviço e a compensação do cheque com o fornecedor discriminado no extrato bancário.

Nesse sentido, a realização de gastos com recursos do FEFC por meio de forma de pagamento vedada importa em utilização indevida de recursos públicos, ensejando o recolhimento ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19.

Na espécie, as irregularidades, no valor total de R$ 1.000,00, representam 60,40% das receitas declaradas (R$ 1.655,50), percentual superior ao limite utilizado (10%) como critério pela Justiça Eleitoral para aprovação com ressalvas.

Contudo, apesar de o percentual ser significativo frente ao somatório arrecadado, o valor absoluto é reduzido e, inclusive, inferior ao parâmetro de R$ 1.064,10 (ou mil UFIRs) que a disciplina normativa das contas considera módico, de modo a permitir o gasto de qualquer eleitor pessoalmente, não sujeito à contabilização, e de dispensar o uso da transferência eletrônica interbancária nas doações eleitorais (arts. 43, caput, e 21, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19).

Nessas hipóteses, cabível a incidência dos postulados da razoabilidade e proporcionalidade, na esteira do que constou na decisão monocrática proferida pelo Ministro Luiz Edson Fachin, nos autos do RESPE n. 37447, em 13.06.2019:

Entendo que o limite percentual de 10% (dez por cento) adotado por este Tribunal Superior revela-se adequado e suficiente para limitar as hipóteses de incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

É de se harmonizar, contudo, a possibilidade de sobreposição dos critérios do valor diminuto e da aplicação dos princípios já citados. Em casos tais, deve prevalecer, até o limite aqui indicado, o critério de valor absoluto, aplicando-se o critério principiológico de forma subsidiária.

Assim, se o valor da irregularidade está dentro do máximo valor entendido como diminuto, é desnecessário aferir se é inferior a 10% (dez por cento) do total da arrecadação ou despesa, devendo se aplicar o critério do valor diminuto.

Apenas se superado o valor máximo absoluto considerado irrisório, aplicar-se-á o critério da proporcionalidade e da razoabilidade, devendo ser considerado o valor total da irregularidade analisada, ou seja, não deve ser desconsiderada a quantia de 1.000 UFIRs alcançada pelo critério do valor diminuto.

Nessa linha, a jurisprudência tem afastado o severo juízo de desaprovação das contas quando, a despeito da elevada equivalência relativa da falha frente ao conjunto das contas, o valor nominal da irregularidade se mostra irrelevante, adotando-se como referência a quantia de R$ 1.064,10.

A ilustrar, destaco o seguinte julgado, no qual o somatório das irregularidades alcançou a pequena cifra de R$ 694,90:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. DEPUTADO ESTADUAL. ARRECADAÇÃO E DISPÊNDIO RELATIVOS ÀS ELEIÇÕES 2018. PARECER TÉCNICO E MANIFESTAÇÃO MINISTERIAL DESFAVORÁVEIS. RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. MONTANTE EXPRESSIVO. VALOR ABSOLUTO ÍNFIMO. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. APROVAÇÃO COM RESSALVAS.

1. Dos recursos de origem não identificada. 1.1. Divergências entre a movimentação financeira declarada pelo candidato e aquela aferida no extrato eletrônico do TSE. 1.2. Constatadas despesas declaradas pelo prestador que não transitaram pela conta bancária. 1.3. Omissão de nota fiscal.

2. Ainda que as falhas representem 97,88% dos valores obtidos em campanha, o valor absoluto é mínimo e, conforme entendimento jurisprudencial, permite a aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para aprovar as contas com ressalvas. Determinado o recolhimento do montante irregular ao erário, nos termos do art. 82 da Resolução TSE n. 23.553/17.

3. Aprovação com ressalvas.

(TRE-RS; PC n. 0600698-02.2019.6.21.0000, Relator: Des. Federal Carlos Eduardo Thompson Flores, julgado em 14.07.2020.) (Grifo nosso)

Transcrevo, ainda, ementa de decisão do Plenário do TSE:

ELEIÇÕES 2016. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APLICABILIDADE. APROVAÇÃO COM RESSALVAS.

1. "Com base na compreensão da reserva legal proporcional, nem toda irregularidade identificada no âmbito do processo de prestação de contas autoriza a automática desaprovação de contas de candidato ou de partido político, competindo à Justiça Eleitoral verificar se a irregularidade foi capaz de inviabilizar a fiscalização" (AgR-REspe 2159-67, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11.3.2016).

2. Com relação à falha de omissão de receitas e despesas, consistiu ela no valor de R$ 295,20, a qual a própria Corte de origem assinalou não ser "capaz de levar à desaprovação das contas, sendo o caso de anotação de ressalvas, conforme o art. 68, II, da Res. TSE 23.463/2016".

3. Não obstante, o Tribunal a quo entendeu apta a ensejar a desaprovação das contas a irregularidade alusiva a doação que consistiu em recurso de origem não identificada. Todavia, conforme consta da decisão regional, é certo que a falha apontada correspondeu a aproximadamente 12% do total de recursos arrecadados para campanha eleitoral, mas é de se ponderar que se trata de uma campanha para vereador e o valor absoluto corresponde a R$ 1.000,00, a revelar o seu caráter diminuto, o que permite a aprovação com ressalvas.

4. Para fins de aplicação do princípio da razoabilidade e da proporcionalidade no âmbito dos processos de prestação de contas, a gravidade da falha tem relevância para a aferição da questão, mas outras circunstâncias podem ser ponderadas pelo julgador no caso concreto, notadamente se o vício, em termos percentuais ou absolutos, se mostra efetivamente expressivo.

Precedente: AgR-AI 211-33, red. para o acórdão Min. Henrique Neves, DJe de 19.8.2014. Agravo regimental a que se nega provimento.

(Recurso Especial Eleitoral nº 27324, Acórdão, Relator(a) Min. ADMAR GONZAGA, Publicação: DJE-Diário de justiça eletrônico, Data 29/09/2017.) (Grifo nosso)

Destarte, tendo em vista que a irregularidade perfaz quantia inexpressiva, tenho ser possível a aprovação das contas com ressalvas, em homenagem aos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade. Tal conclusão, cabe ressaltar, não afasta o dever de recolhimento ao erário, na forma do art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19.

Diante do exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso, para aprovar com ressalvas as contas de VIRGINIA SOUZA GOULARTE, mantendo a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional da importância de R$ 1.000,00.

REl - 0600378-47.2020.6.21.0151 - Voto Relator(a) - Sessão: 24/01/2022 às 14:00