RE - 0600001-91.2020.6.21.0049 - Voto Relator(a) - Sessão: 25/08/2020 às 14:00

VOTO

Antes de analisar o mérito, cumpre enfrentar a preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa.

1. Preliminar de nulidade da sentença

O recorrente alegou cerceamento de defesa frente ao indeferimento, pelo juízo a quo, do pedido de produção de provas, quais sejam: a) a expedição de ofício à Caixa Econômica Federal para que forneça os dados das pessoas que efetuaram depósitos na conta bancária do partido; b) a oitiva do tesoureiro da agremiação que atuou durante o exercício financeiro para que informe a origem dos valores depositados e não identificados na conta bancária; c) a determinação de que o cartório eleitoral verifique a filiação partidária dos contribuintes informados nas contas, para atender ao requisito previsto para a anistia estabelecida no art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

Ao indeferir os requerimentos, a magistrada singular consignou caber à legenda, e não à instituição financeira, a identificação dos dados das pessoas que lhe repassaram valores e apontou a ausência de previsão legal de audiência de instrução para oitiva de testemunhas no rito do processo de prestação de contas partidária, relegando para a sentença a decisão sobre a aplicabilidade das inovações introduzidas pela Lei n. 13.831/19 ao feito.

Na sentença, por sua vez, foi rejeitado o pedido de aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95 ao processo, diante da declaração de inconstitucionalidade do dispositivo proferida por este Tribunal nos autos do RE 35-92, de relatoria do Des. Eleitoral Gerson Fischmann, restando, por consequência, prejudicado o pedido de verificação sobre a filiação partidária dos doadores e contribuintes partidários.

A alegação de nulidade não prospera.

O art. 29 da Resolução TSE n. 23.464/15 traz o rol de documentos obrigatórios que devem acompanhar a petição inicial no processo de prestação de contas, constando expressamente que compete ao partido informar, nas contas, os dados das contribuições e doações recebidas durante o exercício financeiro:

Art. 29. O processo de prestação de contas partidárias tem caráter jurisdicional e se inicia com a apresentação, ao órgão da Justiça Eleitoral competente, das seguintes peças elaboradas pelo Sistema de Prestação de Contas Anual da Justiça Eleitoral:

I – comprovante de remessa, à Receita Federal do Brasil, da escrituração contábil digital;

II – parecer da Comissão Executiva ou do Conselho Fiscal do partido, se houver, sobre as respectivas contas;

III – relação das contas bancárias abertas;

IV – conciliação bancária, caso existam débitos ou créditos que não tenham constado dos respectivos extratos bancários na data de sua emissão;

V – extratos bancários, fornecidos pela instituição financeira, relativos ao período ao qual se refiram as contas prestadas, demonstrando a movimentação financeira ou a sua ausência, em sua forma definitiva, contemplando todo o exercício ao qual se referem as contas, vedada a apresentação de extratos provisórios ou sem validade legal, adulterados, parciais, ou que omitam qualquer movimentação financeira; (grifo nosso)

VI – documentos fiscais que comprovem a efetivação dos gastos realizados com recursos oriundos do Fundo Partidário, sem prejuízo da realização de diligências para apresentação de comprovantes relacionados aos demais gastos;

VII – cópia da GRU, de que trata o art. 14 desta resolução;

VIII – demonstrativo dos acordos de que trata o art. 23 desta resolução;

IX – relação identificando o presidente, o tesoureiro e os responsáveis pela movimentação financeira do partido, bem como os seus substitutos;

X – Demonstrativo de Recursos Recebidos e Distribuídos do Fundo Partidário;

XI – Demonstrativo de Doações Recebidas; (grifo nosso)

XII – Demonstrativo de Obrigações a Pagar;

XIII – Demonstrativo de Dívidas de Campanha;

XIV – Demonstrativo de Receitas e Gastos;

XV – Demonstrativo de Transferência de Recursos para Campanhas Eleitorais Efetuados a Candidatos e Diretórios Partidários, identificando para cada destinatário a origem dos recursos distribuídos;

XVI – Demonstrativo de Contribuições Recebidas; (grifo nosso)

XVII – Demonstrativo de Sobras de Campanha, discriminando os valores recebidos e os a receber;

XVIII – Demonstrativo dos Fluxos de Caixa;

XIX – parecer do Conselho Fiscal ou órgão competente da fundação mantida pelo partido político;

XX – instrumento de mandato para constituição de advogado para a prestação de contas, com a indicação do número de fac-símile pelo qual o patrono do órgão partidário receberá as intimações que não puderem ser publicadas no órgão oficial de imprensa;

XXI – Certidão de Regularidade do Conselho Regional de Contabilidade do profissional de contabilidade habilitado; e

XXII – notas explicativas.

Nesse sentido, compete ao partido o ônus de identificar os dados completos de seus contribuintes, sendo incabível a pretensão de delegar tal dever às instituições financeiras em que mantém conta bancária.

Ademais, o apontamento constou do exame preliminar sobre as falhas existentes nas contas (ID 5475483), ocasião em que se constatou não terem sido apresentados os documentos previstos nos incs. V, XI e XVI do art. 29 supracitado, e o partido foi a seguir intimado a sanar as irregularidades, repetindo-se a diligência quando da intimação para manifestação sobre o parecer conclusivo.

Assim, a insurgência recursal não afasta a conclusão de que o partido descumpriu o dever de escriturar as contas com os dados dos contribuintes e doadores financeiros, não havendo nulidade alguma a ser declarada, uma vez que foram devidamente oportunizados todos os prazos legais para correção da irregularidade.

Ainda, ressalto assistir razão à julgadora sentenciante ao apontar a ausência de previsão legal de inquirição de testemunhas em sede de processo de prestação de contas partidárias, bastando ao julgamento apenas a entrega de prova documental, merecendo relevo que a magistrada, enquanto gestora do processo judicial, deve zelar pela sua eficiência e razoável duração, tendo o dever-poder de indeferir a produção de provas inúteis e protelatórias (art. 370, parágrafo único, do CPC).

Nesse sentido, não se há falar em cerceamento de defesa decorrente do indeferimento de oitiva de testemunhas, quando essa espécie de prova não é apta a demonstrar o fato pretendido, no caso, a origem de recursos doados ao partido político.

Por fim, a verificação sobre a filiação partidária dos doadores e contribuintes partidários não se mostra necessária ao exame das contas, visto que, efetivamente, incabível a aplicação retroativa das inovações introduzidas pela Lei n. 13.831/19 às prestações de contas do exercício financeiro de 2016, que é a hipótese dos autos, pois o feito deve ser examinado de acordo com as regras previstas na Resolução TSE n. 23.464/15 e com o entendimento deste Tribunal pela inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, na forma assentada na sentença.

Nesses termos, afasto a preliminar.

2. Mérito

O recorrente teve suas contas partidárias relativas ao exercício de 2016 julgadas desaprovadas em razão do reconhecimento de duas irregularidades: a) recebimento de recursos provenientes de fontes vedadas no montante de R$ 43.950,65; e b) recebimento de recursos de origem não identificada no valor de R$ 9.467,89.

No tocante à primeira falha, foram identificadas diversas contribuições realizadas por servidores titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração municipal de São Gabriel, a saber: chefe de setor, coordenador chefe de serviço, diretor, diretor administrativo, chefe de seção, chefe de serviço, coordenador de serviço, secretário municipal e chefe de gabinete.

Inicialmente, deve ser analisada a possibilidade de aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95 ao feito, por ser uma questão prejudicial à análise do mérito, devido ao pedido de verificação das filiações partidárias dos contribuintes partidários.

Transcrevo o dispositivo em questão:

Art. 55-D. Ficam anistiadas as devoluções, as cobranças ou as transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições feitas em anos anteriores por servidores públicos que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político.

(Incluído pela Lei n. 13.831, de 2019)

Conforme referiu a sentença, na sessão de julgamento de 19.8.2019, nos autos do processo RE 35-92 de relatoria do Des. Eleitoral Gerson Fischmann, foi acolhida a arguição de inconstitucionalidade da norma invocada. Confira-se a ementa do precedente:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. DESAPROVAÇÃO. MATÉRIA PRELIMINAR ACOLHIDA. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 55-D DA LEI N. 9.096/95, INCLUÍDO PELA LEI N. 13.831/19. MÉRITO. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA E DE FONTE VEDADA. PORCENTAGEM REPRESENTATIVA DAS IRREGULARIDADES DIANTE DA TOTALIDADE DOS RECURSOS ARRECADADOS NO PERÍODO. AFASTADA A APLICAÇÃO DOS POSTULADOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE DESAPROVAÇÃO. REDUZIDO O PERÍODO DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO. AFASTADA A CONDIÇÃO DE QUE A SANÇÃO SUBSISTA ATÉ QUE OS ESCLARECIMENTOS SEJAM ACEITOS PELA JUSTIÇA ELEITORAL. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Incidente de inconstitucionalidade suscitado pelo Procurador Regional Eleitoral. 1.1. O art. 55-D da Lei n. 9.096/95, norma legal objeto do aludido incidente, incluído pela Lei n. 13.831/19, assinala a anistia das devoluções, cobranças ou transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições efetuadas, em anos anteriores, por servidores públicos os quais exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político. Ausência de notícia de que tenha havido oferecimento dos dados relativos à previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação da proposta legislativa prevendo a renúncia da receita. Omissão que afronta a exigência constitucional incluída pela EC n. 95/16 no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A legislação infraconstitucional igualmente exige seja comprovado o impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União, nos termos do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18. 1.2. A anistia das verbas consideradas como oriundas de fontes vedadas - benefício instituído em causa própria e sem qualquer finalidade pública subjacente - atenta ao princípio da moralidade administrativa e desvirtua a natureza jurídica do instituto. 1.3. Vício de inconstitucionalidade formal e material. Acolhimento da preliminar. Afastada, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

(...)

6. Parcial provimento.

(TRE-RS, RE n. 35-92, deste relator, julgado em 19.8.2019, DEJERS 23.8.2019.)

A inconstitucionalidade foi aventada com base nos seguintes fundamentos: a) falta de dados relativos à previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro da renúncia de receita em questão, em desrespeito ao art. 113 do ADCT; b) inobservância do devido processo legislativo e consequente violação ao art. 14 da Lei Complementar n. 101/00 e aos arts. 69 e 163 da Constituição Federal, que exigem lei complementar para as alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incs. I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º, e cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança; c) descumprimento do princípio da anualidade ou anterioridade eleitoral insculpido no art. 16 da Constituição Federal.

Tendo o Plenário da Corte discutido a matéria recentemente e declarado a inconstitucionalidade do dispositivo, é incabível a rediscussão da matéria, como requer o recorrente, diante da ausência de indicação de outros elementos hábeis a justificar a revogação do precedente.

Sabe-se que os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente (art. 926 do CPC), bem como observar a orientação do plenário do órgão (art. 927, inc. V, do CPC).

Além de explicitada em lei, a necessidade de estabilização das decisões, em especial daquelas que examinam a validade de normas, também é imperativa, segundo a doutrina:

Assim, uma vez decidida a questão constitucional no Tribunal, as Câmaras ou Turmas não mais podem submeter a arguição de inconstitucionalidade ao Plenário ou ao Órgão Especial. Até porque estes estão proibidos de voltar a tratar da questão constitucional sem que presentes os requisitos hábeis a justificar a revogação de precedentes, como a transformação dos valores sociais ou da concepção geral do direito ou, ainda, erro manifesto. Aliás, é improvável que a decisão do Tribunal, sem ter chegado à análise do STF, possa estar sujeita a tais condições.

Advirta-se que a alteração da composição do órgão julgador não é suficiente para a revogação do precedente. Da mesma forma, os fundamentos que foram levantados quando do julgamento não podem simplesmente voltar a ser discutidos. O rejulgamento é viável apenas quando se tem consciência de que a manutenção do precedente constitui a eternização de um erro ou de uma injustiça, seja porque há equívoco grosseiro na decisão, seja porque a evolução da sociedade e do direito está a mostrar que a decisão primitiva não mais pode prevalecer.

(SARLET, Ingo Wolfgang, MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel. Curso de direito constitucional – 6. ed. – São Paulo: Saraiva, 2017, edição eletrônica.)

Assim, na hipótese dos autos, o referido artigo deve ser declarado inconstitucional pelos mesmos fundamentos traçados no RE 35-92, motivo pela qual reproduzo as razões por mim lançadas naquele feito:

Como muito bem apontado pelo suscitante, não se tem notícia de que tenha havido apresentação dos dados relativos à previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro por ocasião da tramitação da proposição legislativa prevendo a renúncia da receita em questão.

A exigência da mencionada estimativa tem sede constitucional, incluída pela EC n. 95/16 no ADCT:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Além disso, a legislação infraconstitucional igualmente exige a devida comprovação do impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18).

Assim, no ponto, o dispositivo legal em questão possui vício de inconstitucionalidade na origem.

O constituinte de 1988 foi contundente ao demonstrar a intenção de dedicar papel central aos partidos políticos no Estado Democrático de Direito, elegendo como fundamento da República Federativa do Brasil o pluralismo político.

As funções das agremiações partidárias, na dicção de Mario Justo López (Partidos Políticos: teoría general y régimen legal, p. 40-41), são: a) dar coerência à vontade popular; b) realizar a educação cívica dos cidadãos; c) servir de elo entre o governo e a opinião pública; d) selecionar aqueles que devem dirigir os destinos do Estado; e e) projetar a política de governo e controlar a sua execução.

Como eixo fundante da democracia representativa, os partidos devem respeitar a soberania popular, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e são obrigados a prestar contas à Justiça Eleitoral.

O instituto da prestação de contas tem como escopo emprestar transparência à atividade partidária, identificar a origem e a destinação dos recursos utilizados nas disputas eleitorais, tudo com o propósito de evitar o aporte de dividendos ilícitos no processo eleitoral e evitar o abuso do poder econômico.

Nessa medida, quando esses mesmos organismos que deveriam ser os protagonistas da democracia representativa, em uma verdadeira queda de braço com o Poder Executivo, instituem anistia de todas as verbas consideradas oriundas de fontes vedadas, forçoso reconhecer ofensa direta ao princípio da prestação de contas. Não só isso, sendo o benefício em causa própria e sem qualquer finalidade pública, para dizer o mínimo, há inequívoca violação ao princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, da CF).

A anistia igualmente coloca em situação não isonômica e em posição desfavorável aquelas agremiações partidárias que adimpliram suas obrigações com o recolhimento de importâncias glosadas pela Justiça Eleitoral quando do exame e fiscalização de suas contas.

Significa dizer, nas palavras do eminente Procurador Regional Eleitoral, depois do jogo jogado, mudam as regras e, de forma benevolente e casuísta, concede-se anistia aos que se encontram em mora.

Para além disso, subverte a natureza jurídica do instituto da Anistia, realizando uma aplicação retroativa da Lei n. 13.488/17, que autorizou as doações daqueles que exercem cargo ou função demissível ad nutum, desde que filiados.

Com efeito, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de não ser possível a aplicação retroativa das disposições da Lei n. 13.488/17:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Dr. Luciano André Losekann, julgado em 04.12.2017, por unanimidade) (grifei)

Ressalto que esse entendimento é adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral: a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava na data em que apresentada a contabilidade, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum, e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo (ED-ED-PC 96183/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

Portanto, como reação à interpretação dada pelos Tribunais, o legislador, por meio de expediente nada republicano, moral e ético, aprova regramento anistiando todas doações advindas de servidores demissíveis ad nutum filiados, atribuindo eficácia imediata nos processos de prestação de contas e de criação dos órgãos partidários em andamento, a partir de sua publicação, ainda que julgados (art. 3º da Lei n. 13.831/19).

De outra banda, a palavra anistia é derivada do grego amnestía, que significa esquecimento. Na atualidade, anistiar significa um esquecimento das infrações cometidas, isto é, como se as condutas ilícitas nunca tivessem sido praticadas.

Desde a Grécia, vem sendo implementada a anistia como medida geral de clemência, benevolência, posteriormente a acontecimentos ocorridos por lutas, conflitos, provocados por motivos e circunstâncias de caráter político.

Tem por fundamento razões de ordem pública e não pode ser utilizada como favorecimento egoístico ou em causa própria, pressupõe a ocorrência de fatos que foram punidos mas, por motivos de conveniência, são esquecidos, com o objetivo do restabelecimento da tranquilidade do Estado.

Rui Barbosa ensina que vem sendo aplicada desde Solon, 594 anos antes da era cristã, sendo instituto de ampla incidência ao longo da história, sempre em caráter geral e imbuída de finalidade pública.

Como adverte João Barbalho, a anistia não se inspira só nos sentimentos de humanidade e clemência, mas não menos ou principalmente no bem do Estado, em ponderosas razões de ordem pública.

Na espécie, quando o legislador refere que a anistia deve incidir inclusive em relação aos processos em andamento, ou seja, antes da condenação, e se dirige apenas aos partidos políticos (individual), sem qualquer finalidade pública subjacente, evidente o desvio da própria natureza jurídica do tão importante instrumento de pacificação social.

Não é demais lembrar que o poder concedido ao legislador não é ilimitado e está sujeito a controle.

Lênio Streck, na sua obra Hermenêutica Jurídica em Crise, adverte para o que se pode chamar de integridade legislativa, significa dizer, o legislador igualmente há de fazer leis de modo coerente, observando uma sequência lógica e histórica.

Desse tema também se ocupou Ronald Dworkin, na sua obra O Império do Direito, no sentido de que a integridade legislativa deve ser concebida como limite de possibilidades de criação do direito pelos legisladores. Daí a assertiva de que as normas devem ser concebidas de forma a constituir um sistema único e coerente de justiça e equidade.

Nessa quadra cabe lembrar que também deve ser imposto aos legisladores a construção da história legislativa como na metáfora de Dworkin do romance em cadeia, no sentido de que cada lei criada deve representar o capítulo seguinte da mesma obra.

Por derradeiro, acrescento que há outros dispositivos nessa mesma Lei n. 13.831/19 de constitucionalidade e integridade duvidosa, como é o caso daqueles que retiram a possibilidade de a Justiça Eleitoral rejeitar contas ou aplicar penalidade às agremiações partidárias que deixaram de aplicar o percentual mínimo de recursos para o financiamento das candidaturas femininas. Entretanto, deixo de avançar no tema, pois não é objeto do presente incidente.

Em resumo, o art. 55-D, inserido na Lei dos Partidos Políticos pela Lei n. 13.831/19, padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, na medida em que deixou de ser apresentada estimativa de impacto orçamentário, violou os princípios da prestação de contas, da moralidade administrativa e da integridade legislativa.

Com essas considerações, entendo que merece acolhimento o incidente de inconstitucionalidade suscitado, afastando, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

Com essas considerações, mantenho a conclusão sentencial e afasto, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

Estabelecidas essas premissas e, nos termos já referidos, tratando-se de contas relativas ao exercício de 2016, quanto ao mérito, as irregularidades verificadas devem ser examinadas de acordo com as regras previstas na Resolução TSE n. 23.464/15, vigente ao tempo do exercício financeiro, conforme inc. III do § 3° do art. 65 da Resolução TSE n. 23.546/17.

Passo ao exame das irregularidades:

a) Recebimento de recursos provenientes de fontes vedadas no montante de R$ 43.950,65

Dispõe o art. 12, inc. IV, § 1°, da Resolução TSE n. 23.464/15, o qual regulamenta o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, que é vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de autoridades públicas, compreendidas estas como “aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta”.

Reproduzo as referidas disposições legais:

Resolução TSE n. 23.464/15:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(...)

IV – autoridades públicas.

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

Lei n. 9.096/95:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(...)

II – autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

No caso em tela, verifico ter sido suficientemente demonstrado que os contribuintes e doadores listados pelo órgão técnico no documento de ID 5476083 se inserem no conceito de “autoridade pública” previsto no regramento supracitado.

Além disso, o cruzamento das informações (datas de nomeação e exoneração) contidas nos documentos de ID 5476033 com os extratos bancários juntados afasta integralmente a alegação do recorrente de falta de comprovação de que tais pessoas se enquadram como autoridades por ocuparem cargos públicos demissíveis ad nutum no momento da doação.

Sabe-se que não é dado a ninguém o direito de se eximir do cumprimento de norma alegando o seu desconhecimento. É o que dispõe o art. 3º da LINDB. Sendo assim, incabível a alegação de falta de demonstração nos autos do seu dever de conhecer os doadores e saber suas profissões.

A Resolução TSE n. 23.464/15 é muito clara ao estabelecer, no art. 8º e seguintes, as regras de como se devem realizar as doações para os partidos e ao dispor, nos seus arts. 12 e 13, quais os recursos que se caracterizam como oriundos de fontes vedadas e de origem não identificada, cumprindo reproduzir este último dispositivo:

Art. 13. É vedado aos partidos políticos receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, recursos de origem não identificada.

Parágrafo único. Constituem recursos de origem não identificada aqueles em que:

I – o nome ou a razão social, conforme o caso, ou a inscrição no CPF do doador ou contribuinte, ou no CNPJ, em se tratando de partidos políticos ou candidatos:

a) não tenham sido informados; ou

b) se informados, sejam inválidos, inexistentes, nulos, cancelados ou, por qualquer outra razão, não sejam identificados;

II – não haja correspondência entre o nome ou a razão social e a inscrição no CPF ou CNPJ informado; e

III – o bem estimável em dinheiro que tenha sido doado ou cedido temporariamente não pertença ao patrimônio do doador ou, quando se tratar de serviços, não sejam produtos da sua atividade.

Quanto às penalidades impostas, ao estabelecer as implicações decorrentes do recebimento ou uso de recursos de fonte vedada ou de origem não identificada, o art. 14 e § 1º da norma frisam caber ao partido o dever de fiscalizar e zelar pelo cumprimento das regras legais, bem como arcar com as consequências pelo seu descumprimento:

Art. 14. O recebimento direto ou indireto dos recursos previstos no art. 13 desta resolução sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias de que trata o art. 6º desta resolução, sendo vedada a devolução ao doador originário.

§ 1º O disposto no caput deste artigo também se aplica aos recursos provenientes de fontes vedadas que não tenham sido estornados no prazo previsto no § 5º do art. 11, os quais devem, nesta hipótese, ser recolhidos ao Tesouro Nacional.

§ 2º No caso das doações estimáveis em dinheiro por meio de doação ou cessão temporária de bem que não seja do patrimônio do doador identificado, ou do recebimento de serviços que não sejam produto da atividade do doador, as consequências são apuradas e decididas no momento do julgamento da prestação de contas.

§ 3º O não recolhimento dos recursos no prazo estabelecido neste artigo ou a sua utilização constitui irregularidade grave a ser apreciada no julgamento das contas.

§ 4º Para o recolhimento previsto no § 1º deste artigo, não podem ser utilizados recursos do Fundo Partidário.

§ 5º Independentemente das disposições previstas nesta resolução, a Justiça Eleitoral deve dar imediata ciência ao Ministério Público Eleitoral sempre que for identificado que o partido político recebeu ou está recebendo recursos financeiros de procedência estrangeira, para os fins previstos no art. 28 da Lei nº 9.096, de 1995.

§ 6º A autoridade judicial, à vista de denúncia fundamentada de filiado ou delegado de partido, de representação do procurador-geral ou regional ou de iniciativa do corregedor, diante de indícios de irregularidades na gestão financeira e econômica da campanha, pode determinar as diligências e providências que julgar necessárias para obstar a utilização de recursos de origem não identificada ou de fonte vedada e, se julgada procedente a denúncia, propor a aplicação das providências previstas no art. 35 da Lei nº 9.096/1995.

Dessarte, merece ser mantida a sentença, pois as razões recursais não infirmam a conclusão de que são provenientes de fonte vedada as doações e contribuições realizadas por autoridades ao partido político, no valor de R$ 43.950,65, impondo-se o recolhimento do montante ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15.

b) Recebimento de recursos de origem não identificada no valor de R$ 9.467,89

O exame técnico verificou que foi creditado na conta bancária do partido o total R$ 9.467,89 em depósitos sem identificação do CPF ou CNPJ dos doadores, em inobservância às disposições contidas nos arts. 5º, inc. IV, e 7º da Resolução TSE n. 23.464/15, que dispõem:

Art. 5º Constituem receitas dos partidos políticos:

[...]

IV – doações de pessoas físicas e de outras agremiações partidárias, destinadas ao financiamento de campanhas eleitorais e das despesas ordinárias do partido, com a identificação do doador originário; (grifado)

Art. 7º As contas bancárias somente podem receber doações ou contribuições com identificação do respectivo número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) do doador ou contribuinte, ou no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) no caso de recursos provenientes de outro partido político ou de candidatos.

De igual modo, não foi observado o art. 13 da norma, antes reproduzido.

A falta de indicação da origem dos valores impede a atuação fiscalizatória da Justiça Eleitoral quanto à licitude das aludidas receitas e, como consequência, malfere a transparência que deve revestir o exame contábil, devendo ser considerada falta grave.

A obrigação legal de fornecer os dados dos depositantes, conforme já referido, cabe à respectiva agremiação partidária, a quem compete zelar pelo correto ingresso de recursos em sua conta bancária. Estabelece o caput do art. 14 da Resolução TSE n. 23.464/15 que, em caso de recebimento de depósito de origem não identificada, deve a legenda “recolher o montante ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias”, sendo vedada a devolução ao doador originário.

Ou seja, se o partido político recebe um depósito bancário não identificado, deve proceder ao recolhimento do valor ao Tesouro Nacional, sendo expressamente vedado o uso de recursos cuja origem lhe seja desconhecida.

Dessa forma, correta a conclusão sentencial de que a quantia de R$ 9.467,89 deve ser considerada como oriunda de origem não identificada, impondo-se o seu recolhimento ao Tesouro Nacional, conforme o art. 14 da Resolução TSE n. 23.464/15.

Diante do exposto, deve ser mantida a sentença de desaprovação das contas, consoante o disposto na al. “a” do inc. III do art. 46 da Resolução TSE n. 23.464/15, pois o total das irregularidades importa em R$ 53.418,54 (R$ 9.467,89 + R$ 43.950,65), quantia que representa 77,29%, dos recursos recebidos (R$ 69.109,59), evidenciando que o conjunto de irregularidades guarda grande relevância em relação ao total das arrecadações auferidas no exercício, sendo a medida proporcional e razoável ao caso em tela.

Em relação à sanção de multa estipulada na sentença, aplicada em 15% sobre o valor irregular (R$ 53.418,54), nos termos do art. 49 da Resolução TSE n. 23.464/15, c/c o art. 37 da Lei n. 9.096/95, percebe-se que o magistrado a quo empregou um critério equitativo, ponderando a penalidade em percentual equivalente ao das falhas e seu impacto na arrecadação, em conformidade com os critérios de fixação da sanção adotados por este Tribunal:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. DESAPROVAÇÃO. RECEBIMENTO DE RECURSOS ADVINDOS DE FONTES VEDADAS. APLICAÇÃO DE MULTA DE 10% SOBRE O VALOR RECEBIDO INDEVIDAMENTE. ART. 37, CAPUT, DA LEI N. 9.096/95. ALEGADA DUPLA PENALIDADE. INEXISTENTE. EXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DA SANÇÃO. FIXAÇÃO DAS SANÇÕES MEDIANTE DA ANÁLISE DE PARÂMETROS OBJETIVOS E DAS PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. DESPROVIMENTO.

1. Recebimento de recursos oriundos de fontes vedadas. Alegada dupla penalidade, decorrente da determinação de recolhimento da quantia irregular ao Tesouro Nacional e da multa aplicada. A devolução dos valores oriundos de fonte vedada é apenas consequência da própria irregularidade. As únicas penalidades impostas foram a suspensão do repasse do Fundo Partidário por seis meses e a aplicação da multa proporcional de 10% sobre o valor irregularmente recebido.

2. Necessidade do estabelecimento de parâmetros mínimos para a dosimetria da sanção em prestação de contas, como decorrência da segurança jurídica e isonomia de tratamento. Fixação da penalidade em duas etapas. Em um primeiro momento, a multa é estabelecida entre 0 e 20%, objetivamente, de acordo com o percentual do montante irregular frente ao total de recursos movimentados. Em um segundo momento, a penalidade pode ser majorada ou minorada, sempre mediante fundamentação, a depender das peculiaridades do caso, tais como, natureza da irregularidade, gravidade da falha, grau de prejuízo à transparência, reincidência nas mesmas irregularidades ou evidente boa-fé e empenho do prestador em esclarecer seus gastos. Parâmetros também a serem empregados na fixação da suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário entre 01 e 12 meses.

3. Sentença exarada com observância aos parâmetros delineados, proporcional ao volume de irregularidades e às circunstâncias do caso.

4. Provimento negado.

(TRE-RS, RE 25-06, Rel. Des. El. Gerson relatoria, julgado em 11.2.2019, DEJERS 13.2.2019.) (Grifei.)

Quanto à suspensão do recebimento do repasse de quotas do Fundo Partidário, apesar de os incs. I e II do art. 47 da Resolução TSE n. 23.464/15 estabelecerem que a sanção, em caso de recursos de fontes vedadas, ocorre pelo período de um ano (Lei n. 9.096/95, art. 36, inc. II) e, na hipótese de valores de origem não identificada, até que o esclarecimento da origem do recurso seja aceito pela Justiça Eleitoral (Lei n. 9.096/95, art. 36, inc. I), observa-se que a sentença fixou o apenamento tão somente devido à arrecadação de contribuições provenientes de autoridades.

Todavia, em face de o presente recurso ter sido interposto exclusivamente pelo partido político, objetivando a melhora da sua situação jurídica, e do princípio da vedação da reformatio in pejus, descabe rever, de ofício, o apenamento fixado.

Além disso, merece ser readequada a decisão no tocante à sanção que determinou a suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de 1 ano, nos termos do art. 47, inc. I, da Resolução TSE n. 23.464/15, em face do recebimento de recursos provenientes de fontes vedadas.

Ante o exposto, rejeito a matéria preliminar e, no mérito, VOTO pela declaração da inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19, mantendo o afastamento da sua aplicação ao caso concreto, e pelo parcial provimento do recurso, apenas para reduzir a sanção de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para 10 (dez) meses, nos termos da fundamentação.