VOTO

As contas foram aprovadas com ressalvas, em virtude da aplicação de recursos próprios no total de R$ 17.100,00 na campanha dos candidatos eleitos aos cargos de prefeito e vice-prefeito da cidade de Caibaté/RS.

Para o pleito do município foi fixado pelo TSE o valor de R$ 123.077,42 como limite de gastos para o cargo de prefeito, estabelecendo-se a possibilidade de aplicação de 10% de recursos próprios na campanha, no total de R$ 12.307,74, tendo os candidatos extrapolado em R$ 4.792,26 o teto legal, considerada a soma das receitas pessoais utilizadas na proporção de R$ 11.000,00 pelo candidato a prefeito e de R$ 6.100,00 pelo concorrente a vice-prefeito.

A sentença conclui que o limite de R$ 12.307,74 para o autofinanciamento deveria ser observado de forma conjunta pelos candidatos, e não individualizada para prefeito e vice, nos seguintes termos:

Pois bem, compulsando os autos verifico que o candidato utilizou o montante de R$ 17.100,00 (dezessete mil e cem reais) de recursos próprios (inclusos os recursos do candidato a prefeito e a vice-prefeito), contrariando o disposto no Art. 27, §1º, da Resolução TSE n. 23.607/2019.

Considerando que o limite de gastos para o Cargo de Prefeito no município de Caibaté, para este pleito, foi fixado em R$ 123.077,42 (cento e vinte e três mil, setenta sete reais e quarenta e dois centavos), o candidato, em obediência ao Art. 27, §1º, da Resolução TSE n. 23.607/2019, só poderia ter utilizado 10% (dez por cento) desse montante com recursos próprios, ou seja, no máximo, R$ 12.307,74 (doze mil, trezentos e sete reais e setenta e quatro centavos).

Portanto, pode-se concluir que o candidato utilizou com recursos próprios 13, 89% do limite de gastos permitidos, extrapolando o limite permitido pela legislação eleitoral em 3, 89%, que equivale a R$ 4.792,26 (quatro mil, setecentos e noventa e dois reais e vinte e seis centavos).

Trata-se de irregularidade grave que, via de regra, compromete a análise das contas e a fiscalização pela Justiça Eleitoral, implicando desaprovação das contas.

Contudo, tenho que, neste caso concreto, é merecida, por parte deste juízo, a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois a irregularidade constatada, por mais que diga respeito à principal fonte de receitas do candidato, é isolada.

Assim, ainda se utilizando dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, entendo que a multa prevista no Art. 27, §4º, da Resolução TSE n. 23.607/2019 deve ser aplicada em seu patamar máximo, já que o valor utilizado pelo candidato de forma irregular corresponde a uma parcela significativa de sua receita.

Em virtude de se tratar de uma infringência isolada à legislação eleitoral, a aprovação das contas com ressalvas e o recolhimento da quantia considerada irregular ao Tesouro Nacional, no montante de R$ 4.792,26 (quatro mil, setecentos e noventa e dois reais e vinte e seis centavos) - valor o qual equivale a 100% (cem por cento) do excedido pelo candidato com recursos próprios -, na forma dos art. 74, inciso II c/c 79 da Resolução TSE 23.607/19, é medida que se impõe.

Como se vê, o magistrado a quo considerou que o limite de aplicação de recursos próprios previsto no art. 23, § 2º-A, da Lei n. 9.504/97, regulamentado pelo § 1º do art. 27 Resolução TSE n. 23.607/19, deve ser considerado de forma conjunta, a partir da soma das quantias doadas pelos candidatos a prefeito e vice-prefeito para a campanha. Transcrevo o dispositivo que fundamenta a decisão recorrida:

Art. 27. As doações realizadas por pessoas físicas são limitadas a 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano-calendário anterior à eleição (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 1º).

§ 1º O candidato poderá usar recursos próprios em sua campanha até o total de 10% (dez por cento) dos limites previstos para gastos de campanha no cargo em que concorrer (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 2º-A).

No recurso, os candidatos postulam que o limite de utilização de recursos próprios seja considerado isoladamente, ou seja, à razão de R$ 12.307,74 para o candidato a prefeito e também de R$ 12.307,74 para o candidato a vice-prefeito, raciocínio que culminaria com o patamar máximo de autofinanciamento de R$ 24.615,48.

No parecer ofertado ao recurso, a Procuradoria Regional Eleitoral entende que a sentença está correta, consignando que “havendo previsão de limite de gasto apenas para o cargo de Prefeito, e sendo a chapa una e indivisível, evidente que deve haver o somatório dos gastos do Prefeito e do Vice para fins de incidência do dispositivo acima referido”.

O pedido de aferição do limite de autofinanciamento de forma isolada aos cargos de prefeito e de vice-prefeito demanda uma análise sistemática das regras de financiamento incidentes nas campanhas municipais das eleições majoritárias.

Até as eleições de 2016 e de 2018, o candidato podia arcar com 100% dos custos da própria campanha, desde que não extrapolasse o limite máximo de gastos para o cargo. O teto era inicialmente definido pelos próprios partidos e, a partir da eleição de 2016, passou a ser definido pelo TSE.

Em 2019, após a aprovação do Projeto de Lei PL n. 4.121/19 pelo Congresso Nacional, e sua conversão na Lei n. 13.878/19, foram acrescentados na Lei n. 9.504/97, entre outros dispositivos, os arts. 18, 18-A, 18-B e 18-C, e o § 2º-A ao art. 23, estabelecendo-se uma nova baliza para os gastos nas eleições de prefeito e vereador e uma barreira para a aplicação de recursos próprios até o total de 10% (dez por cento) dos limites previstos para a campanha.

Do conteúdo dessas novas regras, tem-se que o limite de gastos de campanha foi estabelecido para ser observado de forma ampla na candidatura disputada, considerados os cargos de prefeito ou vereador, a partir da soma dos investimentos efetuados pelos concorrentes e pelos partidos:

Art. 18. Os limites de gastos de campanha serão definidos em lei e divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral. (Redação dada pela Lei nº 13.488, de 2017)

§ 1o (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

§ 2o (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

Art. 18-A. Serão contabilizadas nos limites de gastos de cada campanha as despesas efetuadas pelos candidatos e as efetuadas pelos partidos que puderem ser individualizadas. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

Parágrafo único. Para fins do disposto no caput deste artigo, os gastos advocatícios e de contabilidade referentes a consultoria, assessoria e honorários, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político, não estão sujeitos a limites de gastos ou a limites que possam impor dificuldade ao exercício da ampla defesa. (Incluído pela Lei nº 13.877, de 2019)

Art. 18-B. O descumprimento dos limites de gastos fixados para cada campanha acarretará o pagamento de multa em valor equivalente a 100% (cem por cento) da quantia que ultrapassar o limite estabelecido, sem prejuízo da apuração da ocorrência de abuso do poder econômico. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

Art. 18-C. O limite de gastos nas campanhas dos candidatos às eleições para prefeito e vereador, na respectiva circunscrição, será equivalente ao limite para os respectivos cargos nas eleições de 2016, atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), aferido pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou por índice que o substituir. (Incluído pela Lei nº 13.878, de 2019)

Parágrafo único. Nas campanhas para segundo turno das eleições para prefeito, onde houver, o limite de gastos de cada candidato será de 40% (quarenta por cento) do limite previsto no caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 13.878, de 2019)

(…)

Art. 23. Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta lei.

(...)

§ 2º-A O candidato poderá usar recursos próprios em sua campanha até o total de 10% (dez por cento) dos limites previstos para gastos de campanha no cargo em que concorrer.

(Incluído pela Lei nº 13.878, de 2019)

Ora, o art. 18-C disciplina o limite de gastos das campanhas para prefeito e vereador, considerada a soma de todos os recursos aplicados por partidos ou candidatos (art. 18-A). E, se o § 2º-A do art. 23 trata do teto de investimento de candidatos nas próprias campanhas, estabelecendo que o autofinanciamento não poderá ultrapassar 10% do limite previsto no art. 18-C para prefeito e vereador, a parte final do § 2º-A, ao referir no cargo em que concorrer, somente pode ser interpretada como sendo dirigida aos cargos de prefeito ou vereador.

Da leitura conjunta das novas disposições legais não há como ser alcançada a conclusão defendida no recurso, no sentido de que o § 2º-A do art. 23 da Lei das Eleições prevê um limite de autofinanciamento individualizado para o cargo de vice-prefeito.

Ademais, consta da justificativa apresentada ao inteiro teor o Projeto de Lei PL n. 4.121/20, que introduziu o limite de autofinanciamento nas campanhas de prefeito e vereador, que as limitações consideram a existência dos sistemas eleitorais majoritário e proporcional previstos na Constituição Federal e “observam os critérios estabelecidos para as eleições gerais de 2018, a saber: limites maiores para os candidatos a cargos do Poder Executivo e limites escalonados para os cargos em disputa (Prefeito e Vereador), de acordo com faixas de número de eleitores por município” (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2212362).

Desse modo, observa-se não ter havido sequer a intenção legislativa de criar um limite de autofinanciamento exclusivo para o cargo de vice, pois a norma foi dirigida para as eleições majoritárias e proporcionais.

Na verdade, em matéria de financiamento de campanha, a sistemática geral é de que as regras sobre restrições de gastos devem ser observadas pela chapa e pelo partido ou coligação pela qual concorrem os candidatos.

Não há limites individualizados, em razão do princípio da unicidade ou indivisibilidade da chapa majoritária previsto no art. 91 do Código Eleitoral, § 1º do art. 3º da Lei n. 9.504/97 e arts. 77, § 1º, e 28 da Constituição Federal, que restringem as candidaturas isoladas para os cargos concebidos para ter natureza dúplice.

A lição doutrinária bem explica que o cargo de vice não pode ser considerado isolado do cargo de prefeito, o que corrobora a conclusão pelo acerto da sentença recorrida ao somar os recursos aplicados na campanha para fins de limite de autofinanciamento:

Em regra, o Vice tem recebido – doutrinária e jurisprudencialmente – tratamento similar ao do Chefe do Poder Executivo respectivo, porquanto é sua atribuição básica e fundamental o exercício das atribuições do titular quando configurada a situação de ausência – seja eventual ou definitiva. Corrobora tal assertiva, aliás, a adoção do princípio da unicidade de chapa, pelo qual o registro dos candidatos ao Executivo “far-se-á sempre em chapa única e indivisível” (art. 91 do CE). No entanto, não se pode olvidar uma elementar distinção: ao contrário do titular do mandato, o Vice não possui inato poder de mando – já que somente exerce as atribuições de governo constitucional e legalmente previstas quando em efetivo exercício no cargo do titular.

Com a edição da EC nº 16/97 (que instituiu a reeleição para os cargos do Poder Executivo) e em face da similitude de tratamento entre o titular ao cargo de Chefe do Poder Executivo e seu respectivo Vice, resta superado o entendimento sumular do enunciado nº 8 do TSE, que dispunha que o Vice-Prefeito é inelegível para o mesmo cargo. Consoante NERI DA SILVEIRA (p. 63), “o TSE adotou jurisprudência no sentido da íntima convicção entre os titulares do Poder Executivo e o respectivo Vice”. Com efeito, é princípio basilar do Direito Eleitoral que o candidato a Vice possui uma relação de dependência com o pretendente ao cargo máximo do Executivo respectivo. Esta regra é excepcionada em situações específicas e pontuais. Assim, v.g., a declaração de inelegibilidade do candidato ao cargo de Chefe do Poder Executivo, se fundada em motivo de cunho pessoal, não atinge a do respectivo Vice (art. 18 da LC nº 64/90). A correta compreensão da relação do Chefe do Poder Executivo e seu Vice pode ser assim delineada: existe relação de dependência no que pertine a submissão a vontade popular, já que o voto é exarado sempre na chapa; inexiste a relação de dependência quando a declaração de inelegibilidade é calcada em motivos pessoais (não, contudo, quando a inelegibilidade decorre de ato de abuso de poder, apurado em regular processo eleitoral, havendo a contaminação da respectiva chapa).

(Zilio, Rodrigo López; Direito Eleitoral. Porto Alegre: Verbo Jurídico. 3.ed, p. 241).

Por conta da máxima da indivisibilidade da chapa, a Resolução n. 23.607/19, ao dispor sobre arrecadação, gastos, prestação de contas nas eleições, prevê que o candidato ao cargo de vice deve observar as limitações estabelecidas para o titular em diversas hipóteses: a) no caso de arrecadação realizada pelo vice ou pelo suplente, devem ser utilizados os recibos eleitorais do titular (§ 8º do art. 7o); b) os candidatos a vice e suplentes não são obrigados a abrir conta bancária (§ 3º do art. 8º); c) o candidato a vice ou a suplente não pode constituir Fundo de Caixa (parágrafo único do art. 39); d) para a aferição dos limites de gastos com atividades de militância serão consideradas e somadas as contratações realizadas pelo titular e as efetuadas pelo vice ou suplente (art. 41, § 5º); e) a prestação de contas do titular abrangerá o vice ou o suplente (art. 45, § 3º); f) a decisão que julgar as contas abrangerá o vice ou o suplente (art. 77).

Por esses fundamentos, comungo do entendimento de que o § 1º do art. 27 Resolução TSE n. 23.607/19, que regulamenta o art. 23, § 2º-A, da Lei n. 9.504/97, não estabeleceu um limite de autofinanciamento individualizado para os cargos de prefeito.

Embora o tema seja recente, uma vez que a regra foi criada em 2019, localizei recente acórdão do TRE da Paraíba com o mesmo entendimento, a saber:

RECURSO ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ELEIÇÕES 2020. PREFEITO. RECURSOS PRÓPRIOS APLICADOS NA CAMPANHA EM VALOR ACIMA DOS 10% DO LIMITE DE GASTOS FIXADO PARA A CANDIDATURA. VALOR EXPRESSIVO. FALHA GRAVE QUE COMPROMETE A REGULARIDADE DAS CONTAS. DESAPROVAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA. IRRESIGNAÇÃO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA ZONAL. DESPROVIMENTO.

1. A extrapolação do limite de gastos realizados com recursos próprios, previsto no art. 27, § 1º, da Res. TSE nº 23.607/2019, quando se tratar de montante relevante, é falha de natureza grave que conduz à desaprovação das contas, fazendo incidir a multa prevista no § 4º do referido dispositivo legal.

2. Desprovimento do recurso.

(TRE-PB, RE n 060026075, ACÓRDÃO, Relator ARTHUR MONTEIRO LINS FIALHO, DJE 05.05.2021.)

Sobre a soma dos recursos próprios aplicados por candidatos titular e vice para fins de aferição do limite de autofinanciamento de campanha, reproduzo o seguinte excerto da decisão supra:

Como se sabe, a campanha e inclusive o julgamento das contas do prefeito é realizado de forma conjunta com a do vice-prefeito (art. 77 da RES. TSE 23.607/2019). O teto de gastos definidos para a campanha eleitoral de chapa majoritária é definido considerando as duas candidaturas e sob esse olhar deve ser interpretado seu parágrafo primeiro, quando aponta que o limite para arrecadação de receitas a título de recursos próprios deve se limitar a 10% do teto de gastos, o que não foi observado no caso dos autos considerando a campanha da chapa majoritária.

Trata-se de inconsistência grave quando se verifica que as receitas obtidas além do limite acima foram revertidas em sua totalidade na campanha dos prestadores, a qual findou sem sobras financeiras.

De fato, tratando-se de chapa à eleição majoritária, portanto una e indivisível, não há como considerá-la isoladamente, devendo a análise do limite de autofinanciamento apreciar o conjunto.

Nessas circunstâncias, impõe-se o desprovimento do recurso e a confirmação da sentença que aprovou as contas com ressalvas, observando-se que a irregularidade, no valor de R$ 4.792,26 em excesso de gastos operados com recursos próprios, representa 15,02% das receitas declaradas (R$ 31.900,00).

A multa de 100% sobre a quantia excedente, na quantia de R$ 4.792,26, encontra previsão no art. 27, §§ 1º e 4º, da Resolução TSE n. 23.607/19 e afigura-se razoável e proporcional à falha verificada, devendo ser, contudo, de ofício, corrigido o erro material da sentença ao destinar o valor da multa ao Tesouro Nacional, pois a sanção por excesso do limite de autofinanciamento deve ser recolhida ao Fundo Partidário, na forma do art. 38, inc. I, da Lei n. 9.096/95.

Diante do exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso e retifico a destinação da multa fixada na sentença em R$ 4.792,26, a fim de que seja recolhida ao Fundo Partidário, nos termos da fundamentação.

REl - 0600634-93.2020.6.21.0052 - Voto Relator(a) - Sessão: 21/09/2021 às 14:00