RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA (PDT) de Tapes contra a sentença que desaprovou a prestação de contas relativa ao exercício de 2016, em razão do recebimento de recursos de fontes vedadas no somatório de R$ 4.496,48, e, consequentemente, determinou o recolhimento do referido montante, acrescido de multa no percentual de 20%, ao Tesouro Nacional, bem como a suspensão do recebimento de recursos do Fundo Partidário pelo período de 10 (dez) meses (fls. 323-325).

Em suas razões, o partido político argumenta que as doações foram realizadas voluntariamente, sem qualquer exigência estatutária da agremiação. Afirma que os doadores estavam filiados ao partido e compreendiam servidores concursados, no exercício de cargos de chefia em razão de suas competências e qualificações técnicas, não configurando cargos demissíveis ad nutum, uma vez que possuidores de estabilidade conferida pelo regime estatutário. Alega que, dentre os doadores, estão assessores, coordenadores, vereadores e o prefeito, os quais, conforme entendimento do TRE-RS, não são considerados como fontes vedadas. Postula a aprovação das contas ou a aprovação com ressalvas. Subsidiariamente, caso mantida a desaprovação, requer seja afastada a imposição de recolhimento de valores correspondentes aos doados por assessores, coordenadores, vereadores e pelo prefeito, bem como a penalidade de multa de 20% sobre o montante devido (fls. 332-342).

Nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 350-361).

É o relatório.

VOTO

O recurso é tempestivo e deve ser conhecido.

No mérito, o partido político recorrente teve suas contas partidárias relativas ao exercício de 2016 desaprovadas pelo juízo a quo, em razão do recebimento de doações financeiras advindas de pessoas físicas que detêm a condição de “autoridade”, caracterizando-as como oriundas de fontes vedadas de recursos.

Inicialmente, registro que, tratando-se de análise de contas do exercício financeiro de 2016, deve ser aplicado o art. 31 da Lei n. 9.096/95 em sua dicção original, ou seja, sem as modificações trazidas pela Lei n. 13.488/17, que facultou as doações de filiados a partidos políticos, ainda que ocupantes de cargos demissíveis ad nutum na administração direta ou indireta.

Deveras, mediante juízo de ponderação de valores, este Tribunal já se posicionou pela irretroatividade das novas disposições legais, ainda que eventualmente mais benéficas ao prestador de contas, preponderando os princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

Nesses termos, o seguinte julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO. (…). 3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário. 4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. (…).

(TRE-RS - RE n. 1497 NOVO HAMBURGO - RS, Relator: DR. LUCIANO ANDRÉ LOSEKANN, Data de Julgamento: 04.12.17, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 225, Data: 15.12.17, p. 6.) (Grifei.)

Portanto, deve ser aplicado à solução do caso concreto o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 em sua redação primitiva, vigente ao tempo dos fatos em análise, a qual vedava o recebimento de doações procedentes de autoridades, sem ressalvas quanto à eventual filiação do doador, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…].

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

O conceito de autoridade previsto nos dispositivos em comento abrange os detentores de cargos em comissão que desempenham função de chefia e direção, conforme assentou o TSE, com a Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1428, cuja ementa está assim vazada:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(Grifei.)

A mesma inteligência é trazida pela norma interpretativa contida no § 1º do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15, verbis:

Art. 12. (…).

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

A vedação objetiva obstar a partidarização da administração pública, tendo em vista o elevado número de cargos em comissão preenchidos por critérios políticos, resultando em fonte extra de recursos, com aptidão de desigualar o embate político-eleitoral entre os partidos que não contam com tal mecanismo.

Na situação dos autos, não há como afastar a irregularidade, ainda que voluntária, do repasse ou da natureza privada dos valores, porquanto a norma incide de forma objetiva, bastando a caracterização da origem proscrita e do repasse de valores à agremiação.

Outrossim, é irrelevante aferir se os doadores eram agentes oriundos dos quadros efetivos da administração ou pessoas externas ao Poder Público, uma vez que a regra legal não realiza tal discriminação.

Deveras, a vedação incide sobre os detentores de “cargos em comissão de chefia ou direção na administração pública”, os quais, pela própria natureza jurídica do instituto, tanto podem ser ocupados por servidores estatutários quanto por pessoas sem vínculo permanente com a Administração Pública, nos termos do art. 37, inc. V, da CF/88:

Art. 37. (…).

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Ainda sobre o tema, explica Rafael Carvalho Rezende (Curso de direito administrativo. 6. ed. Método, 2018. p. 746):

Enquanto as funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores estatutários, ocupantes de cargos efetivos, os cargos em comissão podem ser ocupados por qualquer pessoa, servidor público ou não, cabendo à legislação ordinária estabelecer os casos, condições e percentuais mínimos de cargos comissionados destinados aos servidores de carreira (art. 37, V, da CRFB, alterado pela EC 19/1998).

No tocante ao enquadramento dos cargos em tela como “autoridades” para os fins do art. 37, inc. II, da Lei dos Partidos Políticos, assiste razão, em parte, ao recorrente.

A jurisprudência deste Tribunal, na linha do entendimento perfilhado pelo Tribunal Superior Eleitoral, considera que a vedação incide apenas aos detentores de cargos de chefia e direção. Assim, são excluídas da restrição as receitas oriundas de ocupantes de função de assessoramento e agentes políticos.

Não obstante os ponderosos argumentos apresentados pela douta Procuradoria Regional Eleitoral a respeito do enquadramento dos detentores de mandato eletivo, por ocasião do julgamento do RE n. 13-93.2017.6.21.0168, em 06.12.2017, de relatoria do Desembargador Federal João Batista Pinto Silveira, este Tribunal superou o entendimento firmado na resposta à Consulta n. 109-98, ao decidir, à unanimidade, que não devem ser considerados autoridades para efeito de doações a partidos políticos, seja porque a norma é restritiva de direito, não podendo ser dada interpretação ampliativa, seja em virtude de que não se amoldam, ao detentor de mandato eletivo, os argumentos que sustentaram a compreensão de que os demissíveis ad nutum devam ser considerados autoridades.

Para elucidar, transcrevo a ementa do referido julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO.

EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016. RECEBIMENTO DE DOAÇÃO REALIZADA POR DETENTOR DE MANDATO ELETIVO. VEREADOR. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA NORMA. NÃO CARACTERIZADA FONTE VEDADA. LICITUDE DA DOAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA. APROVAÇÃO DAS CONTAS. PROVIMENTO.

Configuram recursos de fontes vedadas as doações a partidos políticos advindas de autoridades públicas, vale dizer, aqueles que exercem cargos de chefia ou direção na administração pública, direta ou indireta. Definição expressa no texto do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15.

No caso, a agremiação partidária recebeu recursos de detentor de mandato eletivo de vereador. O texto normativo não contempla os agentes políticos. Impossibilidade de se dar interpretação ampliativa à norma que traz uma restrição de direitos. O detentor de mandato eletivo não é titular de cargo nomeado em razão de vinculações partidárias, ao contrário, exerce "munus" público, eleito pelo povo. As doações realizadas por essa espécie de agente não possuem a potencialidade de afetar o equilíbrio entre as siglas partidárias.

Caracterizada, assim, a licitude da doação efetuada pelo vereador. Fonte vedada não caracterizada. Reforma da sentença para aprovar as contas.

Provimento.

(TRE-RS - RE n. 1393, BENJAMIN CONSTANT DO SUL - RS, Relator: DES. FEDERAL JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Data de Julgamento: 06.12.17, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 221, Data: 11.12.17, p. 13.)

Nesse ponto, é pertinente o enfrentamento da questão trazida pela Procuradoria Regional Eleitoral que, em seu parecer escrito, pugna pela preservação do entendimento anterior desta Corte sobre o enquadramento de agentes políticos no conceito de “autoridade”.

O órgão ministerial argumenta que a viragem jurisprudencial levada a efeito pelo Tribunal acarreta violação ao princípio da isonomia/paridade de armas no âmbito eleitoral entre os partidos políticos, tendo em vista que diversas agremiações tiveram as suas contas, relativas ao mesmo período de apuração, julgadas sob a perspectiva anterior. Salienta, ainda, a necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica e da anterioridade eleitoral, citando precedente do STF pelo qual as decisões que impliquem mudança de jurisprudência em uma dada eleição não são aplicáveis ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior (RE n. 637485-RJ, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 1°.8.12, Tribunal Pleno).

A despeito dos eloquentes argumentos, tenho que a evolução no posicionamento deste Regional não representa afronta ao princípio da isonomia e da paridade de armas entre os partidos políticos.

A modulação dos efeitos da alteração da jurisprudência é possibilidade que o art. 927, § 3º, do Código de Processo Civil confere ao Supremo Tribunal Federal e aos tribunais superiores nos casos de jurisprudência dominante ou julgamento de casos repetitivos, não sendo esta a hipótese dos autos.

Além disso, anoto que a Procuradoria Regional Eleitoral interpôs recurso especial contra o acórdão do RE 13-93. O Tribunal Superior Eleitoral, por sua vez, negou seguimento ao apelo, mantendo a decisão deste Regional sob o fundamento de que o § 1º do art. 12 da Res. TSE n. 23.464/15 (dispositivo com idêntica redação ao § 2º do art. 12 da Res. TSE n. 23.432/14) “não incluiu os detentores de mandato eletivo na vedação legal à doação para as agremiações partidárias” (RESPE n. 1393, Rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, DJE de 03.09.2018).

Mais recentemente o tema voltou a ser tratado pelo TSE em sede de recurso especial da relatoria do Min. Luís Roberto Barroso, que na decisão de negativa de seguimento assentou: “Os detentores de mandato eletivo não são considerados autoridades, para os fins do art. 31, II, da Lei nº 9.096/1995. Dessa forma, as doações por eles realizadas aos partidos políticos não são oriundas de fonte vedada” (RESPE n. 4246, DJE de 24.10.2018, p. 14).

Dessa forma, não há de se falar em instabilidade jurisprudencial diante do referendo do Tribunal Superior à jurisprudência deste Tribunal reiterada e diversos julgados.

Prosseguindo, quanto ao enquadramento das doações como fontes vedadas, verifica-se que o magistrado sentenciante concluiu também pela ilicitude das doações efetuadas por servidores com funções de assessoramento junto à Administração Pública.

Tal posicionamento, da douta magistrada em primeira instância, é dissonante da diretriz jurisprudencial deste Tribunal, pois firmou-se o entendimento de que as atribuições de assessoramento exclusivo não qualificam o agente público como “autoridade”, tendo em vista que a proscrição alcança apenas os cargos comissionados de chefia ou direção.

Nesse sentido, elenco os seguintes julgados deste Regional:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2015. DESAPROVAÇÃO. RECEBIMENTO DE RECURSOS ORIUNDOS DE FONTE VEDADA. ART. 31 DA LEI N. 9.096/95. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. AUTORIDADE. DETENTOR DE CARGO ELETIVO. EXTENSÃO DO RECURSO. IMPOSSIBILIDADE DE AMPLIAÇÃO DA MATÉRIA RECURSAL. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. MINORAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO REPASSE DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Configurada a impossibilidade de análise de ampliação recursal apresentada pelo Ministério Público Eleitoral relativa às contribuições dos ocupantes de mandatos eletivos. Matéria preclusa, sob pena de violação do princípio do tantum devolutum quantum appellatum.

2. Representam recursos de fontes vedadas as doações a partidos políticos advindas de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que tenham a condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia. A agremiação partidária recebeu doações de autoridade pública caracterizando o ingresso de recurso de origem proibida por lei. No caso, recebimento de quantia expressiva advinda de cargos de Procurador-Geral do Município e Coordenadores de Unidades Administrativas. Incidência do disposto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação vigente à época do exercício financeiro em análise, de acordo com o princípio do tempus regit actum.

3. Excluídos da vedação os servidores ocupantes de cargos que desempenham função exclusiva de assessoramento, cujas doações são consideradas lícitas. Adequação do valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional.

4. Aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para reduzir o prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para quatro meses.

Parcial provimento.

(Recurso Eleitoral n. 18-86.2016.6.21.0092, ACÓRDÃO de 06.3.18, Relator DES. ELEITORAL LUCIANO ANDRÉ LOSEKANN.) (Grifei.)

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. DIRETÓRIO MUNICIPAL DE PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016. IRRETROATIVIDADE DA LEI N. 13.488/2017. DOAÇÃO DE FONTE VEDADA. CARGO AD NUTUM. ART. 31, INC. II, DA LEI N. 9.096/95. LICITUDE DA DOAÇÃO EFETUADA POR OCUPANTE DE FUNÇÃO DE ASSESSORAMENTO. CORREÇÃO DO VALOR A SER RECOLHIDO AO TESOURO NACIONAL. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. DIMINUIÇÃO DO VALOR DA MULTA INCIDENTE SOBRE O MONTANTE IRREGULAR. DESAPROVAÇÃO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Irretroatividade das disposições previstas pela Lei n. 13.488/17. Pacífico o entendimento deste Tribunal no sentido da incidência da legislação vigente à época dos fatos, em atenção aos princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da Administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia. Doações efetuadas por servidores públicos municipais. Demonstrado o enquadramento da maioria dos doadores, ocupantes de cargos em comissão, na condição de autoridades. Comprometimento de 60% dos recursos arrecadados pelo órgão partidário no exercício. Correção do valor a ser recolhido ao Tesouro nacional, em face da exclusão do referido elenco das doações provenientes de servidor ocupante de função de assessoria, não caracterizada como recurso proveniente de fonte vedada.

3. Redução do período de suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário e da multa incidente sobre o montante irregular.

4. Provimento parcial.

(Recurso Eleitoral n. 38-90.2017.6.21.0044, ACÓRDÃO de 19.11.18, Relator DES. ELEITORAL JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA.) (Grifei.)

Por isso, são regulares os recursos procedentes de Silvio Luis da Silva Rafaeli (Prefeito), Helio Coutinho Rodrigues (Vereador), Leonardo Petry de Souza (Vereador), Luis Eduardo Barcellos Cidade (Assessor Jurídico) e Vorni Gomes de Farias Junior (Assessor de Imprensa e de Políticas Institucionais), que totalizam a quantia de R$ 2.209,01 (fls. 160-161).

Por outro lado, contrariamente ao sustentado nas razões recursais, devem ser consideradas irregulares, porque provenientes de fontes vedadas, as doações efetuadas pelos demais cargos arroladas na decisão combatida, quais sejam, Diretor Jurídico, Oficial de Gabinete, Diretor de Escola, Chefe de Serviços, Coordenador de Departamento e Secretário Municipal, uma vez que evidente, pela posição funcional de tais nomenclaturas, o exercício de atividades de comando e gestão sobre servidores subordinados.

Portanto, remanesce a ilicitude quanto ao montante de R$ 2.287,47, que equivale a 19 % do total de receitas declaradas no exercício (R$ 11.874,88), proporção que compromete de forma substancial a transparência e regularidade da contabilidade, impedindo a adoção dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para aprovar as contas, ainda que com ressalvas.

Logo, apesar da redução da quantia considerada irregular, os argumentos lançados pelo recorrente não são suficientes para alterar a conclusão pela desaprovação das contas nem a determinação do respectivo recolhimento ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 14 da Resolução TSE n. 23.432/14.

Todavia, no tocante ao período de suspensão do repasse das verbas do Fundo Partidário, pondero que a jurisprudência firmou-se no sentido da fixação proporcional da sanção:

Prestação de contas de campanha. Partido político. Exercício financeiro de 2008.

1. A ausência de comprovação de verbas originárias do Fundo Partidário e a existência de recurso de origem não identificada configuram irregularidades capazes de ensejar a desaprovação das contas.

2. O agravante recebeu do Fundo Partidário o montante de R$ 222.808,17 e as irregularidades das receitas oriundas deste totalizaram R$ 29.885,94, o que equivale a 13,41% do montante total dos recursos arrecadados, além de ter sido registrada a existência de falha, no valor de R$ 15.240,39, referente a recursos de origem não identificada, o que revela que a suspensão do repasse das quotas do Fundo pelo período de seis meses é razoável e não contraria o art. 30, § 2º, da Lei 9.096/95.

Agravo regimental a que se nega provimento.

(TSE, Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n. 378116, Acórdão de 07.11.13, Relator Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 228, Data: 29.11.13, p. 15.)

Recurso. Prestação de contas de partido. Diretório Municipal. Artigos 10 e 11 da Res. TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2012. Desaprovam-se as contas quando verificada a utilização de recursos com origem não identificada e não apresentados os livros contábeis obrigatórios, impedindo a fiscalização da escrituração pela Justiça Eleitoral.

Redução da fixação da suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário. Provimento parcial.

(Recurso Eleitoral n. 3489, Acórdão de 10.7.14, Relator DR. LUIS FELIPE PAIM FERNANDES, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 123, Data: 16.07.14, p. 2.)

No caso, em observância à gravidade e ao quantum da irregularidade – e em dosagem que não inviabilize a manutenção das atividades do partido, cabe a redução proporcional do patamar fixado para o período de 02 (dois) meses.

Com base nos mesmos parâmetros, a multa de até 20% em decorrência da desaprovação das contas, consoante previsto no art. 37 da Lei n. 9.096/95, com a redação atribuída pela Lei n. 13.165/15, fixada na origem no máximo legal, deve ser reduzida equitativamente para a proporção de 3%.

Ante o exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso, para diminuir o período de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para 02 (dois) meses; o valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional, em razão do recebimento de recursos de fonte vedada, para R$ 2.287,47, e a multa incidente sobre a importância considerada irregular para 3%, nos termos da fundamentação.