VOTO

Senhor Presidente,

Eminentes colegas:

Cuida-se da Prestação de Contas do DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO (PTB) NO RIO GRANDE DO SUL, abrangendo o exercício de 2017.

A Secretaria de Auditoria Interna (SAI), após os procedimentos de verificação da movimentação contábil partidária e análise dos argumentos e documentos apresentados, concluiu pela existência de impropriedades e irregularidades, cujos documentos e esclarecimentos apresentados não tiveram a aptidão de sanar.

Por seu turno, o Ministério Público Eleitoral apontou que não poderiam ser consideradas regulares contribuições recebidas por filiados a partido que não o prestador de contas.

1. Preliminar

Inicio por examinar a questão preliminar relativa à aplicação do art. 55-D, introduzido na Lei n. 9.096/95 pela Lei n. 13.831, de 17 de maio de 2019, com o seguinte teor:

Art. 55-D. Ficam anistiadas as devoluções, as cobranças ou as transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições feitas em anos anteriores por servidores públicos que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político.

Como a questão do recebimento de recursos oriundos de fonte vedada – doações ou contribuições feitas no exercício financeiro em questão por servidores públicos que exerciam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração – será examinada neste julgamento, cabe a apreciação incidental da constitucionalidade do mencionado dispositivo.

Em relação ao recolhimento dos valores ao Tesouro Nacional, nesse momento considerado decorrência possível acaso verificada concretamente a irregularidade, esta Corte Eleitoral já se manifestou sobre a existência de vício na instituição da anistia, tendo reconhecido, à unanimidade, a inconstitucionalidade do dispositivo legal em comento, consoante ementa que transcrevo no ponto que interessa:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. DESAPROVAÇÃO. MATÉRIA PRELIMINAR ACOLHIDA. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 55-D DA LEI N. 9.096/95, INCLUÍDO PELA LEI N. 13.831/19. MÉRITO. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA E DE FONTE VEDADA. PORCENTAGEM REPRESENTATIVA DAS IRREGULARIDADES DIANTE DA TOTALIDADE DOS RECURSOS ARRECADADOS NO PERÍODO. AFASTADA A APLICAÇÃO DOS POSTULADOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE DESAPROVAÇÃO. REDUZIDO O PERÍODO DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO. AFASTADA A CONDIÇÃO DE QUE A SANÇÃO SUBSISTA ATÉ QUE OS ESCLARECIMENTOS SEJAM ACEITOS PELA JUSTIÇA ELEITORAL. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Incidente de inconstitucionalidade suscitado pelo Procurador Regional Eleitoral. 1.1. O art. 55-D da Lei n. 9.096/95, norma legal objeto do aludido incidente, incluído pela Lei n. 13.831/19, assinala a anistia das devoluções, cobranças ou transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições efetuadas, em anos anteriores, por servidores públicos os quais exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político. Ausência de notícia de que tenha havido oferecimento dos dados relativos à previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação da proposta legislativa prevendo a renúncia da receita. Omissão que afronta a exigência constitucional incluída pela EC n. 95/16 no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A legislação infraconstitucional igualmente exige seja comprovado o impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União, nos termos do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18. 1.2. A anistia das verbas consideradas como oriundas de fontes vedadas - benefício instituído em causa própria e sem qualquer finalidade pública subjacente - atenta ao princípio da moralidade administrativa e desvirtua a natureza jurídica do instituto. 1.3. Vício de inconstitucionalidade formal e material. Acolhimento da preliminar. Afastada, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19. (...) (Grifo nosso)

(...)

(TRE/RS, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, RE 35-92.2016.6.21.0005, Rel. Des. Eleitoral Gerson Fischmann, DEJERS de 23.08.2019.)

A fim de viabilizar o amplo debate sobre o ponto, transcrevo as razões expostas no mencionado julgamento:

O dispositivo legal objeto do incidente de inconstitucionalidade está assim redigido:

O artigo acima transcrito foi incluído na Lei n. 9.096/95 pela Lei n. 13.831/19, na data de 19.6.2019, oriundo da derrubada do veto do Presidente da República, por ocasião da sanção do Projeto de Lei n. 1.321/19.

As razões do veto foram as seguintes:

A propositura legislativa ao estabelecer, por intermédio da inclusão do art. 55-D na Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, que ficam anistiadas as devoluções, cobranças ou as transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições feitas em anos anteriores por servidores públicos que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político, acaba por renunciar receitas para a União, sem a devida previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em infringência ao art. 113 do ADCT, art. 14 da LRF e arts. 114 e 116 da LDO de 2019.

Contudo, o Congresso Nacional, utilizando da prerrogativa prevista no § 4º do art. 66 da Constituição Federal, rejeitou o veto presidencial.

Como muito bem apontado pelo suscitante, não se tem notícia de que tenha havido apresentação dos dados relativos à estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação da proposta legislativa prevendo a renúncia da receita sob análise.

A exigência da mencionada estimativa tem sede constitucional, incluída pela EMC n. 95/16 no ADCT:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Além disso, a legislação infraconstitucional igualmente exige a devida comprovação do impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18).

Assim, no ponto, o dispositivo legal em questão possui vício de inconstitucionalidade na origem.

O constituinte de 1988 foi contundente ao demonstrar a intenção de dedicar papel central aos partidos políticos no Estado Democrático de Direito, elegendo como fundamento da República Federativa do Brasil o pluralismo político.

As funções das agremiações partidárias, na dicção de Mario Justo López (Partidos Políticos: teoría general y régimen legal, p. 40-41), são: a) dar coerência à vontade popular; b) realizar a educação cívica dos cidadãos; c) servir de elo entre o governo e a opinião pública; d) selecionar aqueles que devem dirigir os destinos do Estado; e e) projetar a política de governo e controlar a sua execução.

Como eixo fundante da democracia representativa, os partidos devem respeitar a soberania popular, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e são obrigados a prestar contas à Justiça Eleitoral.

O instituto da prestação de contas tem como escopo emprestar transparência à atividade partidária, identificar a origem e a destinação dos recursos utilizados nas disputas eleitorais, tudo com o propósito de evitar o aporte de dividendos ilícitos no processo eleitoral e evitar o abuso do poder econômico.

Nessa medida, quando esses mesmos organismos que deveriam ser os protagonistas da democracia representativa, em uma verdadeira queda de braço com o Poder Executivo, instituem anistia de todas as verbas consideradas oriundas de fontes vedadas, forçoso reconhecer ofensa direta ao princípio da prestação de contas. Não só isso, sendo o benefício em causa própria e sem qualquer finalidade pública, para dizer o mínimo, há inequívoca violação ao princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, da CF).

A anistia igualmente coloca em situação não isonômica e em posição desfavorável aquelas agremiações partidárias que adimpliram suas obrigações com o recolhimento de importâncias glosadas pela Justiça Eleitoral quando do exame e fiscalização de suas contas.

Significa dizer, nas palavras do eminente Procurador Regional Eleitoral, depois do jogo jogado, mudam as regras e, de forma benevolente e casuísta, concede-se anistia aos que se encontram em mora.

Para além disso, subverte a natureza jurídica do instituto da Anistia, realizando uma aplicação retroativa da Lei n. 13.488/17, que autorizou as doações daqueles que exercem cargo ou função demissível ad nutum, desde que filiados.

Com efeito, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de não ser possível a aplicação retroativa das disposições da Lei n. 13.488/17:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Dr. Luciano André Losekann, julgado em 04.12.17, por unanimidade.) (Grifei.)

Ressalto que esse entendimento é adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral: a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava durante o exercício contábil, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum, e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo (ED-ED-PC n. 96183/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

Portanto, como reação à interpretação dada pelos Tribunais, o legislador, por meio de expediente nada republicano, moral e ético, aprova regramento anistiando todas doações advindas de servidores demissíveis ad nutum filiados, atribuindo eficácia imediata nos processos de prestação de contas e de criação dos órgãos partidários em andamento, a partir de sua publicação, ainda que julgados (art. 3º da Lei n. 13.831/19).

De outra banda, a palavra anistia é derivada do grego amnestía, que significa esquecimento. Na atualidade, anistiar significa um esquecimento das infrações cometidas, isto é, como se as condutas ilícitas nunca tivessem sido praticadas.

Desde a Grécia, vem sendo implementada a anistia como medida geral de clemência, benevolência, posteriormente a acontecimentos ocorridos por lutas, conflitos, provocados por motivos e circunstâncias de caráter político.

Tem, por fundamento, razões de ordem pública e não pode ser utilizada como favorecimento egoístico ou em causa própria, pressupõe a ocorrência de fatos que foram punidos, mas, por motivos de conveniência, são esquecidos, com o objetivo do restabelecimento da tranquilidade do Estado.

Rui Barbosa ensina que vem sendo aplicada desde Solon, 594 anos antes da era cristã, sendo instituto de ampla incidência ao longo da história, sempre em caráter geral e imbuída de finalidade pública.

Como adverte João Barbalho, "a anistia não se inspira só nos sentimentos de humanidade e clemência, mas não menos ou principalmente no bem do Estado, em ponderosas razões de ordem pública".

Na espécie, quando o legislador refere que a anistia deve incidir inclusive em relação aos processos em andamento, ou seja, antes da condenação, e se dirige apenas aos partidos políticos (individual), sem qualquer finalidade pública subjacente, evidente o desvio da própria natureza jurídica do tão importante instrumento de pacificação social.

Não é demais lembrar que o poder concedido ao legislador não é ilimitado e está sujeito a controle.

Lênio Streck, na sua obra Hermenêutica Jurídica em Crise, adverte para o que se pode chamar de integridade legislativa, significa dizer, o legislador igualmente há de fazer leis de modo coerente, observando uma sequência lógica e histórica.

Desse tema também se ocupou Ronald Dworkin, na sua obra O Império do Direito, no sentido de que a integridade legislativa deve ser concebida como limite de possibilidades de criação do direito pelos legisladores. Daí a assertiva de que as normas devem ser concebidas de forma a constituir um sistema único e coerente de justiça e equidade.

Nessa quadra, cabe lembrar que também deve ser imposto aos legisladores a construção da história legislativa como na metáfora de Dworkin do romance em cadeia, no sentido de que cada lei criada deve representar o capítulo seguinte da mesma obra.

Por derradeiro, acrescento que há outros dispositivos nessa mesma Lei n. 13.831/19 de constitucionalidade e integridade duvidosa, como é o caso daqueles que retiram a possibilidade de a Justiça Eleitoral rejeitar contas ou aplicar penalidade às agremiações partidárias que deixaram de aplicar o percentual mínimo de recursos para o financiamento das candidaturas femininas. Entretanto, deixo de avançar no tema, pois não é objeto do presente incidente.

Em resumo, o art. 55-D, inserido na Lei dos Partidos Políticos pela Lei n. 13.831/19, padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, na medida em que deixou de ser apresentada estimativa de impacto orçamentário, violou os princípios da prestação de contas, da moralidade administrativa e da integridade legislativa.

Com essas considerações, entendo que merece acolhimento o incidente de inconstitucionalidade suscitado, afastando, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

A aplicação do precedente no qual a questão da anistia instituída pela Lei n. 13.831/19 foi amplamente debatida e alcançou consenso no plenário do Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul – Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, RE n. 35-92.2016.6.21.0005, Rel. Des. Eleitoral Gerson Fischmann, DEJERS de 23.8.2019 – atende aos ditames da economia processual, da segurança jurídica e da busca pela racionalização da atividade jurisdicional.

Acerca do julgamento do incidente de inconstitucionalidade, peço vênia para transcrever a doutrina de Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, especificamente sobre o ponto que aqui se examina – a necessidade de rediscussão quando declarada pelo plenário de tribunal a inconstitucionalidade de dispositivo:

Uma vez decidida a questão constitucional pelo Plenário ou Órgão Especial, os órgãos fracionários ficam obrigados perante a decisão tomada pelo órgão qualificado. O parágrafo único do art. 949 do CPC de 2015 é expresso no sentido de que os órgãos fracionários não ficam obrigados apenas diante de precedente do STF, mas também de decisão do Plenário ou Órgão Especial do Tribunal.

Não é apenas o órgão fracionário que submeteu a questão de constitucionalidade ao quorum qualificado que fica vinculado à decisão. Todas as Câmaras ou Turmas ficam obrigadas perante a decisão tomada pelo Plenário ou pelo Órgão Especial.

Assim, uma vez decidida a questão constitucional no Tribunal, as Câmaras ou Turmas não mais podem submeter a arguição de inconstitucionalidade ao Plenário ou ao Órgão Especial. Até porque estes estão proibidos de voltar a tratar da questão constitucional sem que presentes os requisitos hábeis a justificar a revogação de precedentes, como a transformação dos valores sociais ou da concepção geral do direito ou, ainda, erro manifesto. Aliás, é improvável que a decisão do Tribunal, sem ter chegado à análise do STF, possa estar sujeita a tais condições.

Advirta-se que a alteração da composição do órgão julgador não é suficiente para a revogação do precedente. Da mesma forma, os fundamentos que foram levantados quando do julgamento não podem simplesmente voltar a ser discutidos. O rejulgamento é viável apenas quando se tem consciência de que a manutenção do precedente constitui a eternização de um erro ou de uma injustiça, seja porque há equívoco grosseiro na decisão, seja porque a evolução da sociedade e do direito está a mostrar que a decisão primitiva não mais pode prevalecer.

Frise-se que todos os juízos – inclusive os de 1.º grau – subordinados ao Tribunal de Justiça ou Regional Federal ficam vinculados à decisão tomada pelo Plenário ou pelo Órgão Especial.

(Curso de direito constitucional – 6. ed. – São Paulo: Saraiva, 2017, edição eletrônica)

O julgamento recente (que mitiga a possibilidade de ocorrência de evolução da sociedade e do direito) e a ausência dos requisitos hábeis a justificar a revogação de precedente, nos termos da valorosa doutrina mencionada, são obstáculos à rediscussão do tema.

LENZA, a propósito, cita voto de Ilmar Galvão, proferido no RE n. 190.175-8/PR, no qual o então Ministro do Supremo Tribunal Federal pondera que,

declarada a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de determinada lei, pela maioria absoluta dos membros de certo Tribunal, soaria como verdadeiro despropósito, notadamente nos tempos atuais, quando se verifica de maneira inusitada, a repetência desmesurada de causas versantes da mesma questão jurídica, vinculadas à interpretação da mesma norma, que, se exigisse, em cada recurso apreciado, a renovação da instância incidental da arguição de inconstitucionalidade, levando as sessões da Corte a uma monótona e interminável repetição de julgados da mesma natureza

(LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado - 19. ed. rev., atual. e amp. São Paulo: Saraiva, 2015. P. 320.)

Nessa linha, como já houve manifestação desta Corte sobre a inconstitucionalidade da norma em questão, a invocação dos termos do precedente se dá também no intuito de evitar a monótona e interminável repetição do entendimento consagrado por ocasião daquele julgado paradigma.

Pelas razões acima elencadas, o art. 55-D da Lei n. 9.096/95 é inconstitucional, por instituir hipótese de incidência destoante das normas extraídas da Constituição Federal, devendo ser afastada sua aplicação no caso concreto.

Assim, declaro incidentalmente a inconstitucionalidade do dispositivo.

2. Mérito

Passando ao exame do mérito, consigno que a questão de fundo debatida nestes autos se refere ao recebimento de recursos de doadores considerados como autoridade e ao regime jurídico das fontes vedadas no exercício de 2017.

A fonte vedada aqui examinada – doações provenientes de autoridades públicas –, prevista no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, com a redação vigente ao tempo dos fatos, está regulamentada no art. 12, inc. IV e § 1°, da Resolução TSE n. 23.464/15, verbis:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(…)

XII – autoridades públicas.

(…)

§2º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta. (Grifei.)

As doações oriundas de ocupantes de funções de chefia ou direção eram vedadas pela legislação eleitoral sem qualquer exceção, na redação original do dispositivo acima mencionado.

Na hipótese, o partido argumenta que,

[…] as funções de chefe de serviço e de chefia de gabinete não se revestem de poder de mando, apenas de funções administrativas inerentes às unidades de serviços. Não podem, por exemplo, baixar atos, não decidem sobre nomeação, exoneração, horário de expediente, ou remuneração dos seus colegas servidores, nem sobre contratações ou aquisições de bens e serviços.

Ocorre que a agremiação não logrou demonstrar que as atividades desempenhadas eram de mero assessoramento, tampouco que a legislação de regência não conceituou corretamente os cargos no momento de sua criação.

A norma eleitoral em apreço incide de forma objetiva, não sendo exigida a demonstração de qualquer elemento para a caracterização do cargo de chefia ou direção, bastando tão somente a análise da designação constante na norma que criou o cargo.

O exercício de 2017 é bastante peculiar em virtude da publicação da Lei n. 13.488/17, que autorizou a doação das autoridades filiadas a partido político.

Entretanto, não cabe cogitar da aplicação retroativa de seus dispositivos, visto que é pacífico o entendimento de que as prestações de contas são regidas pela lei vigente à época dos fatos – tempus regit actum, em prol, resumidamente, dos princípios da isonomia e da segurança jurídica.

Nesse sentido:

AGRAVO REGIMENTAL. DIRETÓRIO ESTADUAL DE PARTIDO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXECUÇÕES. INVIÁVEL O PARCELAMENTO MEDIANTE DESCONTOS DOS REPASSES DO FUNDO PARTIDÁRIO. POSSIBILIDADE COM RECURSOS PRÓPRIOS. ART. 44 DA LEI 9.096/95. RESOLUÇÃO TSE N. 21.841/04. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012.

1. As alterações introduzidas pela Lei n. 13.165/15 ao art. 37 da Lei 9.096/95 não se aplicam às prestações de contas partidárias de exercícios anteriores. A nova redação dada retirou a suspensão de quotas do Fundo Partidário e estabeleceu exclusivamente a imposição de multa de até 20% sobre o valor a ser recolhido. Tratando-se de prestação de contas do exercício financeiro de 2012, devem ser observadas as normas de direito material previstas na Resolução TSE n. 21.841/04.

2. Irretroatividade da Lei n. 13.488/17, in casu, por ser processo de exercício anterior a sua vigência. Obediência aos princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

3. Agremiação condenada a recolher valores ao Fundo Partidário e ao Tesouro Nacional. Possibilidade de parcelamento. Vedado o uso de recursos do Fundo Partidário na medida em que o art. 44 da lei 9.096/95 prevê hipóteses taxativas de sua aplicação.

4. Negado provimento.

(TRE-RS, PC n. 6380, Acórdão de 31/01/2018, Relator(a) DES. CARLOS CINI MARCHIONATTI, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS.)

Dessa forma, apenas as contribuições efetivadas a partir de 06.10.2017 não incidem na vedação, uma vez que abrangidas pelas disposições da Lei n. 13.488/17.

Com sua entrada em vigor em 06.10.2017, ficou revogada a vedação absoluta de doações advindas de autoridades públicas, diante da inclusão do inc. V ao art. 31 da Lei n. 9.096/95, com a seguinte redação:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(…).

V - pessoas físicas que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, ressalvados os filiados a partido político. (Incluído pela Lei n. 13.488, de 2017)

Dessarte, em relação ao exercício financeiro de 2017, há um duplo tratamento jurídico das doações de pessoas físicas exercentes de cargos de chefia e direção na administração pública, em decorrência da sucessão legislativa.

Relativamente às contribuições anteriores ao dia 06.10.2017, deve ser observada a redação original do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos, bem como as prescrições do art. 12, inc. IV e § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, que vedavam as contribuições, ainda que provenientes de filiados a partidos políticos.

Contudo, se realizadas a partir de 06.10.2017, cumpre aplicar o art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95 em sua nova redação, que ressalva a licitude dos auxílios pecuniários quando advindos de filiados a partidos políticos. Com esse entendimento, os seguintes precedentes deste TRE:

RECURSO ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. DESAPROVAÇÃO. AFASTADA A PRELIMINAR DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MÉRITO. RECURSOS ADVINDOS DE FONTES VEDADAS. AUTORIDADES. IRREGULARIDADES QUE SOMAM O PERCENTUAL DE 9,86% DAS RECEITAS AUFERIDAS PELA GREI NO EXERCÍCIO FINANCEIRO EM ANÁLISE, POSSIBILITANDO O JUÍZO DE APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVAS. REDUÇÃO DO VALOR A SER RECOLHIDO AO TESOURO NACIONAL. AFASTADAS AS PENALIDADES DE SUSPENSÃO DO REPASSE DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO E DE MULTA. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Recebimento de recursos oriundos de fontes vedadas. É vedado aos partidos políticos receber doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, quando ostentarem a condição de autoridades.

2. Inviável reconhecer a aduzida inconstitucionalidade do art. 65, inc. III, da Resolução TSE n. 23.546/17 por mostrar-se incompatível com o art. 60, § 4º, inc. III, da Constituição Federal. Embora o art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, com a redação que lhe foi dada pela Lei n. 13.488/17, considere regular as doações realizadas por autoridades públicas com vínculo partidário, essa regra alcança, tão somente, as doações efetuadas após a data da sua publicação, qual seja, 06.10.2017, não sendo aplicável a todo o exercício financeiro de 2017. Incidência da legislação vigente à época em que efetivadas as doações por autoridades públicas.

3. Irregularidades que somam o percentual de 9,86% da totalidade das receitas arrecadadas pela agremiação no exercício financeiro em análise, possibilitando o juízo de aprovação das contas com ressalvas, na esteira da jurisprudência firmada pelo Tribunal Superior Eleitoral, igualmente adotada no âmbito deste Tribunal.

4. Redução do valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional e afastadas as penalidades de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário e de multa.

5. Provimento parcial. Aprovação com ressalvas.

(TRE-RS, RE 1526, Rel. Desa. Marilene Bonzanini, DEJERS 17.5.2019.) (Grifei.)

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. DESAPROVAÇÃO. RECEBIMENTO DE RECURSOS ORIUNDOS DE FONTE VEDADA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 31, INC. II, DA LEI N. 9.096/95. REJEITADA. IRRETROATIVIDADE DAS DISPOSIÇÕES DA LEI N. 13.488/17. DUPLO TRATAMENTO JURÍDICO DAS DOAÇÕES DE PESSOAS FÍSICAS DETENTORAS DE CARGOS DE CHEFIA E DIREÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EQUIPARAÇÃO ENTRE DETENTORES DE MANDATO ELETIVO E OCUPANTES DE CARGOS DE CHEFIA OU DIREÇÃO. RETIFICADA A QUANTIA A SER RECOLHIDA AO TESOURO NACIONAL. REDUZIDOS O PERÍODO DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO E O PERCENTUAL DA MULTA APLICADA. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Alegada inconstitucionalidade do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, em sua redação original. Os dispositivos constantes em leis ordinárias possuem presunção de constitucionalidade até manifestação do Poder Judiciário em sentido contrário, seja em sede de controle difuso, seja em controle concentrado. Na hipótese, a norma, editada nas linhas do devido processo legislativo, ostenta presunção de constitucionalidade, devendo ser preservada e aplicada em todos os seus efeitos desde a sua vigência.

2. Identificado o recebimento de doações de recursos financeiros de ocupantes de funções de direção e chefia. No caso dos autos, aplicado duplo tratamento jurídico das doações de pessoas físicas exercentes de cargos de chefia e direção na administração pública, em decorrência da sucessão legislativa. Em relação às contribuições anteriores ao dia 06.10.2017, devem ser observadas a redação original do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos e as prescrições do art. 12, inc. IV e § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, que vedavam as contribuições provenientes de autoridades, independentemente de serem ou não filiados ao partido donatário. Contudo, em relação às doações realizadas a partir daquela data, cumpre aplicar a nova redação, que ressalta a licitude dos auxílios pecuniários quando advindos de filiados.

3. Esta Corte assentou entendimento pela impossibilidade de equiparação entre os detentores de mandatos políticos e os ocupantes de cargos comissionados de chefia ou direção, uma vez que somente estes últimos podem figurar como instrumento do aparelhamento financeiro dos partidos, sendo taxativamente considerados fonte proscrita de receita pela norma eleitoral.

4. Irregularidade que representa 36,5% do total de recursos arrecadados no exercício, não sendo aplicáveis os postulados da proporcionalidade e da razoabilidade.

5. Penalidades. Mantida a desaprovação das contas. Retificada a quantia a ser recolhida ao Tesouro Nacional. Reduzidos o período de suspensão das quotas do Fundo Partidário para 4 meses e a multa a ser aplicada para o índice de 7% da quantia irregular.

6. Provimento parcial.

(TRE-RS, RE 2368, Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira, DEJERS 17.5.2019.) (Grifei.)

Fixadas essas premissas, cumpre verificar as contribuições apontadas como irregulares pelo órgão técnico e pelo Ministério Publico Eleitoral.

A Secretaria de Auditoria Interna apontou como irregulares as contribuições que totalizaram R$ 2.192,00, realizadas por:

- André Bloise Hochmuller, Chefe de Serviço, no valor de R$ 310,00, em 01.3.2017;

- Carlos Eduardo Pradel Prestes, Chefe de Gabinete, no montante de R$ 941,00, em 03.7.2017; e

- Roberto Silva Pesce, Chefe de Gabinete, de R$ 941,00, em 01.3.2017.

Já o Parquet entende irregulares as doações de Nelson Batista Prestes, Gerente de Departamento, no valor de R$ 12.200,00.

A fim de evitar tautologia, colho do parecer ministerial:

A Unidade Técnica ponderou que parte das mencionadas contribuições foi efetuada após 06.10.2017, data da entrada em vigor da Lei 13.488/17, a qual incluiu o inciso V do artigo 31 da Lei 9.096/95, para admitir a contribuição de detentores de cargos demissíveis ad nutum, desde que filiados a partido político. Aduziu, o órgão técnico, que a autorização introduzida pela citada Lei 13.488/17 deve ser aplicada às contribuições realizadas a partir da data de sua vigência, consoante a jurisprudência do TRE-RS. E, com base em tal entendimento, reputou regulares as contribuições efetuadas, no presente caso, por Nelson Batista Prestes, no valor total de R$ 12.200,00, todas ocorridas no mês de dezembro de 2017, em razão de sua condição de filiado ao Partido Democrático Trabalhista (PDT) desde 28.11.1985.

[…]

Pois bem.

Em primeiro lugar, há que referir que assiste razão à Unidade Técnica ao reconhecer que incide, no caso, duplo tratamento jurídico das doações de pessoas físicas exercentes de cargos de chefia e direção na Administração Pública, em decorrência da sucessão legislativa, consoante entendimento sufragado no Tribunal Regional Eleitoral – RS.

Nesse sentido, correta a conclusão de que, devido ao fato de a Lei n. 13.488/17 ter entrado em vigor no dia 06.10.2017, cumpre aplicar, em relação às contribuições anteriores a esta data, a redação original do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos, bem como as prescrições do art. 12, inc. IV e § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, as quais vedavam as contribuições de detentores de cargos de chefia e direção, ainda que provenientes de filiados a partidos políticos; bem assim que, quanto às contribuições realizadas a partir de 06.10.2017, devem observar o disposto no art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.488/17, que ressalva a licitude das doações, quando advindos de filiados a partidos políticos.

Não obstante isso, mostra-se equivocado o entendimento adotado pela Unidade Técnica, no sentido de que o art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, acrescido pela Lei nº 13.488/17, ao ressalvar a licitude das doações, quando advindos de filiados a partidos políticos, compreenderia doações efetuadas por filiados a partido político diverso do destinatário dos recursos.

Em Consulta formulada perante essa Corte, em que se examinava a questão ventilada pelo Parquet, "doação por filiado a partido diverso daquele que presta as contas", este Tribunal assim se manifestou:

CONSULTA. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO REGIONAL. QUESTIONAMENTO ACERCA DA LICITUDE DE DOAÇÕES ORIUNDAS DE FILIADOS EM PARTIDO DIVERSO DA AGREMIAÇÃO DESTINATÁRIA DOS RECURSOS. VEDADO. CONSULTA CONHECIDA E RESPONDIDA.

1. Indagação formulada por partido político, diretório regional, referente à licitude de doações oriundas de filiados a agremiação diversa daquela destinatária dos recursos.

2. O art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95 estabelece a vedação ao recebimento de doações, pelas agremiações partidárias, advindas de pessoas físicas que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, ressalvados os filiados a partido político. Norma que institui exceção no ordenamento jurídico eleitoral, devendo receber interpretação restritiva, especialmente por ter sido editada em razão de situação peculiar, não podendo ser ampliada de forma extensa, sob pena de contrariar o próprio sentido da norma geral. Nesse contexto, cabe excluir de seu sentido toda e qualquer interpretação que possibilite que filiados a uma agremiação possam doar recursos financeiros a partido político diverso daquele ao qual estão ligados pelo vínculo de filiação. Cumpre ainda destacar a disposição do art. 22, parágrafo único, da Lei n. 9.096/95, que veda a coexistência de mais de uma filiação partidária, a corroborar a congruência argumentativa.

3. Consulta conhecida e respondida: "Nos termos do inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, somente é permitida a doação a partido político por parte de pessoa que exerça função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, quando o doador for pessoa filiada ao partido político beneficiário da doação."

(Consulta n 060007683, ACÓRDÃO de 08/06/2020, Relator(aqwe) ROBERTO CARVALHO FRAGA, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Data 15/06/2020.)

Como se depreende da conclusão alcançada naquela ocasião, somente não é considerada oriunda de fonte vedada a doação a partido político por parte de pessoa que exerça função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, quando o doador for pessoa filiada ao partido político beneficiário da doação.

Dessa forma, como o doador Nelson Batista Prestes (contribuições na quantia de R$ 12.200,00) não estava filiado ao prestador de contas, e sim ao Partido Democrático Trabalhista (PDT), por ocasião da liberalidade, os valores recebidos pelo DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO (PTB) NO RIO GRANDE DO SUL devem ser glosados.

Assim, configurado o recebimento de recursos oriundos de fonte vedada na quantia de R$ 14.392,00, o que abrange tanto os valores apontados no parecer conclusivo quanto aqueles apontados pelo Ministério Público Eleitoral, de forma que a agremiação deverá efetuar o recolhimento da importância ao Tesouro Nacional.

Considerando que, em preliminar, foi declarada incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, fica afastada a possibilidade de reconhecimento da anistia.

Assim, considero irregulares os valores inicialmente identificados como originados de fonte vedada, no montante de R$ 14.392,00, devendo a esses ser acrescentado o montante posteriormente apontado pela Unidade Técnica (ID 10564333), relacionado às doações recebidas pela agremiação no período de 06.10.2017 a 31.12.2017, que se caracterizam como recursos de fontes vedadas nos termos do inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, no valor de R$ 7.415,00.

Quanto a esse ponto, transcrevo excerto do parecer contábil exarado pela Unidade Técnica (ID 10564333):

Assim, com base nos novos dados obtidos por meio de diligências a órgãos públicos promovidas recentemente pela Presidência deste TRE (SEI 0011992-25.2020.6.21-8000), quanto às doações recebidas pela agremiação no período de 06-10-2017 a 31-12- 2017,advindas de pessoas físicas, foram identificados doadores em exercício de função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário na data da doação, os quais não estavam filiados a partido político, configurando fontes vedadas nos termos do inciso V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, conforme a tabela abaixo:

(…)

Assim sendo, temos que, dentre as doações recebidas pela agremiação no período de 06-10-2017 a 31-12-2017, foram encontradas novas irregularidades relativas a recursos de fontes vedadas nos termos do inciso V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, no valor de R$ 7.415,00, sujeito a recolhimento ao Tesouro Nacional. Registra-se que o montante ora apurado deverá ser somado àquele já relatado no item 1 do Parecer Conclusivo (ID 5543883),no qual foi apontado recebimento de recursos provenientes de fontes vedadas no montante de R$ 2.192,00.

Desse modo, como bem apontado pelo douto Procurador Regional Eleitoral (ID 21144233):

Nesse contexto, verifica-se que o diretório estadual do PTB no RS, no exercício 2017, recebeu recursos de fonte vedada, consistentes em: R$ 2.192,00, recebidos de autoridades públicas antes da vigência da Lei nº 13.488/17; R$ 12.200,00, recebidos após a vigência da Lei nº 13.488/17 de funcionário público ocupante de cargo de livre nomeação, filiado a outro partido político; e R$ 7.415,00, recebidos após a vigência da Lei nº 13.488/17 de funcionários públicos ocupantes de cargos de livre nomeação, não filiados a partido político. Portanto, conclui-se que as irregularidades no recebimento de recursos de fontes vedadas totalizam R$ 21.807,00.

Portanto, reconheço como irregulares, pois advindos de fonte vedada, os valores cuja soma totaliza R$ 21.807,00.

Por fim, verifico que o valor das falhas (R$ 21.807,00) corresponde a 5,26% das receitas arrecadadas no exercício (R$ 413.798,00 - ID 5543883, fl. 1), circunstância que, considerando a boa-fé do prestador de contas no esclarecimento dos apontamentos realizados pelo órgão técnico, bem como a pacífica jurisprudência deste Tribunal, permitem a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para que as contas sejam aprovadas com ressalvas (Recurso Eleitoral n 1526, ACÓRDÃO de 14.05.2019, Relator MARILENE BONZANINI, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 88, Data 17.05.2019, Página 8).

Entretanto, ressalto que, apesar de a aprovação com ressalvas afastar a aplicação de multa, o reconhecimento da irregularidade na aplicação dos recursos do Fundo Partidário impõe a determinação do recolhimento de R$ 21.807,00 ao Tesouro Nacional, o que independe da sorte do julgamento das contas.

ANTE O EXPOSTO, declaro, incidentalmente, a inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19; no mérito, VOTO pela aprovação com ressalvas das contas do exercício financeiro de 2017 do DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO – PTB NO RIO GRANDE DO SUL e, nos termos da fundamentação, determino o recolhimento de R$ 21.807,00 ao Tesouro Nacional.

É como voto, Senhor Presidente.

PC-PP - 0600281-83.2018.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 28/10/2021 às 14:00