PCE - 0600256-36.2019.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 03/08/2021 às 14:00

VOTO

Passo ao exame das irregularidades apontadas pela Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal:

1. Irregularidades nos pagamentos realizados com recursos do Fundo Partidário no total de R$ 4.502,00

O órgão técnico referiu que o partido utilizou recursos do Fundo Partidário no valor de R$ 502,00, ao emitir cheque descontado pela empresa POA Galeto Ltda., CNPJ 23.066.138/0001-99 (ID 6233783, p. 1), justificando o pagamento com documento fiscal em que não consta o CNPJ da agremiação, conforme se observa na p. 3 do ID 6233783.

A irregularidade foi corretamente apontada, pois os documentos apresentados para comprovar que o gasto com recursos públicos foi realizado em beneficio do partido para reunião de trabalho, conforme alegado no ID 6233783, p. 2, não são idôneos nem apresentam fé pública.

Veja-se que o cheque foi nominal e debitado pela empresa POA Galeto Ltda., CNPJ 23.066.138/0001-99, e que a nota fiscal que comprovaria o gasto, na qual não consta o CNPJ da agremiação, foi emitida por outra empresa, a galeteria Mamma Mia Delivery (TR Galeto LTDA.), CNPJ 28.502.549/0001-01.

Além disso, o recibo de pagamento da p. 4 do ID 6233783 está escrito à mão e subscrito pela empresa POA Galeto LTDA., sem identificação da pessoa física que representou a pessoa jurídica no ato, nem dados de seu contrato social, a fim de verificar a existência de poderes para firmar a declaração.

No ID 6430383 há novo recibo de pagamento do mesmo gasto, dessa vez feito em computador e subscrito pela empresa TR Galeto Ltda., CNPJ 28.502.549/0001-01, mas também sem dados acerca da pessoa física firmatária da declaração ou da existência de poderes para representar a pessoa jurídica.

Assim, considerando que os documentos apresentados são destituídos de fé pública e não são idôneos, não há como afastar a irregularidade, pois o art. 18, caput, da Resolução TSE n. 23.546/17 determina que devem constar no documento fiscal o nome e o CNPJ do contratante, tendo o partido descumprido esse requisito.

De igual modo, merece ser mantida a irregularidade relativa ao uso de R$ 4.000,00 de recursos do Fundo Partidário para pagamento de fornecedores diversos com um único cheque, pois os prestadores se limitaram a alegar que o valor da falha é diminuto.

O órgão técnico apontou que não há registro, nas contas, do cheque apontado como tendo sido sacado para constituição de Fundo de Caixa, que foi a justificativa inicialmente fornecida pela agremiação para a falha, restando não comprovada.

O pagamento de diversos fornecedores com um único cheque viola o § 5° do art. 18 da Resolução TSE n. 23.546/17, pois, conforme explica o órgão técnico: “o objetivo central da norma é atestar que cada fornecedor foi pago pelo produto adquirido pelo partido ou serviço prestado à agremiação. Quando o pagamento a diversos fornecedores é realizado com um único cheque, não é possível aferir a quitação dos fornecedores individualmente. Nesse caso o examinador de contas fica impossibilitado de atestar que os fornecedores contratados foram efetivamente pagos, uma vez que não há rastreabilidade no cheque descontado para diversos pagamentos de fornecedores distintos”.

Portanto, não foram sanadas as irregularidades nos pagamentos realizados com verbas do Fundo Partidário, no total de R$ 4.502,00, devendo ser recolhido o valor ao Tesouro Nacional.

2. Recebimento de recursos da pessoa jurídica IPERGS (fonte vedada) no montante de R$ 163,20

O órgão técnico apontou que o partido recebeu, em sua conta bancária, transferência de valores realizada por pessoa jurídica, no total de R$ 163,20, considerada fonte vedada de arrecadação pelo art. 12, inc. II, da Resolução TSE n. 23.546/17, justificando se tratar de desconto em folha realizado pelo Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul (IPERGS) na aposentadoria do servidor inativo da Secretaria Estadual da Fazenda (SEFAZ), Fernando Lehnen.

Entretanto, a falha permanece, porque o partido não pode se valer de pessoa jurídica para receber doações de servidor público, e a alegação não foi comprovada por dados relativos ao exercício financeiro de 2018. A legenda apresentou nos autos informações fornecidas pelo IPERGS e pela SEFAZ (ID 6236233), nas quais os órgãos narram ter havido desconto em folha de contribuições partidárias, nos vencimentos do referido servidor, quanto ao ano de 2015.

Ademais, O TSE possui entendimento consolidado no sentido de ser vedado o recebimento, por partido político, de contribuição mediante desconto em folha de pagamento:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. RECURSOS DE FONTES VEDADAS. DESAPROVAÇÃO. SUSPENSÃO DO REPASSE DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INAPLICABILIDADE. ENUNCIADO SUMULAR 83 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. DESPROVIMENTO. 1. As contas do agravante foram desaprovadas em virtude da constatação do recebimento e utilização, pelo partido, de recursos oriundos de fontes vedadas, tendo como agravante o fato de as contribuições advindas de ocupantes de cargos em comissão da administração direta que ostentam a condição de autoridade terem sido descontadas em folha de pagamento e creditadas diretamente na conta do partido, em afronta ao que determina o art. 36, inciso II, da Lei nº 9.096/95. 2. Esta Corte possui entendimento expresso no sentido de ser vedado o recebimento, por partido político, de contribuição de detentor de cargo ou função de confiança, calculada em percentagem sobre a remuneração percebida e mediante desconto em folha de pagamento. Precedentes. 3. A incidência dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade somente é possível quando há, no acórdão regional, elementos que permitam mensurar se os valores relativos às falhas identificadas são ínfimos em comparação ao montante dos recursos arrecadados em campanha. Precedentes. 4. Tanto a desaprovação das contas quanto a suspensão do repasse dos valores do Fundo Partidário, em casos que tais, encontram fundamento na legislação eleitoral e na jurisprudência deste Tribunal, razão pela qual não merece reparos o acórdão regional, aplicando-se ao caso a Súmula 83 do STJ. 5. Agravo regimental desprovido.

(TSE - RESPE: 00000068520136190075 CAMPOS DOS GOYTACAZES - RJ, Relator: Min. Maria Thereza Rocha De Assis Moura, Data de Julgamento: 26.04.2016, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 11.05.2016, Página 86.) (Grifei.)

Desse modo, é irregular o recebimento de contribuições partidárias por desconto em folha, sequer tendo sido comprovado o real doador dos recursos, devendo o valor de R$ 163,20 ser recolhido ao Tesouro Nacional, na forma do art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.546/17.

3. Recebimento de recursos de origem não identificada, no total de R$ 1.090,20

O órgão técnico constatou o recebimento de três operações de “créditos de títulos”, sem identificação do CPF da contraparte na conta bancária do partido, nos valores de R$ 269,41, R$ 163,40 e de R$ 657,39, totalizando R$ 1.090,20.

Embora o partido tenha informado os dados dos doadores acostando recibos eleitorais e certidões de filiação partidária, os documentos unilaterais não foram considerados suficientes para elidir o apontamento, porque não comprovaram, com segurança, os doadores originários dos depósitos.

Conforme refere o parecer conclusivo: “não há identificação do CPF dos filiados citados nos relatórios dos títulos liquidados fornecidos pela instituição bancária (ID 6236283, págs. 2, 3, 6, 7, 10 e 11)”.

Desse modo, a falha não foi sanada, uma vez ter sido descumprida a determinação contida no art. 7º da Resolução TSE n. 23.546/17, não sendo possível atestar, com segurança e confiabilidade, a procedência de valores apontados, caracterizando-se como recursos de origem não identificada, no total de R$ 1.090,20, os quais devem ser recolhidos ao Tesouro Nacional, na forma do caput do art. 14 da Resolução TSE n. 23.546/17.

4. Recebimento de contribuições de detentores de cargo, emprego ou função pública de livre nomeação e exoneração (fontes vedadas), no total de R$ 1.688,32 (ID 40870083)

O PSDB recebeu contribuições de quatro assessores da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, no total de R$ 1.688,32, que não estavam filiados à agremiação, considerados fontes vedadas de arrecadação por ficarem de fora da ressalva contida no inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

II - entes públicos e pessoas jurídicas de qualquer natureza, ressalvadas as dotações referidas no art. 38 desta Lei e as proveniente do Fundo Especial de Financiamento de Campanha; (Redação dada pela Lei nº 13.488, de 2017)

III - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.488, de 2017)

IV - entidade de classe ou sindical.

V - pessoas físicas que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, ou cargo ou emprego público temporário, ressalvados os filiados a partido político.

(Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

Em sua defesa, os prestadores arguiram a inconstitucionalidade do inc. V do art. 31 da Lei n. 9.096/95, alegaram violação ao princípio constitucional da igualdade e ofensa à autonomia partidária, sustentaram que o TSE extrapolou seu poder regulamentar ao prever o recolhimento das contribuições de fontes vedadas ao erário, o que caracterizaria enriquecimento ilícito, e que o recebimento dos recursos pelo Tesouro Nacional caracteriza violação ao pacto federativo, porque a importância deveria ser recolhida ao ente federado ao qual o servidor público que fez a doação está vinculado.

A arguição de inconstitucionalidade não prospera, pois o referido dispositivo foi incluído na Lei dos Partidos Políticos justamente como forma de superação legislativa da jurisprudência ou ativismo congressual.

Desde 2007, o TSE e os Tribunais Regionais Eleitorais do país seguiam o entendimento de que aos partidos era vedado o recebimento de contribuições de autoridade pública, conceito que abrangia os detentores de cargos em comissão que desempenhavam função de chefia ou direção, ainda que filiados, porque a matéria era tratada por inciso diverso, o inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95, em sua redação original, hoje alterada: “II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38”.

Conforme assentou o TSE na Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1428, o conceito de autoridade abrangeria os servidores com cargo de chefia ou direção, sem exceções:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. (Grifei.)

O Ministro Cezar Peluso, redator da consulta, ao examinar o elemento finalístico da norma, que vedava as doações de autoridades, assim se posicionou:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Para superar o entendimento jurisprudencial firmado pela Justiça Eleitoral sobre a matéria, a Câmara dos Deputados, por meio da Comissão Especial para análise, estudo e formulação de proposições relacionadas à Reforma Política de 2017, da qual o Deputado pelo PSDB Marcus Pestana fazia parte na condição de 2º Vice-Presidente, apresentou o Projeto de Lei PL n. 8.612/17.

No referido Projeto de Lei, os parlamentares propuseram que não apenas os servidores com funções de chefia ou direção fossem considerados fontes vedadas de arrecadação, mas também qualquer detentor de função, cargo ou emprego público, efetivo ou temporário, de livre nomeação e exoneração, desde que não fosse filiado ao partido político.

Depois de amplo debate nas duas Casas do Congresso Nacional, o projeto foi convertido, ainda em 2017, na Lei n. 13.488/17, que alterou a redação do inc. II do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos e acrescentou em seu texto o inc. V, estabelecendo exatamente a regra proposta pelos próprios parlamentares que redigiram o inteiro teor do PL n. 8.612/17.

Bem se verifica que a norma foi incluída na legislação por esforço legislativo de deputados e senadores em superar o entendimento que até então a jurisprudência eleitoral adotava, não podendo ser considerada a regra como ofensa à autonomia partidária.

A proibição de recebimento de contribuições de detentores de cargo ou função pública tem o objetivo de atender aos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Busca-se, justamente, garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações partidárias e respeitar a vontade daqueles que voluntariamente se filiam aos partidos a fim de fornecer recursos financeiros para as legendas partidárias, de modo a prevenir a patrimonialização das posições públicas pela distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana.

A norma de modo algum viola o princípio constitucional da igualdade entre todas as pessoas ou a autonomia partidária, pois basta o interessado efetuar a filiação partidária para que as contribuições sejam consideradas regulares e legítimas.

Além disso, não é possível entender que o TSE excedeu seu poder regulamentar ao editar a Resolução n. 23.546/17, pois o art. 61 da Lei n. 9.096/95 estabelece que “o Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções para a fiel execução desta Lei”, não havendo excessos na resolução editada, mas tão somente regulamentação das finanças partidárias.

De fato, o caput do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos prevê que “A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20%”. Ao regulamentar a disposição, a resolução disciplina que a devolução pode ocorrer mediante estorno do recurso ao doador, ou recolhimento do valor indevidamente recebido ao erário.

Especificamente no tocante à devolução ao doador, ou ao recolhimento dos recursos de fontes vedadas ao Tesouro Nacional, o § 5º do art. 11 da Resolução TSE n. 23.546/17 prevê que “Os partidos políticos podem recusar doação identificável que seja creditada em suas contas bancárias indevidamente, promovendo o estorno do valor para o doador identificado até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito, ressalvado o disposto no art. 13”.

Ao tratar das implicações decorrentes do recebimento ou uso de recursos de fonte vedada ou de origem não identificada, o art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.546/17 dispõe que o recebimento direto ou indireto de tais contribuições sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias, caso não tenham sido estornados no prazo previsto no § 5º do art. 11, os quais devem, nesta hipótese, ser recolhidos ao Tesouro Nacional.

Como se vê, não se trata de enriquecimento ilícito do Tesouro Nacional, mas de direta consequência da omissão do partido em devolver os valores ao doador considerado como fonte vedada de arrecadação.

Ademais, o recolhimento de valores para a conta única do Tesouro Nacional atende justamente aos interesses partidários, pois o art. 38 da Lei n. 9.096/95 estabelece que o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído, dentre outras fontes, por dotações orçamentárias da União (inc. IV), o mesmo ocorrendo quanto ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), nos termos do art. 16-C da Lei n. 9.504/97.

Não se identifica violação ao princípio federativo em razão de o recolhimento não ser realizado para Estados e Municípios, pois a previsão de recolhimento do valor recebido de fonte vedada ao Tesouro Nacional, enquanto central de contabilidade pública do país, visa uniformizar as restituições efetuadas pelas agremiações que descumprem a legislação eleitoral.

Desse modo, rejeito a arguição de inconstitucionalidade, pois a irregularidade permanece, devendo a quantia de R$ 1.688,32 ser recolhida ao Tesouro Nacional, na forma do art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.546/17.

Por fim, acolho o parecer técnico no sentido da aprovação das contas com ressalvas, pois as falhas somam a importância de R$ 7.443,72, que representa somente 0,40% da receita arrecadada no exercício, à razão de R$ 1.837.342,79, conclusão que atende aos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade.

Entende-se possível o juízo de aprovação com ressalvas quando a baixa representação percentual das irregularidades não comprometa o balanço contábil como um todo, circunstância que afasta a sanção de multa de até 20% e a suspensão do Fundo Partidário:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. DESAPROVAÇÃO. RECEBIMENTO DE RECURSOS ORIUNDOS DE FONTES VEDADAS. AUTORIDADES PÚBLICAS. IRRETROATIVIDADE DAS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 13.488/17. MANTIDO O RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. AFASTADAS A SANÇÃO DE MULTA E A PENALIDADE DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Desaprovação das contas da agremiaçao em razão do recebimento de recursos de fonte vedada, oriundos de contribuições de ocupantes de cargos de chefia demissíveis ad nutum. Escorreita a aplicação, pelo juízo a quo, da legislação vigente à época do exercício financeiro a que se refere a prestação de contas, alinhando-se ao entendimento consolidado por esta Corte e na esteira da jurisprudência do TSE.

2. Irrelevante o argumento de o cargo ocupado por autoridade ser em governo administrado por integrante de partido adversário. Recebida a doação de servidor que se enquadre na categoria de autoridade pública, nos termos da Resolução TSE n. 23.464/2015, aplicável ao exercício em análise, incide o caráter objetivo da norma, sem espaço para eventual análise subjetiva.

3. Valores irregularmente recebidos que representam 2,83% do total de recursos arrecadados pela agremiação no exercício financeiro. Aplicados princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Mantido o recolhimento ao Tesouro Nacional. Afastadas a sanção de multa sobre a quantia a ser recolhida ao Tesouro Nacional e a penalidade de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário. (grifado)

4. Parcial provimento.

(Recurso Eleitoral n 5482, ACÓRDÃO de 11/04/2019, Relator(aqwe) MARILENE BONZANINI, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Data: 22.4.2019.)

Nessa hipótese, o recolhimento do valor indevidamente recebido ao Tesouro Nacional é mera consequência jurídica relacionada à vedação do enriquecimento ilícito e não possui natureza de penalidade. Segundo o TSE: “A aprovação das contas com ressalvas em função das irregularidades apuradas impõe sempre a devolução dos respectivos valores ao erário” (PC n. 978-22/DF, redator para o acórdão Min. Dias Toffoli, DJe de 14.11.2014).

Quanto às sanções, a Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pela determinação de suspensão do recebimento de cotas do Fundo Partidário pelo prazo de um mês.

Nesse ponto, é de ser considerado que o art. 36, incs. I e II, da Lei n. 9.096/95 efetivamente dispõe que o recebimento de recursos de origem não mencionada ou esclarecida sujeita o partido à sanção de suspensão da participação no Fundo Partidário até que o esclarecimento seja aceito pela Justiça Eleitoral, e que o recebimento de recursos de fontes vedadas acarreta a suspensão do Fundo Partidário por um ano:

Art. 36. Constatada a violação de normas legais ou estatutárias, ficará o partido sujeito às seguintes sanções:

I - no caso de recursos de origem não mencionada ou esclarecida, fica suspenso o recebimento das quotas do fundo partidário até que o esclarecimento seja aceito pela Justiça Eleitoral;

II - no caso de recebimento de recursos mencionados no art. 31, fica suspensa a participação no fundo partidário por um ano;

III - no caso de recebimento de doações cujo valor ultrapasse os limites previstos no art. 39, § 4º, fica suspensa por dois anos a participação no fundo partidário e será aplicada ao partido multa correspondente ao valor que exceder aos limites fixados.

Esse dispositivo vige até os dias atuais com a mesma redação da data da promulgação e nunca sofreu alterações, nada obstante o caput do art. 37 da Lei n. 9.096/95 tenha sido sucessivamente modificado pelo Congresso Nacional por meio das Leis n. 9.693/98 e n. 13.165/15:

Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial, implica a suspensão de novas quotas do fundo partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei, cabíveis na espécie, aplicado também o disposto no art. 28.

Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial implica a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário e sujeita os responsáveis ás penas da lei. (Redação dada pela Lei nº 9.693, de 1998)

Art. 37. A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20% (vinte por cento). (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

O art. 37 da Lei dos Partidos estabeleceu inicialmente que a falta de contas ou sua desaprovação implicaria a suspensão de novas quotas do Fundo Partidário mas, após duas modificações legislativas, atualmente, prevê que, em caso de desaprovação, a penalidade a ser aplicada pela Justiça Eleitoral restringe-se à devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20%.

Como se vê, os artigos 36 e 37 da Lei n. 9.096/95 são normas distintas, independentes entre si, e que não se confundem.

Ocorre que desde a edição da Lei dos Partidos Políticos, ao interpretar o seu art. 36 o TRE-RS assentou que, em se tratando de aprovação com ressalvas, não há fixação da pena de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário aos partidos políticos, nada obstante a previsão legal disponha sobre a cominação dessa sanção.

A penalidade é afastada por aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, uma vez que o apontamento de ressalva não descaracteriza o fato de que a contabilidade foi aprovada, ainda que não integralmente.

Apesar do conteúdo dos incisos do artigo 36 da Lei dos Partidos Políticos, o raciocínio é o de que a suspensão do recebimento de quotas não atende ao princípio da proporcionalidade em relação aos seus subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, este último tomado como máxima da necessidade, exigibilidade e adequação (vide Exames inerentes à proporcionalidade, em: ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 11 ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 167-169).

Cito a propósito, o seguinte precedente, da minha relatoria:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTAÇÃO INCOMPLETA. UTILIZAÇÃO INCORRETA DO SISTEMA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. RECEBIMENTO DE RECURSOS ADVINDOS DE FONTES VEDADAS. PERCEPÇÃO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. FALHA EQUIVALENTE A 9,08% DO TOTAL DE RECURSOS AUFERIDOS NO PERÍODO EM EXAME. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. INVIABILIDADE DA APLICAÇÃO DE MULTA E DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO.

1. A falta da apresentação do comprovante de remessa da escrituração contábil à Receita Federal impossibilita a aferição segura da validade das informações lançadas no Balanço Patrimonial e no Demonstrativo de Resultados.

2. A utilização incorreta do Sistema de Prestação de Contas Anual (SPCA) pela agremiação inviabiliza ao órgão técnico atestar se as informações prestadas foram mantidas, uma vez que o sistema foi encerrado e posteriormente reaberto, tornando-o passível de alterações e inclusões.

3. O art. 12, inc. II, da Resolução TSE n. 23.464/15 veda expressamente a possibilidade de doação de pessoa jurídica a partidos políticos. Quantia que deve ser considerada como procedente de fonte vedada, impondo-se o seu recolhimento ao Tesouro Nacional, conforme o disposto no art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15.

4. Créditos de recursos pelo diretório municipal sem a indicação do doador originário e doação efetuada sem a identificação do CPF ou CNPJ dos doadores, em inobservância às disposições contidas nos arts. 5º, inc. IV, 7º e 11, inc. III, todos da Resolução TSE n. 23.464/15. Montante que deve ser considerado como de origem não identificada, impondo-se o seu recolhimento ao Tesouro Nacional, conforme o disposto no art. 14 da Resolução TSE n. 23.464/15.

5. O recolhimento do valor indevidamente recebido ao Tesouro Nacional é mera consequência jurídica relacionada à vedação do enriquecimento ilícito e não possui natureza de penalidade.

6. Falhas que representam 9,08% dos recursos auferidos no exercício financeiro. Hipótese que, na esteira da jurisprudência firmada no Tribunal Superior Eleitoral, viabiliza a aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para afastar a severa penalidade de desaprovação das contas, admitindo o juízo de aprovação com ressalvas quando a baixa representação percentual das irregularidades não comprometa o balanço contábil como um todo, circunstância que afasta a sanção de multa de até 20% e a suspensão do Fundo Partidário.

7. O art. 36 da Lei n. 9.096/95 trata das sanções aplicadas aos partidos quando constatada a violação de normas legais ou estatutárias, enquanto o art. 37 da mesma lei estabelece o regramento para o caso de desaprovação das contas. Trata-se de normas distintas, independentes entre si e que não se confundem. O primeiro artigo vige até os dias atuais com a mesma redação da data da promulgação e nunca sofreu alterações, ao contrário do segundo, que foi sucessivamente modificado pelo Congresso Nacional por meio das Leis n. 9.693/98 e n. 13.165/15. A nova redação do art. 37 da Lei n. 9.096/95 dispõe que a desaprovação das contas enseja, como única penalidade, a devolução da quantia apontada como irregular acrescida de multa, circunstância que prejudica eventual interpretação de que, no caso de aprovação das contas, mesmo com ressalvas, poder-se-ia aplicar pena mais severa. Desde a edição da Lei dos Partidos Políticos, ao interpretar o art. 36, o TRE-RS assentou que, em se tratando de aprovação com ressalvas, não há fixação da pena de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário aos partidos políticos, nada obstante a previsão legal disponha a cominação dessa sanção. Diretriz alinhada ao entendimento do TSE no mesmo sentido. A sanção é desconsiderada por aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, uma vez que o apontamento de ressalva não descaracteriza o fato de que a contabilidade foi aprovada, ainda que não integralmente, situação incompatível com a fixação de penalidade.

8. Aprovação com ressalvas.

(TRE-RS, PC 0600288-75, da minha relatoria, julgado em 15.6.2020, DJE de 23.6.2020) – Grifei.

Nos casos de aprovação com ressalvas não se aplica a sanção de suspensão das quotas, e essa conclusão não foi afetada pelas alterações legislativas implementadas no caput do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos, pois conforme já referido, o afastamento da suspensão de quotas decorre da conclusão de que a aprovação das com ressalvas é incompatível com a fixação de penalidade aos partidos políticos.

Cumpre anotar que embora não se trate propriamente de um critério interno, a aferição da proporcionalidade de uma medida sancionatória há de partir também de um juízo de ponderação realizado com fundamento no dever de proporcionalidade.

De igual modo, o Tribunal Superior Eleitoral, em sucessivas decisões, afastou a penalidade de suspensão de quotas Fundo Partidário nos casos em que houve recebimento de recursos de fontes vedadas de pequena monta, seguindo a diretriz jurisprudencial de que a aprovação com ressalvas não se coaduna com tal apenamento.

Por essa razão, quando do provimento de recursos e consequente reforma de acórdãos regionais de desaprovação de contas para aprová-las com ressalvas, a Corte Superior Eleitoral afasta a suspensão do Fundo Partidário.

Cito, a propósito, a decisão proferida pelo Min. Sérgio Silveira Banhos no RESPE n. 7314220156260000 em 28.10.2019, no qual, após ser provido o recurso para aprovação das contas com ressalvas, foi afastada a suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário:

Mais recentemente, assentou-se: “Esta Corte Superior admite aplicar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para aprovar contas com ressalvas quando a falha não inviabiliza o controle por parte da Justiça Eleitoral e representa percentual ínfimo” (AgR-REspe 63-39, rel. Min. Jorge Mussi, DJE de 30.8.2019).

Assim, considerado o percentual irregular de 1,87% e a inexistência de indícios de má-fé, é viável a aprovação com ressalvas, nos termos da jurisprudência acima apontada.

Por outro lado, inviável afastar a determinação de recolhimento dos recursos de fonte vedada, a qual, além de não se tratar propriamente de sanção, “atende aos princípios e às regras constitucionais que regem a prestação de contas, a transparência do financiamento eleitoral e a normalidade e legitimidade das eleições” (REspe 1224-43, rel. Min. Henrique Neves da Silva, DJE de 5.11.2015).

Por essas razões e nos termos do art. 36, § 7º, do Regimento Interno do Tribunal Superior Eleitoral, dou provimento ao agravo interposto pelo Diretório Estadual do Partido Popular Socialista, a fim de prover parcialmente o recurso especial por ele interposto, para aprovar com ressalvas as suas contas do exercício financeiro de 2014, mantida a determinação de recolhimento do valor oriundo de fonte vedada.

(TSE - RESPE: 7314220156260000 São Paulo/SP 44612019, Relator: Min. Sérgio Silveira Banhos, Data de Julgamento: 2.10.2019, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico - 07.11.2019 - nº 215 - Página 5/8.) (Grifei.)

Ao reformar o acórdão do TRE-RS nos autos do RESPE n. 724220136210000, para aprovar as contas com ressalvas, o Min. Antonio Herman De Vasconcellos e Benjamin, de igual modo, suprimiu a penalidade:

Conforme relatado, o TRE/RS desaprovou contas do exercício financeiro de 2012 do recorrente, nos seguintes termos (fls. 565 e 568):

Em resumo: verificados recursos de origem não identificada, no valor de R$ 206,35 (duzentos e seis reais e trinta e cinco centavos), bem como identificados valores recebidos de fontes vedadas - especificamente pessoas detentoras de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que tenham a condição de autoridades no total de R$ 47.071,00 (quarenta e sete mil e setenta e um reais).

(…)

De outra parte, ressalto ser possível aprovar com ressalvas as contas, em atenção ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade, pois a soma de valores das falhas constatadas - R$ 47.277,35 - corresponde a aproximadamente 6,5% dos recursos movimentados na campanha, não sendo bastante para comprometer controle financeiro pela Justiça Eleitoral.

(...)

Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso especial do Partido Progressita (PP), nos termos do art.366,§ 7ºº, do RI-TSE, para aprovar com ressalvas as contas do exercício financeiro de 2012. Prejudicado o recurso do Parquet.

(TSE - RESPE: 724220136210000 Porto Alegre/RS 67842016, Relator: Min. Antonio Herman De Vasconcellos E Benjamin, Data de Julgamento: 10.4.2017, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico - 02.5.2017 - Página 99-102.) (Grifei.)

Também é no mesmo sentido o seguinte acórdão da relatoria do Min. Luiz Fux:

RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2010. DESAPROVAÇÃO. CONTRIBUIÇÃO DE TITULAR DE CARGO DEMISSÍVEL AD NUTUM QUE OSTENTA A CONDIÇÃO DE AUTORIDADE. RECURSOS DE FONTE VEDADA. VALOR DIMINUTO. BOA-FÉ. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APLICABILIDADE. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

Na origem, o Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas desaprovou as contas apresentadas pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) - Estadual, alusivas ao exercício financeiro de 2010, determinando a suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário pelo período de um ano, a teor do art. 36, II, da Lei nº 9.096/95, tendo em vista que a agremiação recebeu o montante de R$ 3.600,00 de onze agentes públicos ocupantes de cargo de chefia e direção na Administração Pública, que constituem recursos fonte vedada, nos termos do art. 31, II, da Lei dos Partidos Políticos. Eis a ementa do acórdão (fls. 1.258):

(…)

No caso sub examine, considerando que os recursos recebidos de fonte vedada totalizam a quantia de R$ 3.600,00, reputo serem aplicáveis os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade na espécie, a fim de que as contas sejam aprovadas com ressalvas.

Isso porque o valor da irregularidade se revela diminuto em relação aos recursos movimentados pelo partido no exercício financeiro e não restou evidenciado no acórdão regional que a aludida irregularidade tenha comprometido a confiabilidade e a transparência das contas

(...)

Esse entendimento encontra eco na jurisprudência sedimentada por esta Corte Superior nos seguintes termos:

"PRESTAÇÃO DE CONTAS. PSC. DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.

1. [...]

4. Conforme a jurisprudência deste Tribunal, em se tratando de irregularidades que representam percentual ínfimo em relação aos recursos movimentados na campanha, é possível a aplicação do princípio da proporcionalidade para aprovar as contas com ressalvas.

5. Contas aprovadas com ressalvas e determinação de restituição dos valores relativos às irregularidades na aplicação de recursos do Fundo Partidário" .

(PC nº 948-84/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 28/5/2015)

"PARTIDO POLÍTICO. PARTIDO DEMOCRATAS (DEM). PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. RECOLHIMENTO AO ERÁRIO. NECESSIDADE. PRECEDENTES.

[...]

7. Na hipótese, além das irregularidades meramente formais, as demais são relativas a não comprovação de despesas ou aplicações inadequadas do Fundo Partidário, alcançando apenas 1,69% daqueles recursos - no montante de R$ 339.457,71 -, o que possibilita a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

8. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral é no sentido de que, mesmo quando as irregularidades encontradas redundam na aprovação com ressalvas das contas apresentadas, é cabível a determinação de devolução dos respectivos valores ao Erário.

9. Contas aprovadas com ressalvas" .

(PC nº 978-22/DF, Redator designado Min. Dias Toffoli, DJe de 14/11/2014);

"Prestação de contas. Doação por fonte vedada.

1. É de manter-se a decisão do Tribunal Regional Eleitoral que, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, entendeu, diante das particularidades do caso, aprovar com ressalva as contas do candidato, considerando que a irregularidade alusiva à doação por fonte vedada - proveniente de sindicato - correspondeu a percentual ínfimo em relação ao total de recursos arrecadados para a campanha.

(...)

Ex positis, dou provimento ao recurso especial, com base no art. 36, § 7º, do RITSE, para aprovar com ressalvas a prestação de contas do PSDB referente ao exercício financeiro de 2010.

(TSE - RESPE: 2508720116020000 Maceió/AL 31552014, Relator: Min. Luiz Fux, Data de Julgamento: 28/09/2015, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico - 04.02.2016 - Página 28-31.) (Grifei.)

Na hipótese de recebimento de recursos de origem não identificada de pequena monta, os quais também são sancionados pelo art. 36, inc. I, da Lei. n. 9.096/95 com a penalidade de suspensão do recebimento das quotas do Fundo Partidário, o TSE igualmente não fixa a sanção quando da aprovação das contas com ressalvas:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL). DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2011. CONTAS APROVADAS COM RESSALVAS. IMPOSIÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.

(…)

5. A prestação de contas se conecta umbilicalmente a princípios caros ao Direito Eleitoral, como a igualdade de chances entre os partidos políticos, a moralidade eleitoral, e, em última análise, a própria noção de Democracia. A prestação de contas evita ou, ao menos, amaina os reflexos nefastos do abuso do poder econômico que, no limite, desvirtuam a igualdade de chances entre os candidatos e as agremiações partidárias, ao mesmo tempo em que se franqueia maior legitimidade ao processo político-eleitoral, sob o prisma do diálogo com a moralidade eleitoral.

6. In casu, a) constataram-se as seguintes irregularidades relativas a: (i) recursos de origem não identificada, no valor de R$ 6.254,46 e (ii) recursos do fundo partidário, assim discriminadas: (a) ausência de documentos fiscais de despesas quitadas com recursos do Fundo Partidário no valor de R$ 28.715,61; (b) transferência a diretórios estaduais impedidos de receber recursos por contas julgadas desaprovadas, no valor de R$ 58.867,44; (c) apresentação de documentos fiscais inidôneos, vencidos há 3 (três) anos, no valor de R$ 29.400,00; e (d) apresentação de documento fiscal inidôneo pelo partido, porque divergente da informação prestada pela Prefeitura Estância Hidromineral de Poá, no valor de R$ 10.500,00; b) as irregularidades vinculadas a recursos do Fundo Partidário totalizam o montante de R$ 127.483,05, o qual corresponde ao percentual de 3,78%, de modo que não se vislumbra base para a desaprovação das contas do PSOL; c) as falhas apontadas dizem respeito a valores ínfimos, repita-se, 3,78% dos recursos oriundos do Fundo Partidário, o que autoriza a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, considerado o percentual irrisório em relação ao total da movimentação contábil. Precedentes.

7. A determinação de devolução ao Erário dos valores referentes às irregularidades apuradas é possível ainda que a análise da prestação de contas culmine na aprovação com ressalvas das contas apresentadas.

8. Contas apresentadas pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), relativas ao exercício financeiro de 2011, aprovadas com ressalvas, de acordo com o disposto no art. 27, III, da Res.-TSE nº 21.841/2004, com a determinação de recolhimento ao Erário do valor de R$ 133.737,51 (cento e trinta e três mil, setecentos e trinta e sete reais e cinquenta e um centavos): sendo R$ 127.483,05 referentes aos recursos do Fundo Partidário e R$ 6.254,46 relativos a recursos de origem não identificada; devidamente atualizado, a ser pago com recursos próprios, nos termos do art. 34, caput, da Res.-TSE nº 21.841/2004.

(Prestação de Contas nº 27098, Acórdão, Relator(a) Min. Luiz Fux, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 43, Data: 02.3.2018, Página 48/49.) (Grifei.)

Portanto, a diretriz traçada por este Tribunal está alinhada ao entendimento do TSE segundo o qual a aprovação das contas com ressalvas não acarreta a sanção de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário.

Com essas razões, rejeito a promoção ministerial nesse ponto.

Diante de todo o exposto, VOTO pela aprovação com ressalvas das contas do Diretório Estadual do PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA – PSDB DO RIO GRANDE DO SUL relativas ao exercício financeiro de 2018, e determino o recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia de R$ 7.443,72, nos termos da fundamentação.