REl - 0600473-19.2020.6.21.0138 - Voto Relator(a) - Sessão: 08/09/2021 às 14:00

VOTO

O recurso é adequado, tempestivo e comporta conhecimento.

No mérito, o exame técnico identificou dois gastos, nos valores de R$ 670,00 e R$ 370,00, realizados com recursos do FEFC, sem a suficiente comprovação de contratação ou de pagamento, em descumprimento aos arts. 38 e 60 da Resolução TSE n. 23.607/19.

Quanto ao apontamento relacionado à não comprovação da despesa no valor de R$ 630,00, o magistrado em primeiro grau, embora reconhecendo que o pagamento ocorreu por meio de cheque não cruzado, em infringência ao art. 38, inc. I, da Resolução TSE n. 23.607/19, afastou o dever de restituição da quantia equivalente ao Tesouro Nacional, considerando suficiente a prova da operação pela nota fiscal e pela emissão de cheque nominal, deduzindo os seguintes fundamentos:

Por outro lado, considero que a emissão da nota fiscal eletrônica ID n. 67581851, no valor de R$ 630,00 (seiscentos e trinta reais) expedida de forma regular, bem como a realização de pagamento da despesa mediante cheque nominal são documentos aptos e que demonstram a realização dos serviços contratados e o destino dos valores provenientes do FEFC.

Como se vê, a prestadora de contas apresentou documentos fiscais idôneos que comprovam a realização das despesas, com relação à nota fiscal eletrônica ID n. 67581851. Além disso, somente a utilização indevida ou a não comprovação dos gastos eleitorais gera a consequência jurídica determinada no art. 79 da Res. TSE n. 23.607/2019. No mesmo sentido é o seguinte julgado do Tribunal Superior Eleitoral:

[...].

Dessa forma, a comprovação da realização dos gastos eleitorais ocorreu por meio da apresentação de documento fiscal idôneo e, por isso, não há incidência da norma que determina o recolhimento dos valores ao Tesouro Nacional, pois somente a utilização indevida ou a não comprovação dos gastos eleitorais gera a obrigatoriedade de recolhimento de recursos do FEFC.

Assim, tendo em vista que a sentença expressamente afastou a determinação de recolhimento de valores quanto ao ponto, está inviabilizado o reexame da questão nesta instância, em face da preclusão da matéria, em razão da ausência de recurso do Ministério Público Eleitoral em primeiro grau e da impossibilidade de agravamento da situação jurídica da recorrente, por incidência do princípio da vedação da reformatio in pejus, conforme entendimento desta Corte:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. VEREADOR. DESAPROVAÇÃO. ELEIÇÕES 2016. PRELIMINARES. NULIDADE DA SENTENÇA. NEGATIVA DE VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO ELEITORAL. INVIÁVEL A DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO, DE OFÍCIO, AO TESOURO NACIONAL. AUSÊNCIA DE MANEJO RECURSAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECLUSÃO DA MATÉRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. MANIFESTAÇÃO SOBRE O PARECER CONCLUSIVO, NOS TERMOS DO ART. 66 DA RESOLUÇÃO TSE N. 23.463/15. NÃO ACOLHIMENTO. MÉRITO. DEPÓSITO EM ESPÉCIE DIRETAMENTE NA CONTA DE CAMPANHA EM VALOR ACIMA DO LIMITE REGULAMENTAR. RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. DIVERGÊNCIA ENTRE A MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA REGISTRADA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS E A VERIFICADA NOS EXTRATOS BANCÁRIOS. FALHAS QUE COMPROMETEM A TRANSPARÊNCIA DA CONTABILIDADE. DESPROVIMENTO. 1. Preliminares afastadas. 1.1. Ofensa aos arts. 18, inc. I, § 3º e 26, ambos da Resolução TSE n. 23.463/15. Inviável, nesta instância, determinar de ofício o recolhimento de valor ao Tesouro Nacional. A ausência de recurso ministerial conduz ao reconhecimento da preclusão da matéria e a impossibilidade de agravamento da situação jurídica do recorrente. Obediência ao princípio da vedação da reformatio in pejus. 1.2. A obrigatoriedade de abertura de prazo para manifestação sobre o parecer conclusivo, nos termos do art. 66 da Resolução TSE n. 23.463/15, é necessária apenas quando o órgão técnico indicar a existência de falhas sobre as quais não tenha sido oportunizado o contraditório ao candidato. In casu, o parecer conclusivo apenas ratificou os apontamentos já realizados, confrontando-os com os argumentos apresentados pela prestadora. Inexistência de prejuízo. Não caracterizado cerceamento de defesa. 2. Mérito. As doações financeiras de valor igual ou superior a R$ 1.064,10 só poderão ser efetivadas mediante transferência eletrônica entre as contas bancárias do doador e do beneficiário da doação, nos termos do disposto no art. 18, § 1º, da Resolução TSE n. 23.463/15. Realizados depósitos diretamente na conta de campanha e acima do limite regulamentar, em desobediência à norma de regência. Caracterizada a inexistência de identificação da origem dos recursos. Valor substancial, representando 77,80% da totalidade da movimentação financeira. Impossibilidade de aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 3. Divergência entre o registro da movimentação financeira na prestação de contas e a verificada nos extratos bancários. Falha que compromete a transparência que deve revestir a contabilidade. 4. Provimento negado.

(TRE-RS – RE n. 18892 PORTO ALEGRE - RS, Relator: EDUARDO AUGUSTO DIAS BAINY, Data de Julgamento: 10.4.2018, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 78, Data: 03.5.2019, p. 8.) (Grifei.)

De seu turno, a matéria especificamente impugnada nas razões recursais da prestadora concerne à ausência de comprovação do gasto com recursos do FEFC, declarado com a fornecedora Julia Ângela Giubel, no valor de R$ 370,00, a qual embasou a determinação de recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, conforme deduzido na sentença:

Entretanto, a prestadora de contas deixou de demonstrar a realização dos serviços referentes ao recibo ID n. 67581852, no valor de R$ 370,00 (trezentos e setenta reais), pois não demonstrou a contratação do serviço, por meio de apresentação de contrato, por exemplo, e não comprovou a realização dos serviços contratados e pagos com recursos provenientes do FEFC, consoante solicitado no exame das contas, em conformidade ao parágrafo único do art. 65 da Res. TSE n. 23.607/2019.

Como consequência, nos termos do §1º do art. 79 da Res. TSE n. 23.607/2019, o valor arrecadado e proveniente do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, no valor de R$ 370,00 (trezentos e setenta reais) deverá ser recolhido ao Tesouro Nacional no prazo de 5 (cinco) dias após o trânsito em julgado, sob pena de remessa dos autos a Advocacia-Geral da União, para fins de cobrança.

Embora a recorrente tenha acostado o instrumento contratual referente ao gasto (ID 41466083), a cópia do respectivo cheque, juntada ao ID 41466033, demonstra que a emissão da ordem de pagamento ocorreu de forma nominal, mas sem cruzamento.

A forma de pagamento dos dispêndios eleitorais encontra-se disciplinada no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19, verbis:

Art. 38. Os gastos eleitorais de natureza financeira, ressalvados os de pequeno vulto previstos no art. 39 e o disposto no § 4º do art. 8º, ambos desta Resolução, só podem ser efetuados por meio de:

I - cheque nominal cruzado;

II - transferência bancária que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário;

III - débito em conta; ou

IV - cartão de débito da conta bancária.

§ 1º O pagamento de boletos registrados pode ser realizado diretamente por meio da conta bancária, vedado o pagamento em espécie.

§ 2º É vedado o pagamento de gastos eleitorais com moedas virtuais.

No caso vertente, é incontroverso que as ordens de pagamento foram emitidas sem o necessário cruzamento.

Outrossim, da análise dos extratos eletrônicos disponibilizados pelo TSE (https://divulgacandcontas.tse.jus.br/divulga/#/candidato/2020/2030402020/85952/210000936916/extratos) não é possível verificar a contraparte favorecida pela compensação dos cheques em questão.

Por conseguinte, indene de dúvida que os referidos dispêndios se deram à margem dos preceitos enunciados no dispositivo antes transcrito, os quais exigem que o cheque seja cruzado e nominal ao fornecedor, restando configurada a irregularidade.

A exigência de cruzamento do título visa impor que o seu pagamento ocorra mediante crédito em conta bancária, de modo a permitir a rastreabilidade das movimentações financeiras de campanha, conferindo maior confiabilidade às informações inseridas na escrituração, em especial, se os prestadores de serviço indicados na demonstração contábil foram efetivamente os beneficiários dos créditos.

Esse procedimento, aliás, ganha especial relevo em se tratando da fiscalização do uso de verbas públicas e, notadamente, no caso sob exame, em que os recursos totais do FEFC repassados à candidata (R$ 1.000,00) representaram cerca de 92% de sua arrecadação de campanha (R$ 1.085,00).

Sobre o tema, colho a judiciosa manifestação da Procuradoria Regional Eleitoral:

Assim, se por um lado o pagamento pelos meios indicados pelo art. 38 da Resolução TSE nº 23.607/19 não é suficiente, por si só, para atestar a realidade do gasto de campanha informado, ou seja, de que o valor foi efetivamente empregado em um serviço ou produto para a campanha eleitoral, sendo, pois, necessário trazer uma confirmação, chancelada pelo terceiro com quem o candidato contratou, acerca dos elementos da relação existente; por outra via a tão só confirmação do terceiro por recibo, contrato ou nota fiscal também é insuficiente, pois não há registro rastreável de que foi ele quem efetivamente recebeu o referido valor.

É somente tal triangularização entre prestador de contas, instituição financeira e terceiro contratado, com dados provenientes de diversas fontes, que permite, nos termos da Resolução, o efetivo controle dos gastos de campanha a partir do confronto dos dados pertinentes. Saliente-se, ademais, que tal necessidade de controle avulta em importância quando, como no caso, se tratam de recursos públicos, como são as verbas recebidas via FEFC.

Ademais, a obrigação para que os recursos públicos recebidos pelos candidatos sejam gastos mediante forma de pagamento que permite a rastreabilidade do numerário até a conta do destinatário (crédito em conta), como se dá com o cheque cruzado (art. 45 da Lei 7.357/85), assegura, outrossim, que outros controles públicos possam ser exercidos, como é o caso da Receita Federal e do COAF.

Finalmente, ao não ter sido cruzado o cheque, permitindo o saque do mesmo sem depósito em conta, restou prejudicado o sistema instituído pela Justiça Eleitoral para conferir transparência e publicidade às receitas e gastos de campanha, vez que impediu fosse alimentado o sistema Divulgacandcontas com a informação sobre o beneficiário do cheque, inviabilizando o controle por parte da sociedade.

Ressalto, ainda, que a matéria em exame foi amplamente debatida neste Colegiado, que sufragou o referido entendimento ao pleito de 2020, conforme ementa que reproduzo:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. ELEIÇÕES 2020. PREFEITO E VICE. APROVADAS COM RESSALVAS. USO IRREGULAR DE RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA-FEFC. IRRESIGNAÇÃO UNICAMENTE QUANTO À DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO DE VALORES AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE VINCULAÇÃO ENTRE OS BENEFICIÁRIOS DAS CÁRTULAS E OS EMITENTES DAS NOTAS FISCAIS. INEXISTÊNCIA DE DOCUMENTOS IDÔNEOS A COMPROVAR A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. DESPROVIMENTO.

1. Recurso contra sentença que julgou aprovadas com ressalvas prestação de contas de candidatos à majoritária, referentes às eleições municipais de 2020, determinando o recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, em face do uso irregular de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC.

2. Insurgência delimitada à determinação de restituição ao erário, não estando a sentença sujeita à modificação na parte em que aprovou as contas com ressalvas, uma vez que a matéria não restou devolvida à apreciação do Tribunal nas razões de apelo.

3. A norma que regulamenta a forma de pagamento das despesas eleitorais está prevista no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19, o qual determina que os gastos de natureza financeira devem ser pagos por meio de cheque cruzado e nominal ao fornecedor. Incontroverso, na hipótese, o descumprimento, cabe a análise se, por um lado, essa conduta por si só, conduz à determinação de recolhimento dos valores apurados ao Tesouro Nacional ou, por outro lado, se existem documentos idôneos capazes de comprovar os gastos efetuados por meio dos cheques objeto da glosa.

4. A atual jurisprudência do TSE supera o entendimento até hoje vigente neste colegiado, estabelecendo, em síntese, que a devolução de valores oriundos de recursos públicos ao Tesouro Nacional somente é cabível nas hipóteses de ausência de comprovação da utilização dos recursos ou utilização indevida, comandos estabelecidos no § 1º do art. 79 da já citada Resolução TSE 23.607/19.

5. A análise da microfilmagem dos cheques estabelece que os beneficiários das cártulas foram pessoas estranhas aos fornecedores identificados e que apresentaram as notas fiscais e as declarações tendentes a estabelecer vinculação com os já citados cheques. As regras contidas na Resolução TSE n. 23.607/19 dispõem que os gastos de campanha devem ser identificados com clareza e estabelecendo elos seguros entre os beneficiários dos pagamentos e os serviços prestados. É a chamada rastreabilidade, isto é, os pagamentos devem ser atestados por documentos hábeis a demonstrar o serviço prestado pelo beneficiário e sua vinculação com a despesa, o que não ocorreu no caso concreto.

6. O contexto probatório não revela nenhum documento fiscal idôneo emitido pelos beneficiários dos cheques e tampouco contrato ou prova de prestação de serviços a justificar os pagamentos feitos. Ausente a vinculação entre os beneficiários dos cheques e os emitentes das notas fiscais, bem como a inexistência de provas, por documentos idôneos, de prestação de serviços por parte dos beneficiários das cártulas, resta descumprida a regra posta no art. 60, e parágrafos, da Resolução TSE n. 23.607/19. Circunstância que atrai a incidência do disposto no § 1º do art. 79 da Resolução TSE n. 23.607/19, impondo a devolução dos valores ao Tesouro Nacional, como determinado na sentença.

7. Provimento negado.

(TRE-RS; REl 0600464-77.2020.6.21.0099, Relator designado: Des. Eleitoral Oyama Assis Brasil de Moraes, julgado na sessão de 06 de julho de 2021.) (Grifei.)

Assim, ausente a devida comprovação do uso de recursos públicos, por meio da identificação da contraparte no histórico das operações bancárias respectivas, impõe-se a obrigação de ressarcir ao Tesouro Nacional o montante de R$ 370,00, com fundamento no art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19, na forma propugnada pelo juízo da origem.

Por outro lado, o valor global das inconsistências apuradas nas contas alcança R$ 1.000,00, cifra que, conquanto represente 92% das receitas de campanha, se mostra em termos absolutos reduzida e, inclusive, inferior ao parâmetro de R$ 1.064,10 (ou mil UFIR) que a disciplina normativa das contas considera módico, de modo a permitir o gasto de qualquer eleitor pessoalmente, não sujeito à contabilização, e de dispensar o uso da transferência eletrônica interbancária nas doações eleitorais (arts. 43, caput, e 21, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19), possibilitando a aprovação das contas com ressalvas.

Quanto ao tema, destaco excertos da decisão monocrática proferida pelo Ministro Luiz Edson Fachin, nos autos do RESPE n. 37447, em 13.6.2019:

Entendo que o limite percentual de 10% (dez por cento) adotado por este Tribunal Superior revela-se adequado e suficiente para limitar as hipóteses de incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

É de se harmonizar, contudo, a possibilidade de sobreposição dos critérios do valor diminuto e da aplicação dos princípios já citados. Em casos tais, deve prevalecer, até o limite aqui indicado, o critério de valor absoluto, aplicando-se o critério principiológico de forma subsidiária.

Assim, se o valor da irregularidade está dentro do máximo valor entendido como diminuto, é desnecessário aferir se é inferior a 10% (dez por cento) do total da arrecadação ou despesa, devendo se aplicar o critério do valor diminuto.

Apenas se superado o valor máximo absoluto considerado irrisório, aplicar-se-á o critério da proporcionalidade e da razoabilidade, devendo ser considerado o valor total da irregularidade analisada, ou seja, não deve ser desconsiderada a quantia de 1.000 UFIRs alcançada pelo critério do valor diminuto.

Nessa linha, a jurisprudência deste Tribunal admite a aplicação do critério do valor nominal diminuto, que prepondera sobre eventual aferição do alcance percentual das falhas, de modo a afastar o juízo de desaprovação das contas quando o somatório das irregularidades se mostra irrelevante, adotando-se como referência a quantia de R$ 1.064,10.

Registro, ainda, que, conforme diretriz jurisprudencial estabelecida nesta Corte para o pleito de 2020, a análise da gravidade da falha está diretamente relacionada ao valor envolvido e ao percentual de impacto sobre a arrecadação, “não importando se os recursos se caracterizam como de origem não identificada, de fonte vedada ou são de natureza pública” (REl 0600329-27.2020.6.21.0047, Redator do acórdão: Des. Eleitoral Gerson Fischmann, sessão de 10.08.2021).

Tal conclusão, cabe ressaltar, não afasta a determinação de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, que decorre exclusiva e diretamente da previsão contida no art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19, independentemente da sorte do julgamento final das contas.

ANTE O EXPOSTO, VOTO pelo parcial provimento do recurso interposto por DIVANEZ DE CEZARO DAMO, a fim de aprovar com ressalvas as suas contas relativas à campanha eleitoral de 2020, mantida a determinação de recolhimento da quantia de R$ 370,00 ao Tesouro Nacional.