RE - 40257 - Sessão: 02/05/2019 às 17:00

Com a vênia da divergência lançada pelos ilustres colegas Desembargadores Gustavo Diefenthäler e Roberto Fraga, estou acompanhando o bem-lançado voto do eminente relator, Des. Eleitoral Miguel, no tocante ao repasse ao Tesouro Nacional dos valores irregularmente havidos pelas partes, apenas não concordando com a conclusão da parte dispositiva de anulação parcial da sentença.

Explico.

O entendimento de fundo esposado pelo eminente colega Miguel nestes autos encontra-se pacificado por iterativa jurisprudência do TSE, circunstância que confere poderes ao relator para decidir monocraticamente o pedido ou o recurso. Esse é exatamente o caso das decisões monocráticas proferidas pelos Ministros Tarcisio Vieira de Carvalho Neto (RE n. 422-29, DJE de 24.8.2018) e Admar Gonzaga (AI n. 555-24, DJE de 21.02.2019), referidas pelo nobre relator.

Dito isso, para além da questão muito bem destacada pelo eminente Des. Eleitoral Fraga acerca da obrigação legal insculpida no caput do art. 926 do Código de Processo Civil, o qual impõe aos tribunais a obrigação de uniformizar sua jurisprudência de forma a mantê-la “estável, íntegra e coerente”, considero de suma relevância acrescentar que a matéria controvertida aqui não diz com a questão de fundo. Em outras palavras, não se está a discutir, no ponto, a regularidade ou não da arrecadação dos recursos que alimentaram a campanha dos recorrentes, cuja origem, de acordo com o juiz sentenciante, teria restado não identificada.

Com efeito, nos presentes autos, no que respeita ao mérito, a instrução probatória foi perfectibilizada, tendo sido oportunizado às partes manifestarem-se a respeito, de forma que não vislumbro qualquer mácula aos postulados constitucionais do contraditório e da ampla defesa, bem como ao princípio da não surpresa, expresso nos arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil.

Assim, uma vez constatada a utilização de recursos de origem não identificada no financiamento da campanha eleitoral dos recorrentes, impõe-se a obrigação de recolhimento dessa importância ao Tesouro Nacional.

Reafirmando entendimento por mim anteriormente defendido, pondero tratar-se de consequência natural prevista no ordenamento jurídico eleitoral brasileiro, mera decorrência da utilização de recursos de origem não identificada e que, como tal, não admite discussão nem se sujeita ao contraditório, razão pela qual considero irrelevante a ausência de recurso do Ministério Público Eleitoral de origem. Diferentemente da situação dos REs 21-98 e 18-95, também submetidos a julgamento na presente sessão, nos quais o que se discute é a nulidade da sentença em razão da ausência de imposição das sanções aplicáveis à malversação de recursos.

Peço vênia para agregar ao meu voto excerto da divergência lançada pelo nobre Presidente, Des. Dall'Agnol, por ocasião do julgamento do RE 636-62, de relatoria do Des. Luciano André Losekann, em 13.12.2017, cujos fundamentos adoto também como razões de decidir:

(...)  

A regra dos arts. 18 e 26 da Resolução TSE n. 23.463/15 não configura sanção por infringência à proibição do uso de recursos de origem não identificada. As disposições em comento dizem respeito, tão somente, às consequências práticas derivadas da impossibilidade de os candidatos ou os partidos políticos utilizarem recursos de origem não identificada como determinam as regras que regem o financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos políticos. 

Nesse cenário, a determinação de recolhimento ao erário dos valores irregularmente havidos possui natureza obrigacional e não sancionatória, de forma que, não se tratando de penalidade, mas de obrigação legal, descabe a anulação da decisão atacada em razão da ausência do comando em sua parte dispositiva.

O entendimento encontra-se pacificado por iterativa jurisprudência do TSE, razão pela qual peço vênia para colher, por elucidativo, o seguinte trecho do voto condutor do acórdão proferido nos autos do AgR-REspe n. 447-57.2015.5.00.0000, de relatoria do Min. Gilmar Mendes:

De fato, não é considerado sanção o dever de recolhimento ao Erário Público dos valores oriundos do Fundo Partidário aplicados irregularmente, conforme previsto no art. 34, caput, da Res.-TSE n° 21.841/2004, vigente a época. Trata-se, na verdade, de ato administrativo a ser praticado de ofício pelo juiz eleitoral ou pelo presidente do Tribunal, ante a simples constatação de omissão no dever de prestar contas ou, como se percebe neste caso, de irregularidade na aplicação dos recursos do Fundo Partidário. Portanto, a restituição determinada possui natureza obrigacional, e não sancionatória, como sustenta o recorrente. (...)

A determinação de recolhimento ao Erário dos valores do Fundo Partidário irregularmente aplicados pela agremiação possui natureza obrigacional, uma vez que constitui mero ressarcimento ao Fundo dos valores indevidamente utilizados. Dessa forma, não há que se falar em dupla sanção. Cumpre destacar que tal recolhimento está expressamente previsto no art. 34 da Res.-TSE no 21.841/2004, vigente à época:

Art. 34. Diante da omissão no dever de prestar contas ou de irregularidade na aplicação dos recursos do Fundo Partidário, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral, conforme o caso, por meio de notificação, assinará prazo improrrogável de 60 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão que considerou as contas desaprovadas ou não prestadas, para que o partido providencie o recolhimento integral ao Erário dos valores referentes ao Fundo Partidário dos quais não tenha prestado contas ou do montante cuja aplicação tenha sido julgada irregular.

O que se depreende do conjunto das normas é que, caso haja a aplicação irregular de verbas do Fundo Partidário que leve à rejeição das contas, além da aplicação da sanção prevista no art. 37 da Lei n o 9.096/1995, há o surgimento da obrigação de ressarcir o Erário no montante da irregularidade cometida.

Mais uma vez, a natureza do ressarcimento é obrigacional, e não sancionatória. Tal obrigação visa restituir aos cofres públicos aquele montante irregularmente gasto, e não punir o partido, uma vez que tal finalidade é alcançada por meio da aplicação da sanção de suspensão do repasse das cotas do Fundo Partidário.

Neste sentido a firme jurisprudência do TSE:

CONTAS ANUAIS DE DIRETÓRIO ESTADUAL DE PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2011. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. DEVOLUÇÃO DE VALORES DO FUNDO PARTIDÁRIO.

(...)

5. Segundo a jurisprudência do TSE, "a determinação para que a agremiação proceda à devolução ao erário dos valores do fundo partidário irregularmente utilizados nao configura penalidade, encontrando expressa previsão no art. 34 da Res.-TSE n° 21.841" (AgR-AI n° 7007-53/MT, rel. Mm. Henrique Neves da Silva, julgado em 7.11.2013).

6. Decisão agravada mantida pelos próprios fundamentos para aprovar as contas com ressalvas e determinar a devolução de valores ao Fundo Partidário. Agravo regimental desprovido.

(AgR-AI n° 91-96/RJ, de minha relatoria, julgado em 15.12.2015 - grifo nosso)

A mesma lógica se aplica às hipóteses de recolhimento ao Erário dos valores de origem não identificada ou de fonte vedada, que também não constituem penalidades, mas obrigações de origem civil. 

Como se vê, neste último julgado transcrito, o relator foi enfático ao concluir que o raciocínio em evidência também “se aplica às hipóteses de recolhimento ao Erário dos valores de origem não identificada”, tal como nos presentes autos.

Vale dizer, para além da discussão quanto à incidência nas esferas pública ou privada, fato é que o TSE compreende a determinação de recolhimento ao erário dos valores de origem não identificada como de natureza obrigacional, a justificar a sua aplicação compulsória, mesmo de ofício.

Nesse contexto, igualmente, o AgR-AI n. 7007-53/MT, rel. Min. Henrique Neves da Silva, julgado em 07.11.2013, e o AI 9196, Rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, P. DJE - Data 25.5.2016.

De rigor, assim, a rejeição da preliminar arguida pela douta Procuradoria-Geral Eleitoral, de modo que, em sendo confirmada a irregularidade reconhecida na sentença, na questão de fundo, sobrevirá, como consequência natural, a obrigação de recolhimento de valores ao Erário.

(Grifos no original.)

A matéria também foi por mim enfrentada em voto proferido por ocasião do julgamento do RE 527-80, de relatoria do eminente colega Des. Fraga, em 06.02.2019, o qual restou assim ementado:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CAMPANHA. CANDIDATO. ELEIÇÕES 2016. CONVERSÃO EM DILIGÊNCIA. POSTERIOR PARECER TÉCNICO APONTANDO A EXISTÊNCIA DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. DESISTÊNCIA DO RECURSO. HOMOLOGAÇÃO. ALEGADA NULIDADE. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PRÉVIA DO ÓRGÃO MINISTERIAL. TORNADO SEM EFEITO O COMANDO DISPOSITIVO DA DECISÃO. AUSÊNCIA DE UTILIDADE NO PROSSEGUIMENTO DO FEITO. INVIABILIDADE DO AGRAVAMENTO DA POSIÇÃO JURÍDICA DO RECORRENTE. HOMOLOGAÇÃO DA DESISTÊNCIA. ACOLHIMENTO PARCIAL.

1. Processo de prestação de contas ao qual, após conversão em diligência, sobreveio parecer exarado pela unidade técnica deste Tribunal agravando a decisão objeto do recurso aviado exclusivamente pelo candidato, ao apontar a existência do recebimento de valores de origem não identificada que ensejariam o recolhimento ao Tesouro Nacional. Oposição ministerial para que sejam conferidos efeitos modificativos ao recurso, a fim de reformar a decisão embargada, de modo a não homologar o pedido de desistência formulado pelo prestador e incluir o processo em pauta para julgamento.

2. Nulidade da decisão que homologou a desistência do recurso sem a prévia intimação do Ministério Público Eleitoral. Tornado sem efeito o comando dispositivo da decisão e conferida oportunidade de manifestação ao Parquet. Sanada a irregularidade.

3. Entendimento deste Tribunal no sentido de que o efeito translativo do recurso não abrange a determinação de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional - em razão do reconhecimento de quantias de origem não identificada -, não se admitindo a possibilidade de agravamento da posição jurídica do recorrente, porquanto implicaria violação aos princípios do tantum devolutum quantum appellatum e da non reformatio in pejus. Ausência de utilidade no prosseguimento do feito, devendo ser homologado o requerimento de desistência do recurso.

4. Declaração de voto acompanhando a conclusão do relator, porém com fundamentação diversa. Apontado que o Tribunal Superior Eleitoral, em sede de decisão monocrática, sinalizou orientação pelo cabimento da imposição do recolhimento ao Tesouro Nacional de valores arrecadados sem identificação de origem, ainda que somente o próprio prestador tivesse se insurgido contra a decisão de primeiro grau, pois trata-se de preceito de ordem pública, a veicular obrigação legal, não sancionatória, com o fim de obstar o locupletamento ilícito do prestador a partir do recebimento de valores de origem não esclarecida. Conclui, entretanto, que, na hipótese, o apontamento feito pelo órgão técnico ocorreu quando o processo já se encontrava em segunda instância, não tendo sido oportunizada a manifestação do candidato a respeito da constatação do recebimento de recursos de origem não identificada, de modo que restaria configurada evidente mácula aos postulados constitucionais do contraditório e da ampla defesa, bem como ao princípio da não surpresa expresso nos arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil, além de configurar evidente supressão de instância à eventual determinação, por esta Corte, do recolhimento dos valores correspondentes ao Tesouro Nacional, nos moldes previstos pelo art. 26, caput, da Resolução TSE n. 23.463/15.

5. Acolhimento parcial, apenas para reconhecer a nulidade suscitada e, sanada a irregularidade, agregar a fundamentação exposta à decisão recorrida, mantendo a homologação da desistência do recurso.

(TRE-RS-RE 527-80 – Rel Des. Eleitoral Roberto Carvalho Fraga – P. Sessão dia 06.02.2019.)

Reproduzo, por elucidativo, no que importa, as ponderações que submeti a esta Corte àquela oportunidade:

(...) 

Com efeito, ao apreciar o recurso especial interposto pelo Ministério Público Eleitoral contra acórdão proferido por este Regional nos autos do RE n. 422-29  (relator Des. Eleitoral Eduardo Bainy, julgado na sessão de 19/12/2017), o Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, em decisão monocrática publicada no DJE de 24.8.2018, entendeu pelo cabimento da imposição do recolhimento da quantia de R$ 4.500,00 ao Tesouro Nacional, arrecadada sem identificação de origem pelo PSDB de Passo Fundo durante as eleições de 2016, ainda que somente o próprio prestador tivesse se insurgido contra a decisão de primeiro grau.

Conforme a fundamentação exarada pelo Ministro-Relator:

Com efeito, o acórdão regional merece reparos no que se refere ao entendimento firmado acerca do tema.

Da leitura do acórdão de origem, constata-se que o procurador regional eleitoral, na figura de fiscal da lei, fez acréscimo, durante a sessão de julgamento, às considerações exaradas ao parecer anteriormente ofertado ao recurso interposto pelo partido contra a desaprovação de suas contas.

Tanto no parecer ministerial em segunda instância quanto na sessão de julgamento do recurso eleitoral, o Parquet questionou a omissão do juízo de primeiro grau quanto à declaração dos efeitos da sentença que reconheceu a utilização de recursos de origem não identificada por parte do partido, então recorrente, mas não determinou o recolhimento dos referidos valores ao Tesouro Nacional.

Ocorre que a determinação de recolhimento ao Tesouro é efeito decorrente da desaprovação das contas, de sorte a se apresentar como consequência ope legis, isto é, cuida-se de efeito anexo da proibição de serem utilizados recursos de origem não identificada por candidatos e partidos políticos, consoante previsto nas regras de financiamento das campanhas eleitorais, nos termos do § 6º do art. 26 da Res.-TSE nº 23.463/2015, in verbis:

Art. 26. O recurso de origem não identificada não pode ser utilizado por partidos políticos e candidatos e deve ser transferidos ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU).

[...]

§ 6º Não sendo possível a retificação ou a devolução de que trata o

§ 5º, o valor deverá ser imediatamente recolhido ao Tesouro Nacional. (Grifei.)

 

Revela-se, assim, o acerto da interpretação do Parquet acerca das consequências do efeito translativo dos recursos. Por meio deste, há a transferência ao Tribunal ad quem, no caso, o TRE/RS, do exame das matérias de ordem pública, como a que se discute nos autos.

Desse modo, os efeitos da preclusão não se operam na espécie. Daí por que não encontra amparo o entendimento de que resultaria em afronta ao princípio da non reformatio in pejus a aplicação da obrigação legal insculpida nos arts. 13 e 26 da Res.-TSE nº 23.463/2015, uma vez que a análise do mérito do recurso eleitoral abarca a possibilidade de reconhecimento de normas cogentes de forma ampla, in casu, a determinação de recolhimento ao Erário dos recursos de origem não identificada, reconhecidos como tais na sentença e mantidos pela Corte de origem.

Logo, o TRE/RS equivocou-se ao omitir-se quanto à possibilidade de prescrever, de ofício, que as quantias de origem não identificada e ou de origem vedada fossem recolhidas ao Tesouro Nacional.

Na esteira do voto divergente, referida determinação configura-se "preceito de ordem pública, a veicular obrigação legal, não sancionatória, com o fim de obstar o locupletamento ilícito do prestador a partir do recebimento de valores de origem não esclarecida" (fl. 130v).

(...)

Oportuno ressaltar que, no recurso eleitoral interposto pelo partido, foram questionadas, com o intuito de afastá-las, as irregularidades que deram ensejo ao reconhecimento, pelo juízo de primeiro grau, dos recursos de origem não identificada. A Corte de origem, contudo, não afastou as referidas irregularidades, assim como manteve sua caracterização como recursos de origem não identificada, o que, à luz do art. 1.013, § 1º, do Código de Processo Civil, também permitiria que o Tribunal a quo determinasse o seu recolhimento ao Erário.

Por essas razões, a determinação de recolhimento ao Tesouro dos recursos de origem não identificada pelo partido é medida que se impõe. (Grifei.)

 

Relembro que a decisão deste Regional havia sido proferida por maioria de votos, tendo sido suscitada divergência pelo Des. Eleitoral Luciano Losekan, acompanhada pelo Des. Eleitoral Jorge Dall´Agnol, no seguinte sentido:

Entendo que a determinação de recolhimento da importância ao Tesouro Nacional, por força do que dispõe o art. 26 da Resolução TSE n. 23.463/15, é consectário normativo necessário decorrente do reconhecimento da origem não identificada dos recursos.

Trata-se de preceito de ordem pública, a veicular obrigação legal, não sancionatória, com o fim de obstar o locupletamento ilícito do prestador a partir do recebimento de valores de origem não esclarecida.

Assim, enquanto disposição obrigacional de vedação ao enriquecimento ilícito, a determinação de recolhimento dos valores ao Tesouro Nacional é questão de enfrentamento obrigatório a todas as contas eivadas pela arrecadação de origem não identificada, sob pena de nulidade da decisão, não sendo vulnerada pela preclusão.

No entanto, tenho que, em prestígio ao art. 1.013, § 3º, inc. III, do CPC, que permite o julgamento da chamada "causa madura" , é possível superar a nulidade e suprir a omissão do juízo a quo em relação à determinação de recolhimento de valores acaso o exame da questão de fundo assim recomende.

Em relação ao mérito, tenho por adotar a fundamentação do relator no sentido de manutenção da sentença de desaprovação das contas, agregando, porém, de ofício, na linha do posicionamento exposto, a determinação do recolhimento do valor de R$ 4.500,00, de origem não identificada, ao Tesouro Nacional. (Grifei.)

(Grifos no original.)

De ver que a decisão do TSE da relatoria do Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, na transcrição acima destacada, reformou julgado deste TRE-RS (RE n. 422-29 - relator Des. Eleitoral Eduardo Bainy) justamente no ponto em que agasalhava entendimento no mesmo sentido das divergências ora debatidas.

No mérito, acompanho o voto do eminente relator pelos próprios fundamentos nele lançados.

Com essas ponderações, encaminho meu voto no sentido de afastar a prefacial de nulidade parcial da sentença suscitada pela Procuradoria Regional Eleitoral e, no mérito, voto pelo desprovimento do recurso, determinando o recolhimento do valor total de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais) ao Tesouro Nacional.

Des. Eleitoral Roberto Fraga:

Sr. Presidente, é essencial ao assentamento desta matéria a distinção que a eminente desembargadora estabelece entre o que é sanção, caso em que não cabe a reformatio in pejus, e os efeitos que são consequência lógica da sentença, hipótese que permite seja, de ofício, determinada a correção neste grau de jurisdição.

Des. Eleitoral Gerson Fischmann:

Considero muito apropriada esta linha divisória entre sanção e os efeitos anexos da sentença que, mesmo quando não explicitados, lá estão. Então, o recolhimento ao Tesouro, no caso em exame, é um efeito natural, ocorreria independente de provocação, e o tribunal tem, sim, a condição de determinar sua aplicação. Já o apenamento, que tem o caráter de sanção por descumprimento, depende do manejo de recurso voluntário, sem o que incorreria na vedação à reformatio in pejus.

Des. Eleitoral Gustavo Diefenthäler:

Reafirmo minha divergência em relação à posição anterior desta Corte, restrita e circunscrita às sanções - como explicitado pela Des. Marilene -, não sendo possível se declarar de ofício nulidade por ausência de apenamento nestas duas sanções – de multa e de suspensão de repasse das quotas do Fundo Partidário. Assim, entendo que se deva julgar, nesta Corte, a decorrência lógica da desaprovação, que é o recolhimento ao Tesouro Nacional.