Pet - 0600290-11.2019.6.21.0000 - Voto Relator(a) - Sessão: 13/07/2020 às 14:00

Com a mais respeitosa vênia, encaminho divergência ao erudito voto do eminente Relator.

O dissenso é limitado à proposição de mudança do vetor jurisprudencial agasalhado por este Tribunal, no sentido de que, por ausência de previsão legal para as eleições de 2014, a quitação eleitoral em sede de pedido de regularização de contas omissas não pode ser condicionada ao recolhimento de eventuais quantias irregulares ao Tesouro Nacional.

Com efeito, a Resolução TSE n. 23.406/14, que disciplina o julgamento das contas de campanha para o pleito de 2014, prevê como suficiente a apresentação da contabilidade para fins de regularização eleitoral, sem reclamar para tanto o recolhimento de valores indevidamente recebidos em campanha, verbis:

Art. 54. (…).

§ 1º Julgadas não prestadas, mas posteriormente apresentadas, as contas não serão objeto de novo julgamento, sendo considerada a sua apresentação apenas para fins de divulgação e de regularização no Cadastro Eleitoral ao término da legislatura, nos termos do inciso I do art. 58.

A imposição do recolhimento de eventuais montantes indevidos, bem como o cumprimento de demais sanções impostas no processo de contas não prestadas, somente surge expressamente na legislação a partir das eleições de 2016, na disciplina da Resolução TSE n. 23.463/15, com a seguinte redação:

Art. 73. (…).

§ 5º A situação de inadimplência do órgão partidário ou do candidato somente deve ser levantada após o efetivo recolhimento dos valores devidos e o cumprimento das sanções impostas na decisão prevista nos incisos I e II do caput e § 2º.

A nova dicção normativa seguiu mantida nos diplomas posteriores que regulamentaram a arrecadação e os gastos em campanha eleitoral, conforme se observa nas Resoluções TSE ns. 23.553/17 (eleições de 2018) e 23.607/19 (eleições de 2020).

Muito embora sejam judiciosos os argumentos tecidos pelo douto Relator no sentido de compreender a evolução sistemática das sucessivas disciplinas normativas, entendo, de maneira mais singela, que a cada eleição deve ser aplicada a sua regulamentação específica, com supedâneo no princípio do tempus regit actum, o que impede a incidência às contas de campanha de 2014 de disposições afetas a pleitos ulteriores, ainda que representativas de avanços normativos.

Nesta linha, colaciono o seguinte julgado do TSE:

Eleições 2002. Prestação de contas. Candidato. Senador. Decisão regional. Aprovação com ressalvas. Recurso Especial. Violação. Art. 51 da Res.-TSE nº 21.609/2004. Não-caracterização. Resolução inaplicável ao referido pleito.

Precedente. Art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução do Código Civil. Não-incidência.

1. A prestação de contas da campanha eleitoral de 2002 é regulada pela Res.-TSE nº 20.987/2002, não podendo ser invocada disposição contida em resolução que disciplina prestação de contas atinente a eleição diversa.

2. A aprovação por esta Corte Superior de novas resoluções a disciplinar pleito subseqüente não implica a revogação daquelas anteriormente expedidas, porque elas regulam processo eleitoral específico, cujas normas têm aplicação a ele restrita, não incidindo, portanto, o disposto no art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução do Código Civil.

Agravo regimental a que se nega provimento.

(AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 5658, Relator(a) Min. Caputo Bastos, Publicação: DJ - Diário de justiça, Data 16/09/2005, Página 171) (Grifei. )

Importa ter em conta, ainda, que o ponto sob controvérsia representa uma condicionante capaz de obstar o pleno gozo dos direitos políticos da então candidata, uma vez que o conceito de quitação eleitoral relaciona-se a faculdades básicas inerentes à cidadania (art. 7º, § 1º, do Código Eleitoral), bem como, em especial, impede o exercício da sua capacidade eleitoral passiva (art. 14, § 3º, inc. II, da CF).

Acerca da prevalência do rol de direitos políticos previstos no art. 14 da CF na ordem jurídica, colho o sempre esclarecedor escólio do professor Ingo Wolfgang Sarlet (Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 775):

Como direitos fundamentais, todos os direitos políticos devem ser submetidos, em termos substanciais, ao mesmo regime jurídico-constitucional, com destaque para a aplicabilidade imediata de suas normas (art. 5.º, § 1.º, da CF), a vinculação direta e isenta de lacunas dos órgãos estatais, a condição de cláusulas pétreas e a aplicação do regime do controle das restrições em matéria de direitos fundamentais, com destaque para a observância das reservas legais simples e qualificadas, os critérios da proporcionalidade e a salvaguarda do núcleo essencial, para referir os mais relevantes.

Portanto, sob tal prisma, os preceitos legais que limitem ou imponham requisitos ao exercício destes direitos fundamentais não podem ser compreendidos a partir de técnicas elásticas de interpretação ou integração, posto que o julgador está adstrito ao conteúdo estrito da norma limitadora, não cabendo ir além do que expressamente delimitado e restringido em seu contexto literal.

No ponto, calha trazer a lume o ensinamento de Tércio Sampaio Ferraz Júnior (Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão, dominação. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2018, p. 320):

Assim, por exemplo, recomenda-se que toda norma que restrinja os direitos e garantias fundamentais reconhecidos e estabelecidos constitucionalmente deva ser interpretada restritivamente. O mesmo se diga para as normas excepcionais: uma exceção deve sofrer interpretação restritiva. No primeiro caso, o telos protegido é postulado como de tal importância para a ordem jurídica em sua totalidade que, se limitado por lei, esta deve conter, em seu espírito (mens legis), antes o objetivo de assegurar o bem-estar geral sem nunca ferir o direito fundamental que a constituição agasalha. No segundo, argumenta-se que uma exceção é, por si, uma restrição que só deve valer para os casos excepcionais. Ir além é contrariar sua natureza.

Dessa forma, no caso concreto, penso que a imposição do recolhimento dos valores considerados irregulares como requisito à obtenção de quitação eleitoral dependeria de expressa e inequívoca previsão na disciplina legal que lhe é própria, o que não visualizo nos termos da Resolução TSE n. 23.463/15.

A jurisprudência desta Corte tem decidido no mesmo sentido no atinente à regularização de contas eleitorais do pleito de 2014, conforme ilustram os seguintes julgados:

Prestação de contas. Candidato. Arrecadação e dispêndio de recursos de campanha. Arts. 33 e 38, § 3º, ambos da Resolução TSE n. 23.406/14. Eleições 2014. É obrigação do candidato prestar contas à Justiça Eleitoral. Omissão que acarreta a incidência do disposto no art. 58, I, da Resolução TSE n. 23.406/14, impedindo o eleitor inadimplente de obter certidão de quitação eleitoral até o final da legislatura e, depois desse prazo, até a efetiva apresentação das contas.

Tratando-se de contas não prestadas, ainda que constatado o recebimento de recurso sem identificação do doador originário, é inviável a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional, pois ausente previsão legal nesse sentido.

Contas não prestadas.

(PC n. 2463-33, Rel. Dra. Gisele Anne Vieira de Azambuja. Julgada em 04.8.15)

Prestação de contas. Candidato. Arrecadação e dispêndio de recursos de campanha. Arts. 33 e 38, § 3º, ambos da Resolução TSE n. 23.406/14. Eleições 2014.

É obrigação do candidato prestar contas à Justiça Eleitoral. Omissão que atrai a incidência do disposto no art. 58, I, da Resolução TSE n. 23.406/14, impedindo o eleitor inadimplente de obter certidão de quitação eleitoral até o final da legislatura e, depois desse prazo, até a efetiva apresentação das contas.

Em se tratando de contas não prestadas, ainda que constatado o recebimento de recurso sem identificação do doador originário, inviável a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional, ante a ausência de previsão legal nesse sentido. Contas não prestadas.

(PC n. 1399-85, Rel. Des. Federal Paulo Afonso Brum Vaz, julgado em 1º.9.15).

O tema sob exame foi pontualmente debatido pela Corte no paradigmático acórdão na PET 56-83, de relatoria da Desa. Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, julgado em 18.7.2016, envolvendo contas eleitorais da campanha de 2010, do qual participei e, na ocasião, contribui com meu voto para a formação da diretriz desde então estabelecida.

Na referida decisão, o giro jurisprudencial deteve-se à possibilidade de determinação do recolhimento de quantias ilícitas em sede de regularização de contas, sem impor a medida como indispensável à obtenção da quitação eleitoral, em sintonia com a posição perfilhada pelo Tribunal Superior (Recurso Especial Eleitoral n. 12382, Relatora Min. Luciana Lóssio – vencida, Redator designado Min. Henrique Neves da Silva, DJE de 26.08.2016).

Por elucidativas, colaciono as ementas do aludido julgado deste Regional e dos respectivos embargos declaratórios:

Petição. Pedido de regularização. Prestação de contas extemporâneas. Candidato. Arrecadação e dispêndio de recursos de campanha. Resolução TSE n. 23.317/10. Eleições 2010.

Apresentação da movimentação contábil fora do prazo, após o julgamento das contas como não prestadas e com decisão já transitada em julgado. Não verificada a existência de recursos de fontes vedadas ou de origem não identificada, caracterizada, entretanto, irregularidade na aplicação de recursos oriundos do Fundo Partidário.

Adequação desta Corte à nova orientação do TSE pela possibilidade de comando de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, ainda que julgadas não prestadas as contas.

Determinada a regularização do Cadastro Eleitoral sem submissão a novo julgamento da contabilidade do candidato, nos termos do art. 39, parágrafo único, da Resolução TSE n. 23.217/10.

Improcedência do pedido de aprovação das contas.

(Petição n. 56-83, Relatora Des. Eleitoral Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, acórdão de 18.7.2016) (Grifei.)

Embargos de declaração. Pedido de atribuição de efeitos infringentes. Prestação de contas. Candidato. Desaprovação. Art. 1022 do Código de Processo Civil. Eleições 2010.

1. Alegada contradição no acórdão, por não condicionar a obtenção de quitação eleitoral ao efetivo recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, o que vem destoar do tratamento dado às multas eleitorais não pagas. Diferença conceitual entre os institutos. Disposição expressa em lei condicionando a quitação ao pagamento das multas eleitorais, circunstância que não ocorre com relação às determinações de recolhimento ao Tesouro Nacional.

2. A contradição passível de ser enfrentada via embargos é aquela interna ao julgado. A comparação entre acórdãos que enfrentam matérias distintas não autoriza o manejo dos aclaratórios.

3. Rejeição, seja por apontar contradição externa, seja por rediscutir as razões do decisum.

(Embargos de Declaração na Petição n 5683, Relatora Des. Eleitoral Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, acórdão de 24.08.2016) (Grifei.)

A partir dos precedentes relacionados, depreende-se que a Corte, com amparo em precedentes do TSE para as disputas de 2014 e pretéritas, consolidou que, em se tratando de candidato que teve suas contas julgadas como não prestadas, é inviável a determinação de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional como condição ao deferimento do pedido de regularização cadastral.

Neste ponto, adquirem vulto ao deslinde da questão os princípios da segurança jurídica, da isonomia e da proteção da confiança, cujo suporte positivo consta nos arts. 926 e 927 do CPC.

Não se pretende, aqui, estagnar a discussão da matéria, eis que a evolução do direito depende da reflexão e do debate contínuo. No entanto, in casu, a eventual superação dos precedentes demandaria anterior sinalização desta Corte ou a aplicação de uma eficácia prospectiva, posto que, nas lições na Luiz Guilherme Marinoni, “a mudança do precedente não pode causar surpresa injusta nem ocasionar um tratamento não isonômico entre pessoas que se encontram temporalmente em situações idênticas ou semelhantes” (Novo código de processo civil comentado. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, p. 875).

Em reforço, o art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro estabelece que a mudança de orientação jurisdicional que estabeleça “novo condicionamento de direito” deve prever um “regime de transição”, ou seja, deve se inclinar para o futuro, justamente a fim de garantir a isonomia e as justas expectativas dos jurisdicionados:

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Seguindo este trilhar, nosso Tribunal Regional tem reiteradamente afirmado que a jurisprudência em matéria de prestação de contas deve ser isonômica e uniforme para cada eleição ou exercício financeiro. Assim, eventuais mudanças de entendimentos devem ser projetadas para períodos futuros, privilegiando-se a segurança jurídica e a igualdade de condições entre os diferentes atores do jogo democrático.

Com este posicionamento, elenco os seguintes julgados:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(…).

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(…).

6. Provimento parcial.

(TRE-RS, RE n. 1497, Relator Des. Eleitoral Luciano André Losekann, DEJERS de 15.12.2017)

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. ARRECADAÇÃO E DISPÊNDIO DE RECURSOS RELATIVOS ÀS ELEIÇÕES GERAIS DE 2018. PRELIMINAR. RETIRADA DE PAUTA EM REGIME DE DISCUSSÃO. INDEFERIDA. FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA – FEFC. REPASSE ÀS CANDIDATURAS FEMININAS EM PERCENTUAL INFERIOR AO MÍNIMO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. FALHA EQUIVALENTE A 9,15% DA TOTALIDADE DA RECEITA AUFERIDA. PROPORCIONALIDADE. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. ATENÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, PROTEÇÃO À CONFIANÇA, ISONOMIA E DA ANUALIDADE. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS.

(…).

6. A legislação e o Supremo Tribunal Federal estabelecem que a alteração de orientação jurisprudencial deve ser realizada de forma prospectiva, especialmente no caso da Justiça Eleitoral, pois cada eleição funciona como um certame, e nele a disputa entre partidos e candidatos deve ser realizada com regras certas e com interpretação judicial uniforme de modo a garantir a isonomia entre os atores envolvidos no pleito. Neste sentido, o Tribunal Superior Eleitoral tem realizado expressa referência em seus acórdãos de que a jurisprudência em matéria de prestação de contas deve ser uniforme para cada eleição ou exercício financeiro, e que eventual mudança de entendimento somente deve ser adotada para pleitos ou exercícios financeiros futuros.

7. Aprovação com ressalvas. Recolhimento ao Tesouro Nacional. A penalidade de suspensão de quotas do Fundo Partidário é reservada aos casos de desaprovação da contabilidade.

(TRE-RS, PC n. 0602520-60, Redator do acórdão: Des. Eleitoral Gerson Fischamm, sessão de 02.06.2020)

Após este breve adendo, registro que os fundamentos e soluções deduzidas no voto de eminente Des. Armínio muito me sensibilizaram, pois considero tangente à imoralidade o lançamento de candidaturas em novos pleitos enquanto os mesmos candidatos permanecem inadimplentes em seus débitos com a Justiça Eleitoral em razão, exatamente, de práticas ilegais perpetradas em suas campanhas pretéritas.

Contudo, renovando o mais extremo respeito aos judiciosos argumentos trazidos pelo nobre Relator, que bem ilustram o escol da cultura jurídica presente em seu trabalho, cujo brilho e projeção nacional muito honram e engrandecem esta Corte, entendo que, para o caso em exame, o corretivo legal para a situação adveio tardiamente.

Assim, retomo a fundamentação deduzida ao princípio deste voto para concluir pela preservação da jurisprudência deste Tribunal no sentido de não subordinar a regularização da situação cadastral da requerente ao recolhimento da quantia irregular ao Tesouro Nacional.

Não se pode olvidar, ademais, que o Direito Eleitoral é ramo do Direito Público por excelência e, como tal, recebe o influxo do princípio da legalidade estrita na incidência de hipóteses restritivas de direitos ou liberdades dos cidadãos. Nesta medida, a restrição ao jus honorum, isto é, ao direito de ser votado, demanda a taxativa previsão legal adequada à hipótese fática, impedindo, portanto, a utilização da analogia para suprimento de eventual lacuna normativa neste sentido.

Destarte, frente ao silêncio da Resolução TSE n. 23.406/14, ainda que decorrente de possível omissão do legislador, não há como impedir o exercício de direitos políticos de envergadura constitucional sem previsão legal expressa e específica para tanto.

Com estas considerações, sobrevindo o término da legislatura correspondente em 31.12.2018, entendo que as contas sob exame devem ser consideradas apresentadas para efeito de divulgação e regularização do cadastro eleitoral da candidata.

O montante de R$ 7.000,00 devido ao Tesouro Nacional em decorrência do recebimento de recursos sem identificação do doador originário (art. 29, caput e §§ 1º e 2º, da Resolução TSE n. 23.406/14), se porventura não adimplido voluntariamente, deverá se executado pela Advocacia-Geral da União na forma da legislação processual civil.

Diante do exposto, VOTO pelo deferimento do pedido de regularização para: a) determinar a regularização no cadastro eleitoral de JAQUELINE PEREIRA SILVEIRA em relação à apresentação das contas eleitorais de 2014; e b) determinar a JAQUELINE PEREIRA SILVEIRA o recolhimento do valor de R$ 7.000,00 (sete mil reais), ao Tesouro Nacional, nos termos da fundamentação.

É como voto, Senhor Presidente.