REl - 0600005-65.2019.6.21.0049 - Voto Relator(a) - Sessão: 21/01/2021 às 14:00

VOTO

Conheço do apelo, pois é tempestivo e atende aos pressupostos recursais.

1. Preliminar. Cerceamento de defesa. Prova testemunhal indeferida.

Exmo. Sr. Presidente, demais colegas: a prefacial possui interessantes elementos no que diz respeito à concepção (frequente) dos prestadores sobre a suposta (e equivocada) irrelevância das desídias processuais por eles cometidas nos processos de prestação de contas eleitorais.

Aqui, a negligência guarda relação com a prova.

Em suma, o PT de São Gabriel entende ter havido cerceamento de defesa no trâmite perante o 1º grau, e que a sentença recorrida seria nula, pois fora indeferida a oitiva do tesoureiro da agremiação do ano de 2013, requerida em alegações finais.

É cediço que o princípio da ampla defesa está cravado no catálogo dos direitos e das garantias fundamentais – inc. LV, art. 5º, da Constituição Federal -, e um dos pontos altos de efetivação do princípio está, justamente, no direito da parte de produzir provas, bem como de que sejam elas consideradas materialmente pelo magistrado ou tribunal.

Contudo, há limites nessa amplitude, para que ela não se torne arbitrária e fira postulados de igual jaez constitucional – por exemplo, o princípio da igualdade perante a lei.

E o primeiro limite é a preclusão. O direito de defesa há de ser exercido ao seu devido tempo. Os colegas bem sabem da minha posição firme no que toca à necessidade de observância, pelas partes, dos prazos previstos na legislação regente.

Isso porque me surpreende a frequência com que, neste ramo especializado do Poder Judiciário, particularmente nas prestações de contas, as partes pretendem superar as próprias omissões sem sofrer os efeitos delas decorrentes, como se a perda de um prazo, na Justiça Eleitoral, não fosse carregada da mesma gravidade, não viesse acompanhada das mesmas consequências, da dita Justiça “Comum”.

Ora, preclusa a oportunidade, não há se falar em cerceamento.

Veja-se o caso dos autos: intimado a apresentar defesa, o PT de São Gabriel deixou o prazo transcorrer em branco, (fls. 284 e 285 do então processo físico, conforme ID 5599683). Houve nova intimação, desta feita para a apresentação de alegações finais, momento no qual fora (forma retardatária) requerida e indeferida a oitiva.

Instrução encerrada, tempo incorreto de requerimento, portanto.

Nessa linha, gizo que o e. TSE vem decidindo que “nos processos de prestação de contas, cuja natureza é jurisdicional, impera a regra da preclusão”, AgR-REspe n. 539553, rel. Min. Henrique Neves da Silva, ac. de 19.4.2016.

Logo, bem indeferido o pedido atrasado de produção da prova.

Sigamos para a análise do modo da prova indeferida.

O segundo limite do direito à produção de prova é sua utilidade objetiva. A parte tem o direito de que a prova não seja considerada apenas pro forma pelo Poder Judiciário; mas, por outro lado, a prova pretendida deve ser minimamente útil ao desfecho da demanda.

Sob esse aspecto, a oitiva do tesoureiro do PT de São Gabriel também foi bem indeferida, porquanto sequer em tese teria ela utilidade para aclarar a origem de recursos que aportaram na conta bancária da agremiação. O processo de prestação de contas é alimentado por prova documental: recibos, extratos e notas fiscais são a tônica probatória, em róis taxativos.

E assim ocorre porque a documentação oferecida pelos prestadores de contas passa por obrigatória análise contábil, sendo inviável, mesmo hipoteticamente, que o testemunho do tesoureiro suprisse a apresentação de documentos idôneos esmiuçados em resolução do TSE. Suponha-se: se o testemunho indicasse como origem de valores este ou aquele cidadão, o fato contábil seguiria não provado.

Tudo se torna inadmissível ao se atentar no fato de que a agremiação prestou as contas de 2013 com cerca de dois anos de atraso – protocolou a peça inicial em 29.4.2016, ato que deveria ter praticado em meados de 2014.

O indeferimento, assim, obedeceu aos princípios da duração razoável do processo, da celeridade, da eficiência e da economicidade, mormente em um ramo do Poder Judiciário que funciona sem custas para as partes, como a Justiça Eleitoral.

Cerceamento de defesa não configurado. Afasto a preliminar.

2. Mérito.

2.1. Ainda a prova. Transparência, utilidade e ônus probatório.

O recorrente afirma que o órgão contábil do juízo de origem não teria laborado com transparência, ao não discriminar os depósitos mês a mês.

Primeiro: o argumento não possui lógica. É indiferente, para a Justiça Eleitoral, um controle mensal das contas de exercício de partido político: a análise ocorre em relação ao ano (civil). Aqui, e.g., se analisa a contabilidade do ano de 2013, em sua inteireza.

Além disso, as doações não precisam ser mensalmente compartidas: um doador até pode assim entender adequado (ao dia 10 de cada mês, por exemplo, depositar o valor na conta do partido); contudo, nada impede que alguém escolha o mês de maio, por exemplo, para fazer uma única doação no ano.

Exagerando: é possível também que se escolha um mês para fazer vinte, ou trinta, ou quarenta doações, em altos valores. O que importa à Justiça Eleitoral? Que esses valores tenham origem clara por ocasião da prestação anual de contas.

Segundo: o ônus da prova é do prestador de contas.

O absurdo argumento de que a unidade técnica deveria ter detalhado mensalmente contraria o art. 17 da CF, o qual determina que os partidos políticos devem prestar contas à Justiça Eleitoral, e não o contrário; se há algum responsável em produzir a identificação das receitas do PT de São Gabriel é o próprio PT de São Gabriel.

O surreal ganha tamanho com outro argumento, o de que a agremiação não possuiria condições de saber os cargos ocupados pelos doadores. Ora, o partido deve saber quem, e em que circunstâncias, está a patrociná-lo financeiramente. O trabalho do órgão técnico de 1º grau, ao identificar os 76 doadores do ano de 2013, com os respectivos cargos ocupados, prova que a tarefa é possível, enquanto aquele que seria o maior interessado segue comportando-se como se a responsabilidade de transparência fosse da Justiça Eleitoral, e não de quem recebeu as quantias.

Permito-me breve citação doutrinária, da lavra do Ministro Luiz Fux, no sentido de que o art. 17, inc. III, da CF cuida “[...] à evidência, de norma cogente a exigir que as agremiações partidárias prestem contas perante a Justiça Eleitoral” (in Novos Paradigmas de Direito Eleitoral. Rio de Janeiro, Fórum, 2016, p. 109).

Adiante.

2.2. O art. 55-D da Lei n. 9.096/95. Inconstitucionalidade.

Ainda, as razões combatem a decisão que declarou a inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, fixada de modo incidental nos autos do RE n. 35-92.2016.6.21.0005, e devidamente observada pelo Juízo da 49ª Zona Eleitoral.

Inviável. O recorrente quer fazer valer o dispositivo exatamente pelo motivo que causa sua inconstitucionalidade, qual seja, o de subverter a natureza jurídica do instituto da anistia com o fito de realizar aplicação retroativa da Lei n. 13.488/17.

Transcrevo a ementa do julgamento paradigmático:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. DESAPROVAÇÃO. MATÉRIA PRELIMINAR ACOLHIDA. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 55-D DA LEI N. 9.096/95, INCLUÍDO PELA LEI N. 13.831/19. MÉRITO. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA E DE FONTE VEDADA. PORCENTAGEM REPRESENTATIVA DAS IRREGULARIDADES DIANTE DA TOTALIDADE DOS RECURSOS ARRECADADOS NO PERÍODO. AFASTADA A APLICAÇÃO DOS POSTULADOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE DESAPROVAÇÃO. REDUZIDO O PERÍODO DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO. AFASTADA A CONDIÇÃO DE QUE A SANÇÃO SUBSISTA ATÉ QUE OS ESCLARECIMENTOS SEJAM ACEITOS PELA JUSTIÇA ELEITORAL. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Incidente de inconstitucionalidade suscitado pelo Procurador Regional Eleitoral. 1.1. O art. 55-D da Lei n. 9.096/95, norma legal objeto do aludido incidente, incluído pela Lei n. 13.831/19, assinala a anistia das devoluções, cobranças ou transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições efetuadas, em anos anteriores, por servidores públicos os quais exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político. Ausência de notícia de que tenha havido oferecimento dos dados relativos à previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação da proposta legislativa prevendo a renúncia da receita. Omissão que afronta a exigência constitucional incluída pela EC n. 95/16 no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A legislação infraconstitucional igualmente exige seja comprovado o impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União, nos termos do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18. 1.2. A anistia das verbas consideradas como oriundas de fontes vedadas - benefício instituído em causa própria e sem qualquer finalidade pública subjacente - atenta ao princípio da moralidade administrativa e desvirtua a natureza jurídica do instituto. 1.3. Vício de inconstitucionalidade formal e material. Acolhimento da preliminar. Afastada, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19. (...) (Grifo nosso)

(...)

(TRE/RS, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, RE n. 35-92.2016.6.21.0005, Rel. Des. Eleitoral Gerson Fischmann, DEJERS de 23.8.2019.)

Ainda, colaciono fundamentos os quais adoto como razões de decidir, não se caracterizando, assim, fundamentação per relationem, mas adesão a precedente desta Corte em incidente de inconstitucionalidade:

[...], a legislação infraconstitucional igualmente exige a devida comprovação do impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18).

Assim, no ponto, o dispositivo legal em questão possui vício de inconstitucionalidade na origem.

[...]

Como eixo fundante da democracia representativa, os partidos devem respeitar a soberania popular, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e são obrigados a prestar contas à Justiça Eleitoral.

O instituto da prestação de contas tem como escopo emprestar transparência à atividade partidária, identificar a origem e a destinação dos recursos utilizados nas disputas eleitorais, tudo com o propósito de evitar o aporte de dividendos ilícitos no processo eleitoral e evitar o abuso do poder econômico.

[...]

A anistia igualmente coloca em situação não isonômica e em posição desfavorável aquelas agremiações partidárias que adimpliram suas obrigações com o recolhimento de importâncias glosadas pela Justiça Eleitoral quando do exame e fiscalização de suas contas.

[...]

Com efeito, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de não ser possível a aplicação retroativa das disposições da Lei n. 13.488/17:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Dr. Luciano André Losekann, julgado em 04.12.17, por unanimidade.) (Grifei.)

[...]

Em resumo, o art. 55-D, inserido na Lei dos Partidos Políticos pela Lei n. 13.831/19, padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, na medida em que deixou de ser apresentada estimativa de impacto orçamentário, violou os princípios da prestação de contas, da moralidade administrativa e da integridade legislativa.

Com essas considerações, entendo que merece acolhimento o incidente de inconstitucionalidade suscitado, afastando, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

Andou bem a sentença. Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente (art. 926 do Código de Processo Civil), bem como observar a orientação do plenário do órgão (art. 927, inc. V, do mesmo diploma).

2.3. Cargos de Chefia. Decisão do TCE/RS. Conceito de autoridade.

Não é nova a questão do enquadramento dos cargos de direção e de chefia da Administração Pública para fins de fonte vedada. No ano de 2007, por ocasião do julgamento da Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22.585/07), o TSE entendeu:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade. Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA n. 1428, Resolução n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CEZAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data: 16.10.2007, p. 172.) (Grifei.)

O conceito de autoridade passou a abranger, então, os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia, mencionados no art. 37, inc. V, da CF, excluídos os servidores que desempenham assessoramento. Além disso, o Supremo Tribunal Federal entendeu que “tanto a Resolução 22.585/2007, quanto o § 2º do art. 12 da Resolução 23.432/2014, entraram apenas a regulamentar a Lei 9.096/1995, interpretando o sentido do vocábulo ‘autoridade’, contido em seu artigo 31, II, de modo que e impossível extrair, desses atos de formulação secundária, qualquer relação de contrariedade direta com a Constituição Federal”. (ADI n. 5219, Relator Min. Teori Zavaski, DJe de 05.02.2016).

E esta Corte alinhou-se à orientação Superior, passando a desaprovar as prestações de contas em que verificada a existência de recursos provenientes de contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum, com poderes de autoridade.

No caso, o recorrente argumenta que o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, no Processo n. 001334-02.00/13-0 (Contas de Gestão do Executivo de São Gabriel, exercício de 2013), julgou ter havido a criação de cargos fora dos níveis de direção, chefia e assessoramento.

No item, o recurso merece parcial provimento, não pelo argumento de decisão do TCE/RS (as esferas decisórias são independentes), mas sim em razão do demonstrado pela Procuradoria Regional Eleitoral que, a partir da leitura das atribuições de cada um dos cargos (fls. 16-20, ID 5599483), elaborou a minuciosa Tabela 1 (fl. 14 do parecer, ID 5599183), da qual se extrai que, de fato, 6 (seis) daqueles cargos glosados pelo TCE/RS detinham a denominação chefia sem que os afazeres correspondessem a atividades de mando ou de gestão.

São eles os “chefes de serviço”, forma genérica, e suas variáveis “de dívida ativa”; “de administração interna”; “de prestação de contas”; “administrativo”, e “de atendimento”, em um total de 8 (oito) pessoas (Tabela 2), as quais doaram, ao longo do ano de 2013, juntas, o valor de R$ 983,21 ao PT de São Gabriel.

De fato, este Tribunal já há algum tempo identificou que “[...] a aferição da condição de autoridade via nomenclatura do cargo pode, eventualmente, ser um método falho. Em alguns casos, necessária uma investigação mais aprofundada, eis que nem todo ocupante de cargo público demissível ad nutum deve ser alçado à condição de autoridade” (RE n. 25-31.2015.6.21.0022, contas do ano de 2013 do então Partido Progressista de Guaporé, Rel. a Desa. Eleitoral Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, j. em 17.8.2016, unânime).

Desse modo, e à vista das atribuições fáticas dos cargos ocupados, os valores doados por Alexandre Silveira Martins Neto (R$ 147,64), Ana Paula Gonçalves de Andrade (R$ 46,98), Cristiano Weber Franca (R$ 177,85), Horestes da Silva Rodrigues (R$ 93,96), Maria Regina Ribeiro de Freitas (R$ 140,94), Maria Aparecida Miranda Dias (R$ 46,98), Paulo Elmano Vasconcelos Borges (R$ 46,98) e Raquel Vargas Ribeiro (R$ 281,88) não devem ser considerados como oriundos de fontes vedadas e, portanto, serão subtraídos do montante de R$ 21.888,85, o que resulta no valor de R$ 20.905,64.

Há de ser mantida a proporcional calibragem do período de suspensão do percebimento de quotas do Fundo Partidário, de 6 (seis) meses, realizada pelo juízo de origem, pois o abatimento do valor de R$ 983,21 não é substancialmente relevante na diminuição do total de irregularidades – de R$ 45.645,40 para R$ 44.642,19.

Ante o exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso, para:

a. reduzir o valor considerado como oriundo de fontes vedadas para R$ 20.905,64;

b. manter a desaprovação das contas do PARTIDO DOS TRABALHADORES DE SÃO GABRIEL, referentes à movimentação financeira do exercício de 2013, e

c. determinar o recolhimento ao Tesouro Nacional do total de R$ 44.642,19, resultado da soma dos valores recebidos de fonte vedada (R$ 20.905,64) e de origem não identificada (R$ 23.736,53).