REl - 0600275-33.2020.6.21.0121 - Voto Relator(a) - Sessão: 08/09/2021 às 14:00

VOTO

O recurso é adequado, tempestivo e comporta conhecimento.

No mérito, a prestação de contas foi desaprovada pelo magistrado a quo, em face da identificação de duas irregularidades no ajuste contábil, consistentes em excesso no autofinanciamento de campanha e em aplicação irregular de verbas do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, consoante excerto da sentença a seguir reproduzido:

(...), constatou-se a extrapolação do limite de utilização de recursos próprios em campanha. Consoante dispõe o art. 27, § 1º, da referida resolução, o candidato poderá usar recursos próprios em sua campanha até o total de 10% (dez por cento) dos limites previstos para gastos de campanha no cargo em que concorrer. No caso em tela, a candidata ultrapassou o limite em R$ 769,23, o que representa 25,6% do total de receitas declaradas.

Como consequência para o descumprimento de tal limite, o art. 27, § 4º, na sequência, determina que a doação acima dos limites fixados neste artigo sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de até 100% (cem por cento) da quantia em excesso, sem prejuízo de o candidato responder por abuso do poder econômico. As alegações da candidata de que houve um entendimento equivocado da lei e de que poderia ter utilizado o art. 27 da Lei nº 9.504/1997 não prosperam. Primeiro, porque o limite se aplicava a todos os candidatos e foi estabelecido previamente à campanha, estando claramente definido na legislação, cujo conhecimento é dever da candidata. Segundo, porque o dispositivo invocado se refere a gastos de eleitores em apoio ao candidato de sua preferência, não doações do próprio candidato.

Além disso, a candidata efetuou gastos por meio de saque eletrônico nas contas de campanha e depósito em espécie para o fornecedor ou prestador de serviços. Tal atitude está em desacordo com o art. 38, da Resolução TSE nº 23.607/2019, o qual reproduzo:

(...).

Em relação ao FEFC, sua utilização indevida sujeita o infrator à devolução do valor ao Tesouro Nacional, consoante art. 79, § 1º, da Resolução TSE nº 23.607/2019.

No caso em tela, a candidata gastou R$ 1.000,00 (mil reais) em recursos do FEFC de maneira indevida, o que impõe a devolução ao Tesouro Nacional.

Assim, diante da verificação de inconsistências graves e insanáveis, que totalizam R$ 1.769,23, ou seja, 58,9% do total de receitas declaradas, a desaprovação é medida que se impõe, na forma do art. 74, III, da Resolução TSE nº 23.607/2019. Em virtude das inconsistências apontadas, a candidata deverá recolher ao Tesouro Nacional o valor de R$ 1.000,00 e pagar multa no valor de 769,23.

(...).

Passo à análise das razões recursais em relação a cada um dos apontamentos.

I. Da extrapolação do limite de autofinanciamento de campanha

O órgão técnico de análise, na origem, verificou que a candidata aplicou em sua campanha recursos próprios no total de R$ 2.000,00, extrapolando o teto permitido de R$ 1.230,78, correspondente a 10% do limite de gastos estabelecido para o cargo de vereador no Município de Quinze de Novembro.

Diante disso, o juízo sentenciante, considerando inobservado o limite determinado pelo art. 27, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19, aplicou à candidata multa de R$ 769,23, equivalente a 100% da quantia em excesso.

De seu turno, a recorrente, conquanto reconheça a falha cometida, justifica que recebeu orientações equivocadas do contador contratado e que não houve prejuízo à transparência das contas.

Adianto que não assiste razão à recorrente.

A matéria objeto de análise encontra-se regulamentada na Resolução TSE n. 23.607/19, a qual, em seu art. 27, dispõe:

Art. 27. As doações realizadas por pessoas físicas são limitadas a 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano-calendário anterior à eleição (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 1º).

§ 1º O candidato poderá usar recursos próprios em sua campanha até o total de 10% (dez por cento) dos limites previstos para gastos de campanha no cargo em que concorrer (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 2º-A).

(...)

§ 4º A doação acima dos limites fixados neste artigo sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de até 100% (cem por cento) da quantia em excesso, sem prejuízo de o candidato responder por abuso do poder econômico, nos termos do art. 22 da Lei Complementar nº 64/1990  (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 3º).

Desse modo, restou caracterizada a irregularidade, que se perfectibilizou pelo simples excesso na utilização de recursos próprios. Assim, não há como flexibilizar a previsão legal e, por consequência, não há como relevar o excesso doado sob o pretexto de que, no manejo dos recursos, a recorrente agiu sem dolo ou má-fé.

Uma vez verificado o excesso, faz-se impositiva a aplicação da multa, que incide objetivamente, inclusive como garantia de condições isonômicas entre os candidatos, não se perquirindo acerca da intenção do infrator.

Indene de dúvida, assim, a configuração da irregularidade consistente na extrapolação do limite de autocusteio, bem como a necessidade de imposição de multa à candidata.

Desse modo, não merece reparo a decisão monocrática, no ponto em que considerou irregular o excesso de gasto e aplicou à prestadora a multa de R$ 769,23, equivalente a 100% da quantia sobejante, medida adequada, razoável e proporcional às circunstâncias do caso sub examine, a qual deverá ser recolhida ao Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário), conforme previsto no art. 38, inc. I, da Lei n. 9.096/95.

Ademais, no tocante à alegação de que o valor da irregularidade é irrisório, apto a atrair a aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade, anoto que tal há de ser analisado ao final do exame, levando-se em conta o total das máculas, e não o importe individual de cada uma delas.

II. Da aplicação irregular de recursos do FEFC

A segunda irregularidade diz respeito ao pagamento de despesas com recursos do FEFC, mediante a realização de saque eletrônico da conta bancária de campanha e posterior depósito em espécie na conta do fornecedor.

A forma de pagamento dos gastos eleitorais encontra-se disciplinada no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19, verbis:

Art. 38. Os gastos eleitorais de natureza financeira, ressalvados os de pequeno vulto previstos no art. 39 e o disposto no § 4º do art. 8º, ambos desta Resolução, só podem ser efetuados por meio de:

I - cheque nominal cruzado;

II - transferência bancária que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário;

III - débito em conta; ou

IV - cartão de débito da conta bancária.

§ 1º O pagamento de boletos registrados pode ser realizado diretamente por meio da conta bancária, vedado o pagamento em espécie.

§ 2º É vedado o pagamento de gastos eleitorais com moedas virtuais.

Por sua vez, o egrégio Tribunal Superior Eleitoral entende que “O saque de recursos do fundo partidário da conta bancária específica, e sua consequente movimentação de forma imune à fiscalização da Justiça Eleitoral, viola o art. 43 da Lei dos Partidos Políticos, caracterizando irregularidade grave na contabilidade” (Prestação de Contas n. 25187, Acórdão, Relator Min. Edson Fachin, DJE de 09.6.2020).

Vê-se que a forma empregada pela candidata para pagamento de gastos eleitorais se deu à margem dos preceitos enunciados no dispositivo em testilha, caracterizando irregularidade grave, apta a justificar a desaprovação das contas.

Impende registrar que não procede a alegação da recorrente de que a importância da falha seria inferior ao valor considerado como de pequeno vulto, porquanto, segundo a dicção do art. 40 da Resolução TSE n. 23.607/19, a verba assim caracterizada não pode ultrapassar o limite de meio salário mínimo.

Ademais, para pagamento de despesa de pequeno vulto, devem, ainda, ser observados outros requisitos constantes do art. 39 do mesmo diploma normativo, litteris:

Art. 39. Para efetuar pagamento de gastos de pequeno vulto, o órgão partidário e o candidato podem constituir reserva em dinheiro (Fundo de Caixa), desde que:

I - observem o saldo máximo de 2% (dois por cento) dos gastos contratados, vedada a recomposição;

II - os recursos destinados à respectiva reserva transitem previamente pela conta bancária específica de campanha;

III - o saque para constituição do Fundo de Caixa seja realizado mediante cartão de débito ou emissão de cheque nominativo em favor do próprio sacado.

Parágrafo único. O candidato a vice ou a suplente não pode constituir Fundo de Caixa.

Art. 40. Para efeito do disposto no art. 39 desta Resolução, consideram-se gastos de pequeno vulto as despesas individuais que não ultrapassem o limite de meio salário mínimo, vedado o fracionamento de despesa.

Parágrafo único. Os pagamentos de pequeno valor realizados por meio do Fundo de Caixa não dispensam a respectiva comprovação na forma do art. 60 desta Resolução.

Destarte, não seria possível pagamento com recursos de Fundo de Caixa de despesa individual no valor de R$ 1.000,00, sobretudo equivalendo a 33,33% do total de gastos da candidata.

Em acréscimo, trago à colação jurisprudência do TSE, no sentido de que os gastos eleitorais, superando os limites individual e global da utilização do Fundo de Caixa, devem ser efetuados por intermédio das formas prescritas na legislação:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO A PREFEITO. ELEIÇÕES 2012. DESAPROVAÇÃO. JUNTADA DE DOCUMENTOS EM ÂMBITO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PARTE QUE DEIXOU TRANSCORRER IN ALBIS O PRAZO CONCEDIDO PARA TANTO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. FUNDO DE CAIXA. EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES INDIVIDUAL E GLOBAL. DOAÇÃO DE UM CANDIDATO A OUTRO. CHEQUE NOMINAL OU TRANSFERÊNCIA BANCÁRIA. OBRIGATORIEDADE. PREVISÃO EXPRESSA CONTIDA NA RESOLUÇÃO-TSE Nº 23.376/2012. ÔNUS DA PROVA. INCUMBE A QUEM ALEGA O FATO.

ART. 333 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, PROPORCIONALIDADE E INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICÁVEIS. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. Na prestação de contas, deixando a parte de sanar as irregularidades apontadas no prazo concedido para tanto, não é admissível a juntada de documentos em âmbito de embargos de declaração.

2. Os saques efetuados diretamente da conta de campanha do candidato a prefeito extrapolaram os limites individual e global da utilização do "fundo de caixa", na forma do art. 30 da Res.-TSE nº 23.376/2012.

3. As doações a outros candidatos são "gastos eleitorais", os quais devem ser efetuados por intermédio de cheque nominal ou transferência bancária art. 30, caput, inciso XIV e § 1º, da Res.-TSE nº 23.376/2012.

4. A emissão de recibos eleitorais não ilide a necessidade de que as doações, ainda que de um candidato a outro, sejam realizadas seguindo o proceder legalmente previsto para tanto, a fim comprovar a correção quanto aos gastos de campanha.

5. Conforme o disposto no art. 333 do CPC, o ônus da prova incumbe a quem alega o fato, dever esse que, in casu, não foi cumprido no momento oportuno.

6. Inaplicáveis os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade ou da insignificância. Os vícios apontados correspondem a 29% dos gastos de campanha, comprometendo a lisura, a transparência e a regularidade das contas, bem como a fiscalização pela Justiça Eleitoral.

7. Recurso especial conhecido e desprovido.

(Recurso Especial Eleitoral n. 29433, Acórdão, Relatora Min. Maria Thereza de Assis Moura, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 194, Data 15.10.2014, pp. 36/37.) (Grifei.)

A exigência de que o pagamento do gasto eleitoral ocorra mediante crédito em conta bancária tem por escopo permitir a rastreabilidade das movimentações financeiras de campanha, conferindo maior confiabilidade às informações inseridas na escrituração.

Esse procedimento, aliás, ganha especial relevo em se tratando da fiscalização do uso de verbas públicas e, notadamente, no caso sob exame, em que os recursos do FEFC repassados à candidata representaram cerca de um terço da sua arrecadação de campanha (R$ 3.000,00).

Por conseguinte, tendo havido saque eletrônico dos valores, seguido de alegado pagamento em espécie, não é possível verificar que os prestadores de serviço informados na demonstração contábil foram efetivamente os beneficiários das verbas públicas empregadas em campanha.

Sobre o ponto, colho a judiciosa manifestação da Procuradoria Regional Eleitoral:

Outrossim, as irregularidades em tela não podem ser consideradas de caráter meramente formal ou de pouca gravidade, pois os meios de pagamento previstos no art. 38 são os únicos que permitem identificar exatamente a pessoa, física ou jurídica, que recebeu o valor depositado na conta de campanha, constituindo, assim, um mínimo necessário para efeito de comprovação do real destinatário dos recursos de campanha, e, por consequência, da veracidade do correspondente gasto.

Com efeito, tais dados fecham o círculo da análise das despesas, mediante a utilização de informações disponibilizadas por terceiro alheio à relação entre credor e devedor e, portanto, dotado da necessária isenção e confiabilidade para atestar os exatos origem e destino dos valores. Isso porque somente o registro correto e fidedigno das informações pela instituição financeira permite o posterior rastreamento dos valores, apontando-se, por posterior análise de sistema a sistema, eventuais inconformidades.

Assim, ausente a devida comprovação do uso de recursos públicos, por meio da identificação da contraparte no histórico das operações bancárias respectivas, impõe-se a obrigação de ressarcir ao Tesouro Nacional o montante de R$ 1.000,00, com fundamento no art. 79, § 1º, da Resolução TSE n. 23.607/19, na forma propugnada pelo juízo da origem.

A matéria em exame foi amplamente debatida neste Colegiado, que sufragou o referido entendimento ao pleito de 2020, conforme ementa que reproduzo:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. ELEIÇÕES 2020. PREFEITO E VICE. APROVADAS COM RESSALVAS. USO IRREGULAR DE RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA-FEFC. IRRESIGNAÇÃO UNICAMENTE QUANTO À DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO DE VALORES AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE VINCULAÇÃO ENTRE OS BENEFICIÁRIOS DAS CÁRTULAS E OS EMITENTES DAS NOTAS FISCAIS. INEXISTÊNCIA DE DOCUMENTOS IDÔNEOS A COMPROVAR A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. DESPROVIMENTO.

1. Recurso contra sentença que julgou aprovadas com ressalvas prestação de contas de candidatos à majoritária, referentes às eleições municipais de 2020, determinando o recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, em face do uso irregular de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC.

2. Insurgência delimitada à determinação de restituição ao erário, não estando a sentença sujeita à modificação na parte em que aprovou as contas com ressalvas, uma vez que a matéria não restou devolvida à apreciação do Tribunal nas razões de apelo.

3. A norma que regulamenta a forma de pagamento das despesas eleitorais está prevista no art. 38 da Resolução TSE n. 23.607/19, o qual determina que os gastos de natureza financeira devem ser pagos por meio de cheque cruzado e nominal ao fornecedor. Incontroverso, na hipótese, o descumprimento, cabe a análise se, por um lado, essa conduta por si só, conduz à determinação de recolhimento dos valores apurados ao Tesouro Nacional ou, por outro lado, se existem documentos idôneos capazes de comprovar os gastos efetuados por meio dos cheques objeto da glosa.

4. A atual jurisprudência do TSE supera o entendimento até hoje vigente neste colegiado, estabelecendo, em síntese, que a devolução de valores oriundos de recursos públicos ao Tesouro Nacional somente é cabível nas hipóteses de ausência de comprovação da utilização dos recursos ou utilização indevida, comandos estabelecidos no § 1º do art. 79 da já citada Resolução TSE 23.607/19.

5. A análise da microfilmagem dos cheques estabelece que os beneficiários das cártulas foram pessoas estranhas aos fornecedores identificados e que apresentaram as notas fiscais e as declarações tendentes a estabelecer vinculação com os já citados cheques. As regras contidas na Resolução TSE n. 23.607/19 dispõem que os gastos de campanha devem ser identificados com clareza e estabelecendo elos seguros entre os beneficiários dos pagamentos e os serviços prestados. É a chamada rastreabilidade, isto é, os pagamentos devem ser atestados por documentos hábeis a demonstrar o serviço prestado pelo beneficiário e sua vinculação com a despesa, o que não ocorreu no caso concreto.

6. O contexto probatório não revela nenhum documento fiscal idôneo emitido pelos beneficiários dos cheques e tampouco contrato ou prova de prestação de serviços a justificar os pagamentos feitos. Ausente a vinculação entre os beneficiários dos cheques e os emitentes das notas fiscais, bem como a inexistência de provas, por documentos idôneos, de prestação de serviços por parte dos beneficiários das cártulas, resta descumprida a regra posta no art. 60, e parágrafos, da Resolução TSE n. 23.607/19. Circunstância que atrai a incidência do disposto no § 1º do art. 79 da Resolução TSE n. 23.607/19, impondo a devolução dos valores ao Tesouro Nacional, como determinado na sentença.

7. Provimento negado.

(TRE-RS; REl 0600464-77.2020.6.21.0099, Relator designado: Des. Eleitoral Oyama Assis Brasil de Moraes, julgado na sessão de 06 de julho de 2021.) (Grifei.)

Por derradeiro, somando-se o valor das duas falhas apuradas neste feito, tem-se o total de R$ 1.769,23, quantia que representa 58,97% das receitas de campanha da prestadora de contas, o que inviabiliza a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para aprovar com ressalvas a contabilidade, na linha da jurisprudência consolidada deste Tribunal:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. DEPUTADO ESTADUAL. ARRECADAÇÃO E DISPÊNDIO RELATIVOS ÀS ELEIÇÕES 2018.

(...)

3. Falha que representa 18,52% dos valores auferidos em campanha pelo prestador. Inviabilidade da aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade como forma de atenuar a gravidade da mácula sobre o conjunto das contas.

4. Desaprovação.

(Prestação de Contas n. 060235173, Acórdão de 03.12.2019, Relator Des. Eleitoral Silvio Ronaldo Santos de Moraes, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão.)

Ante o exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso, para manter integralmente a sentença que desaprovou as contas de ANDREIA CAROLINE KLASENER e a condenou ao pagamento de multa no valor de R$ 769,23, a ser recolhida ao Fundo Partidário, bem como à restituição da quantia de R$ 1.000,00 ao Tesouro Nacional.