REl - 0600329-27.2020.6.21.0047 - Voto Vista - Sessão: 03/08/2021 às 14:00

VOTO-VISTA

Após o eminente Relator, Desembargador Silvio Ronaldo Santos de Moraes, propor a alteração da jurisprudência deste Tribunal e votar pelo afastamento da aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, e consequente impossibilidade de aprovação das contas com ressalvas em caso de irregularidades na utilização de verbas públicas do FEFC destinadas às candidaturas femininas, relativas à política de quotas de gênero, pedi vista dos autos para melhor examinar as razões apresentadas para a mudança jurisprudencial.

No caso dos autos, o candidato a vereador JOÃO JORGE LOPES BRASIL teve desaprovadas as contas da campanha de 2020, com determinação de recolhimento de R$ 1.000,00 ao Tesouro Nacional, correspondentes a 51,62 % de toda a arrecadação (R$ 1.937,00). O recorrente aponta já ter restituído ao erário a quantia devida, conforme comprovante de pagamento juntado ao recurso no ID 23513533.

A desaprovação foi motivada por duas irregularidades, relativas à doação efetuada pela candidata à vereança Andreia Fabiane Nunes Cassanego Gonsalvez, de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) no valor de R$ 1.000,00, destinados à candidatura feminina, sem prova de que o valor tenha sido empregado em proveito da campanha eleitoral da doadora, e à falta de apresentação de nota fiscal referente a despesas pagas com verbas do FEFC na quantia de R$ 450,00.

O ilustre Relator apontou que as falhas estão aquém do parâmetro de R$ 1.064,10, em relação ao qual a jurisprudência deste Tribunal tem admitido a aplicação do critério do valor nominal diminuto, de modo a afastar o juízo de desaprovação das contas, mas que a aprovação com ressalvas não seria a medida adequada ao caso concreto por se tratar de irregularidade grave, relacionada à malversação de recursos públicos do FEFC com destinação legalmente vinculada ao custeio das candidaturas femininas.

Ocorre que este Tribunal tem decidido, em reiterados acórdãos, pela possibilidade de aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para a aprovação das contas com ressalvas, nas hipóteses em que as falhas não ultrapassem o valor nominal de R$ 1.064,10.

A propósito, cito o acórdão do REl n. 0600323-20.2020.6.21.0047, da relatoria do Des. Eleitoral Buttelli, julgado à unanimidade em 12.05.2021, que tratou da mesma falha verificada nestes autos, e em igual valor de R$ 1.000,00, referente à utilização irregular de recursos do FEFC destinado às candidaturas feminina na campanha de 2020, no qual as contas foram aprovadas com ressalvas:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ELEIÇÕES 2020. CANDIDATO A VEREADOR. FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA – FEFC. IRREGULARIDADE. VERBA DESTINADA AO CUSTEIO DE CANDIDATURAS FEMININAS. RESOLUÇÃO TSE N. 23.607/19. TRANSFERÊNCIA DE VALORES ENTRE CANDIDATOS. DESVIO DE FINALIDADE. OBJETIVO DA NORMA NÃO RESGUARDADO. VALOR ABSOLUTO INEXPRESSIVO. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. APLICABILIDADE. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. CUMPRIMENTO VOLUNTÁRIO E ANTECIPADO. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. PROVIMENTO.

1. Insurgência contra sentença que julgou desaprovadas as contas de campanha, em virtude da aplicação irregular de recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), com fundamento nos arts. 17, 74, inc. III, e 79 da Resolução TSE n. 23.607/19. Recolhimento ao Tesouro Nacional.

2. Recebimento de verbas oriundas do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) destinadas originariamente para candidata. Ausência de comprovação de uso da verba para a candidatura feminina, o que contraria o disposto nos §§ 6º e 7º do art. 17 da Resolução TSE n. 23.607/19.

3. O apoiamento de companheiro de partido, cujo sucesso, de algum modo, poderia interessar à candidata, não traduz a aplicação das quantias em benefício da candidatura feminina na forma exigida pela legislação. Inexiste vedação para a transferência dos valores entre os candidatos, mas são impostas condicionantes: que o montante seja empregado para o pagamento de despesas comuns e que seja resguardado o objetivo da norma, ou seja, o benefício para campanhas femininas, sendo ilícito o seu uso, total ou parcial, exclusivamente para o financiamento da candidatura masculina. Nítido o desvio de finalidade, concretizado na transferência de valor, a fim de custear, sem qualquer vantagem ou contrapartida, campanha eleitoral de candidatura masculina, quando tais valores deveriam ser geridos para alavancar a campanha da candidata doadora.

4. Considerando que a pretensão recursal se delimita à aprovação das contas com ressalvas, sem impugnar a condenação ao recolhimento de valores, com a qual, inclusive, conformou-se o recorrente ao quitar previamente a obrigação, cumpre dar integral provimento ao apelo. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral admite a aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para afastar o severo juízo de desaprovação da contabilidade quando, a despeito da elevada equivalência relativa da falha frente ao conjunto das contas, o valor nominal da irregularidade mostra-se irrelevante, adotando-se como parâmetro a quantia de R$ 1.064,10.

5. Eventual discussão sobre a configuração de bis in idem, no caso de condenação da candidata doadora, no processo próprio de contas, em razão da ilicitude da doação efetiva, deverá ser tratada nas pertinentes fases de cumprimento de sentença, diante da imposição pela lei de responsabilidade solidária entre ambos (art. 275 do Código Civil).

6. Provimento. Aprovação com ressalvas.

Assim, até mesmo em atenção ao princípio da isonomia no julgamento das prestações de contas e ao princípio da anualidade em relação à alteração da jurisprudência em matéria de campanha eleitoral, não se mostraria recomendável rever o posicionamento já adotado para julgamento do tema quanto à eleição de 2020.

A quantia de R$ 1.064,10 é considerada como módica pelo art. 27 da Lei das Eleições, ao possibilitar o recebimento por depósito em espécie - ou que representem percentual inferior a 10% do total das receitas, na forma da diretriz firmada pelo TSE, conforme se observa de recente acórdão:

ELEIÇÕES 2018. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DEPUTADO FEDERAL. FALHA QUE REPRESENTA 7,3% DAS DESPESAS. DESAPROVAÇÃO PELA CORTE REGIONAL. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. PERCENTUAL DIMINUTO. PRECEDENTES. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVAS. DECISÃO MANTIDA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.1. O TRE/SP desaprovou as contas do candidato, referentes ao pleito de 2018, em razão de irregularidade apurada no valor de R$ 6.595,00, equivalente a 7,3% das despesas contratadas, e determinou o recolhimento de R$ 2.747,92 ao Tesouro Nacional e de R$ 3.847,08 ao órgão partidário. 2. Esta Corte Superior fixou parâmetros para aplicar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade no julgamento das prestações de contas, quais sejam, (a) os valores considerados irregulares não ultrapassem o valor nominal de 1.000 Ufirs (R$ 1.064,00); (b) as irregularidades, percentualmente, não superem 10% do total; e (c) as irregularidades não tenham natureza grave. 3. Considerando que, na espécie, a falha detectada perfaz apenas 7,3% do montante das despesas e, ainda, que inexiste na moldura fática do aresto regional qualquer elemento capaz de denotar má–fé por parte do candidato, impõe–se a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para aprovar, com ressalvas, o ajuste contábil. 4. Negado provimento ao agravo interno.

(RECURSO ESPECIAL ELEITORAL n. 060735031, Acórdão, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 120, Data 29.06.2021.) (Grifei.)

ELEIÇÕES 2018. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CAMPANHA. CANDIDATO. DEPUTADA ESTADUAL. DESAPROVAÇÃO NA INSTÂNCIA REGIONAL. DESPESAS IRREGULARES COM RECURSOS DO FEFC. GASTO NÃO ELEITORAL. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. VALOR PERCENTUAL DIMINUTO DAS IRREGULARIDADES. PRECEDENTES. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVAS. DECISÃO MANTIDA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.1. O art. 36, §§ 6º e 7º, do RITSE autoriza o relator a decidir, monocraticamente, os recursos que lhe são distribuídos, com fundamento na compreensão jurisprudencial dominante no Tribunal Superior Eleitoral. 2. Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade podem ser aplicados para aprovar, com ressalvas, as contas cujas falhas identificadas constituam valor percentual ou valor absoluto módico. 3. O montante equivalente a 1.000 (mil) Ufirs – R$ 1.064,10 (mil e sessenta e quatro reais e dez centavos) – é considerado diminuto e, isoladamente, inapto a ensejar a desaprovação de contas. 4. Ao lado desse critério, examina–se o percentual correspondente ao vício impugnado que, segundo precedentes desta Corte, alcança o limite máximo de 10% do total da arrecadação ou despesa. 5. A irregularidade relacionada à utilização de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) não impede, per se, a aprovação das contas com ressalvas. Precedentes. 6. Na espécie, extrai–se do quadro fático delineado no acórdão regional que a irregularidade constatada, relativa a gastos com serviços contábeis mediante utilização de recursos do FEFC, totalizou o montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), correspondente a 5,2% do total das despesas contratadas. Esse valor percentual afigura–se diminuto e autoriza a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para aprovar as contas com ressalvas, à luz da jurisprudência deste Tribunal Superior, considerando que não se depreendem do acórdão regional elementos qualitativos capazes de inviabilizar a aplicação dos referidos preceitos.7. Agravo interno a que se nega provimento.

(RECURSO ESPECIAL ELEITORAL n. 060542160, Acórdão, Relato Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 48, Data 17.03.2021.) (Grifei.)

No acórdão do RESPE n. 060542160, supracitado, o Min. Edson Fachin salienta que “o legislador dispensa maior rigor na fiscalização sobre os gastos realizados em favor de candidaturas desde que não excedam o total de R$ 1.064,10 (mil, sessenta e quatro reais e dez centavos – 1.000 UFIR)” e que “esse valor é entendido como diminuto pela legislação eleitoral e, portanto, insuficiente para exigir o pleno rigor da análise da Justiça Eleitoral sobre as prestações de contas”.

Além disso, o julgado aponta que “A irregularidade relacionada à utilização de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) não impede, per se, a aprovação das contas com ressalvas”, merecendo ser transcritas as razões que fundamentam o entendimento:

Diante desse quadro, asseverou-se que as irregularidades encontradas em prestações de contas de campanhas de candidatos cujos valores absolutos não excedam a 1.000 UFIRs (R$ 1.064,10) devem ser consideradas irregularidades de valor diminuto e, portanto, inaptas para, de per se, causarem a desaprovação das prestações de per se contas.

Imperiosa a realização de ressalva.

Em relação às fontes vedadas de captação de recursos, realiza-se juízo de reprovabilidade da conduta independentemente do valor captado, de modo que a irregularidade revela-se imune ao conceito de valor diminuto.

Porque a reprovação da conduta recai sobre a sua própria natureza e indica o ingresso de verbas espúrias no processo eleitoral é que se revela inadmissível a aplicação do conceito de valor diminuto a essa espécie de irregularidade.

Relativamente ao percentual da irregularidade, consignou-se que o limite percentual de 10% (dez por cento) adotado por este Tribunal Superior afigura-se adequado e suficiente para limitar as hipóteses de incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Nos aludidos julgados, harmonizou-se a possibilidade de sobreposição dos critérios do valor diminuto e da aplicação dos princípios já citados, assentando que deve prevalecer, até o limite indicado, o critério de valor absoluto, aplicando-se o critério principiológico de forma subsidiária

Assim, se o valor da irregularidade está dentro do máximo valor entendido como diminuto, é desnecessário aferir se é inferior a 10% (dez por cento) do total da arrecadação ou despesa, devendo-se aplicar o critério do valor diminuto.

Apenas se superado o valor máximo absoluto considerado irrisório, aplicar-se-á o critério da proporcionalidade e da razoabilidade, devendo ser considerado o valor total da irregularidade analisada, ou seja, não deve ser desconsiderada a quantia de 1.000 UFIRs alcançada pelo critério do valor diminuto.

Esclarecidas essas premissas teóricas, aplico-as ao caso concreto.

Do quadro fático delineado no acórdão regional, extrai-se que a irregularidade constatada, relativa a gastos com serviços contábeis, mediante utilização de recursos do FEFC, totalizou o montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), correspondente a 5,2% do total das despesas contratadas, que foram na ordem de R$ 99.997,76 (noventa e nove mil, novecentos e noventa e sete reais e setenta e seis centavos) quantia que se afigura proporcionalmente irrelevante e, por isso, não ostenta gravidade capaz de macular a análise da regularidade das contas, ou de comprometer a paridade de armas entre candidatos.

Essa circunstância autoriza, portanto, a incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade na espécie para viabilizar a aprovação das contas da recorrente com ressalva, porquanto inferior ao limite percentual de 10%, na linha da jurisprudência sedimentada por este Tribunal Superior.

Ressalte-se que a aprovação das contas com ressalvas não obsta a determinação de recolhimento de recursos irregularmente utilizados ao Erário.

No caso, trata-se de recursos do FEFC, portanto, a medida se impõe em virtude da origem pública do dinheiro malversado.

(RECURSO ESPECIAL ELEITORAL n. 060542160, Acórdão, Relator Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 48, Data 17.03.2021.) (Grifei.)

Importa considerar que a análise da gravidade da falha verificada nas contas está diretamente relacionada ao valor envolvido e ao percentual de impacto sobre a arrecadação.

Assim, quando a irregularidade representa montante expressivo, superior aos parâmetros estabelecidos pelo TSE e adotados por esta Corte para o apontamento de ressalva, será considerada grave independentemente de se tratar de recebimento de recurso de origem não identificada, de fonte vedada, ou de mau uso de verbas destinadas à política de quotas sem prova de proveito à candidatura feminina.

Mas, com a vênia do entendimento do voto condutor, penso que a falha em apreço, no montante de R$ 1.000,00, ainda que represente 51,62 % de toda a receita de campanha, não deixa de se afigurar insignificante somente porque se refere à verba destinada à campanha feminina.

Ademais, observa-se que, no julgamento das contas dos candidatos, a jurisprudência não estabelece um juízo valorativo entre os vícios constatados a fim de fixar uma diretriz sobre quais são os que não comportam atenuação com base nos ditames da razoabilidade e da proporcionalidade.

O critério que vem sendo adotado parte do raciocínio que não é razoável ou proporcional a desaprovação das contas em caso de irregularidade que represente montante inferior a R$ 1.064,10, sem juízo de valor da maior ou menor gravidade entre o desrespeito à política de quotas e, por exemplo, o recebimento de recursos de origem não identificada ou de fonte vedada, ou até mesmo a ausência de comprovação de despesas realizadas com verbas públicas.

Por esses fundamentos, consoante assentei no voto-vista do acórdão da PC n. 0602520-60.2018.6.21.0000, citado pelo nobre Relator, considero que este Tribunal deve manter o entendimento pela aprovação com ressalvas se as contas apresentam quaisquer irregularidades de até 10% sobre o valor global da arrecadação, ou um conjunto de falhas inferiores ao parâmetro de R$ 1.064,10.

Nessas hipóteses, a conclusão pela desaprovação não atenderia ao princípio da proporcionalidade em relação aos seus subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, este último tomado como máxima da necessidade, exigibilidade e adequação (vide Exames inerentes à proporcionalidade, em: ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 11 ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 167-169).

Por fim, saliento que não há, nos autos, qualquer indício de que a candidata doadora tenha sido coagida a repassar o valor ao recorrente, ou que tenha disputado uma candidatura "laranja" da eleição. Aliás, verifiquei que ambos foram classificados como suplentes e que a candidata Andreia Cassanego obteve 51 votos, enquanto o ora prestador, João Jorge Lopes Brasil, alcançou 97 votos.

Por esses fundamentos, pedindo redobradas vênias ao Relator, divirjo em parte do voto lançado porque, em razão de o valor absoluto da irregularidade encontrar-se incluído no parâmetro de R$ 1.064,10 (ou mil UFIR), à luz dos precedentes do TSE, entendo que deve prevalecer a aplicação do critério do valor diminuto sobre o percentual da falha, que passa a ser subsidiário, conduzindo à aprovação das contas com ressalvas por força dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Diante do exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso, para aprovar com ressalvas as contas, mantendo a determinação de recolhimento do valor de R$ 1.000,00 ao Tesouro Nacional, devendo ser confirmado o pagamento dessa quantia (comprovante do ID 23513533) antes da promoção de eventual cobrança.