RELATÓRIO

Cuida-se de recurso eleitoral interposto pelo partido MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO contra a sentença do Juízo da 115ª Zona Eleitoral (fls. 230-231v.), que desaprovou suas contas referentes à movimentação financeira do exercício de 2017, em virtude do recebimento de recursos de fonte vedada e de doação por pessoa jurídica, determinando o recolhimento da importância de R$ 5.719,90 ao Tesouro Nacional e a suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário pelo prazo de doze meses.

Em suas razões, o partido defende a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica e a incidência da nova redação do art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95. Afirma que devem ser consideradas regulares as doações efetuadas por servidores com função comissionada ou oriundas de detentores de cargos comissionados de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político. Sustenta a inconstitucionalidade da redação original do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, por violação ao art. 5º, caput e inc. II; art. 17, § 1º; art. 19, inc. III; e art. 37, caput, todos da Constituição Federal. Requer a concessão de efeito suspensivo ao recurso e a aprovação das contas, sem a determinação de recolhimento de valores ao erário, apontando que a contribuição de R$ 364,54, repassada ao partido por meio de cheque da empresa Schwingel Turismo Ltda.-ME, deve ser compreendida como procedente da pessoa física de seu administrador, Paulo Ricardo Schwingel. Alternativamente, requer a aprovação das contas, ainda que com ressalvas, ou, caso mantida a desaprovação, a redução do período de suspensão do repasse do Fundo Partidário para, no máximo, seis meses (fls. 235-249).

A Procuradoria Regional Eleitoral opina, preliminarmente, pela nulidade da sentença, em razão da não aplicação da multa de até 20% prevista no art. 37 da Lei n. 9.096/95 e, no mérito, pelo desprovimento do recurso (fls. 255-264v.).

Atento aos princípios da não surpresa e do contraditório substancial, determinei a intimação do recorrente para manifestação acerca da arguição de nulidade (fl. 266), tendo transcorrido in albis o prazo concedido (fl. 270).

É o relatório.

VOTOS

Des. Eleitoral Miguel Antônio Silveira Ramos (relator):

O recurso é adequado, tempestivo e comporta conhecimento.

Passo à análise da preliminar de nulidade da sentença em razão da ausência de aplicação da multa prevista no art. 37 da Lei n. 9.096/95, suscitada pela Procuradoria Regional Eleitoral.

A prefacial merece acolhida.

Durante o exercício financeiro de 2017, já estava vigente a nova redação do art. 37 da Lei n. 9.096/95, estabelecida pela Lei n. 13.165/15, que passou a determinar, em caso de desaprovação das contas, o recolhimento da importância considerada irregular, acrescida de multa de até 20%:

Art. 37. A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20% (vinte por cento).

A jurisprudência sobre a matéria consolidou-se no sentido de que a nova sanção deve ser aplicada ao julgamento de prestações de contas relativas ao exercício financeiro de 2016 e seguintes, conforme se observa da leitura do seguinte precedente do TSE:

SEGUNDOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. DESAPROVADA PARCIALMENTE. AUSÊNCIA DE VÍCIOS. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS.

1. QUESTÃO DE ORDEM As alterações promovidas no caput do art. 37 da Lei nº 9096/1995, reproduzidas no art. 49 da Res.-TSE nº 23.464/2015, são regras de direito material e, portanto, aplicam-se às prestações de contas relativas aos exercícios de 2016 e seguintes. Entendimento contrário permitiria que contas das agremiações partidárias relativas a um mesmo exercício financeiro fossem analisadas com base em regras materiais diversas, o que não se pode admitir. É preciso conferir tratamento isonômico a todos os partidos políticos, sem alterar as regras aplicáveis a exercícios financeiros já encerrados, em razão do princípio da segurança jurídica. O Plenário do TSE, analisando a questão relativa à alteração legislativa promovida pela mesma lei ora em análise na Lei das Eleições quanto ao registro do doador originário nas doações, assentou que "a regra constante da parte final do § 12 do art. 28 da Lei nº 9.504/97, com a redação conferida pela Lei nº 13.165/2015, não pode ser aplicada, [...] seja porque a lei, em regra, tem eficácia prospectiva, não alcançando fatos já consumados e praticados sob a égide da lei pretérita" (ED-REspe nº 2481-87/GO, rel. Min. Henrique Neves da Silva, julgado em 1º.12.2015). A modalidade de sanção em decorrência da desaprovação de contas prevista na nova redação do caput do art. 37 da Lei nº 9.096/1995, conferida pela Lei nº 13.165/2015, somente deve ser aplicada às prestações de contas relativas ao exercício de 2016 e seguintes.

[...]

5. Embargos de declaração rejeitados.

(TSE, Prestação de Contas n. 96183, Acórdão, Relator Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Volume, Tomo 54, Data: 18.3.2016, pp. 60-61.) (Grifei.)

Igualmente, o TRE-RS tem orientação firmada de que é nula a sentença que deixa de aplicar, nas hipóteses legalmente previstas, a pena de suspensão do Fundo Partidário:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO 2015. PRELIMINAR ACOLHIDA. SENTENÇA OMISSA. AUSENTE A DETERMINAÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. DECORRÊNCIA LÓGICA DO ART. 37, § 3º, DA LEI N. 9.096/95. ALTERAÇÃO DA NORMA NÃO APLICADA AO EXERCÍCIO EM ANÁLISE. RETORNO DOS AUTOS PARA ORIGEM. NULIDADE.

Acolhida preliminar. Omissão na sentença em aplicar e fundamentar a pena de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, nos termos do que dispunha o art. 37, § 3º, da Lei n. 9.096/95. Penalidade extraída do texto legal após a edição da Lei n. 13.165/2015, passando a cominar a pena de devolução da importância considerada irregular, acrescida de multa. Modificação a ser aplicada nas prestações de contas relativas ao exercício financeiro de 2016, conforme definição do Tribunal Superior Eleitoral. Incidência, no caso, da sanção de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de 1 a 12 meses, nos termos do art. 48 da Resolução TSE n. 23.432/14.

Retorno dos autos a origem. Nulidade da sentença.

(TRE/RS, RE n. 16-37, Relator Des. Eleitoral Jamil Andraus Hanna Bannura, julgado em 14.11.2017.) (Grifei.)

Assim, considerando que a fixação da multa de até 20% é decorrência lógica da desaprovação das contas, deve ser anulada a sentença recorrida, por ausência da observância dos seus consectários legais.

Ainda, impende ressaltar que não é possível acolher o entendimento do órgão ministerial de que a questão está madura para julgamento e de que a multa pode ser cominada diretamente pelo Tribunal, em razão da supressão de instância no tocante à dosimetria da penalidade, circunstância que violaria o princípio do duplo grau de jurisdição.

Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da nulidade da sentença, devendo os autos retornar ao juízo de origem para que nova decisão seja proferida em seu lugar, com a observância das sanções vigentes após a edição da Lei n. 13.165/15 e aplicáveis ao exercício financeiro de 2017, em conformidade com a Resolução TSE n. 23.464/15.

Ante o exposto, acolho a matéria preliminar e VOTO pela anulação da sentença, determinando o retorno dos autos à origem, nos termos da fundamentação.

Mérito

Acaso vencido, passo ao exame do mérito.

As contas foram desaprovadas em razão do recebimento de receita de fonte vedada relativa às contribuições provenientes de ocupantes de cargos de chefia e/ou direção (autoridades) no valor de R$ 5.427,36 e à doação efetuada por pessoa jurídica no valor de R$ 364,54, totalizando no dever de recolhimento do montante de R$ 5.791,90 ao Tesouro Nacional.

Relativamente a essas irregularidades, carece de amparo legal a tese de que a doação de empresa deve ser considerada como oriunda do seu sócio administrador, por ser pessoa jurídica. O raciocínio, se levado a efeito, tornaria inócua a vedação de que pessoas jurídicas repassem valores aos partidos políticos, questão pacificada pelo STF no julgamento da ADI 4650, da Relatoria do Min. Luiz Fux, por acórdão transitado em julgado em 1º.3.2016 (DJE 24/02/2016).

Ademais, no caso de recebimento de recurso de fonte vedada, bastava ao partido proceder de acordo com o art. 14 da Res. 23.464/15, que estabelece o recolhimento do valor ao Tesouro Nacional até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias da agremiação. Considerando que tal procedimento não ocorreu, correto o juízo a quo ao apontar a irregularidade.

Quanto ao recebimento de doações de R$ 5.427,36 que partiram de autoridades dado que as pessoas físicas ocupam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta, observo que na listagem de contribuintes contida no parecer de exame das fls. 149-151 constam secretários municipais e adjuntos, chefes, coordenadores, supervisor e assessora de biblioteca.

Entretanto, devem ser excluídas da irregularidade as doações efetivadas pela detentora do cargo de assessoramento, Cledi Ficht, que doou ao partido o total de R$ 176,52 segundo o demonstrativo de contribuições juntado aos autos às fls. 27, 29 e 30, em consonância com o entendimento consolidado por este Regional, como se extrai da seguinte ementa:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2015. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE FONTES VEDADAS. CARGOS PÚBLICOS COM PODER DE AUTORIDADE. DESAPROVAÇÃO NA ORIGEM. EXCLUSÃO DE TITULARES DE ASSESSORAMENTO E REDUÇÃO DO PERÍODO DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO.

1. Irretroatividade da Lei n. 13.488/17, que afastou a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

2. Doações de exercentes de cargo de chefia e direção que se inserem no conceito de autoridade, devendo ser excluídos os titulares de função de assessoramento. Provimento parcial para diminuir o período de suspensão do recebimento de recursos do Fundo Partidário e o valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional.

(TRE-RS, RE n. 920, Relator Des. Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, julgado na sessão de 20.6.2018.) (Grifei.)

Assim, o montante recebido de autoridades deve ser redimensionado para R$ 5.250,84 (R$ 5.427,36 menos R$ 176,52), quantia que deve ser recolhida juntamente com o recurso proveniente de pessoa jurídica, no valor de R$ 364,54, redimensionando-se o valor global a ser recolhido pelo partido ao erário para R$ 5.615,38.

Ressalto, por fim, que não merece acolhida o pedido de aplicação retroativa do art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, incluído na Lei dos Partidos Políticos pela Lei n. 13.488/17, que permite aos partidos políticos o recebimento de contribuições partidárias efetuadas por detentores de cargos comissionados de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político.

É posição consolidada no âmbito desta Corte e do TSE o entendimento de que as alterações introduzidas pela Lei n. 13.488/17 ao art. 31 da Lei n. 9.096/95 somente são aplicáveis aos processos de prestação de contas dos exercícios financeiros a partir de 2018, não retroagindo a exercícios anteriores à sua vigência.

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação em vigor durante o exercício financeiro em questão, coibia aos partidos o recebimento de doações procedentes de autoridades públicas.

Tal entendimento foi, inclusive, solidificado na Resolução TSE n. 23.464/15, cujas disposições disciplinam o exercício financeiro de 2017, analisado nestes autos.

Além disso, é pacífica a orientação jurisprudencial no sentido de que as prestações de contas são regidas pela lei vigente à época dos fatos – tempus regit actum –, além de ter que ser despendido tratamento isonômico a todos os partidos políticos, sem alterar as regras aplicáveis a exercícios financeiros já encerrados, em razão do princípio da isonomia e da segurança jurídica – art. 926, CPC/15.

Na mesma direção este Tribunal já se posicionou pela irretroatividade das novas disposições, preponderando os princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica, tendo em vista que as prestações de contas do exercício de 2017 devem ser julgadas com base nas mesmas regras de direito material, sem aplicação imediata de alterações legislativas implementadas no curso do exercício financeiro.

Confiram-se as seguintes ementas:

AGRAVO REGIMENTAL. DIRETÓRIO ESTADUAL DE PARTIDO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXECUÇÕES. INVIÁVEL O PARCELAMENTO MEDIANTE DESCONTOS DOS REPASSES DO FUNDO PARTIDÁRIO. POSSIBILIDADE COM RECURSOS PRÓPRIOS. ART. 44 DA LEI 9.096/95. RESOLUÇÃO TSE N. 21.841/04. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012.

1. As alterações introduzidas pela Lei n. 13.165/15 ao art. 37 da Lei 9.096/95 não se aplicam às prestações de contas partidárias de exercícios anteriores. A nova redação dada retirou a suspensão de quotas do Fundo Partidário e estabeleceu exclusivamente a imposição de multa de até 20% sobre o valor a ser recolhido. Tratando-se de prestação de contas do exercício financeiro de 2012, devem ser observadas as normas de direito material previstas na Resolução TSE n. 21.841/04.

2. Irretroatividade da Lei n. 13.488/17, in casu, por ser processo de exercício anterior a sua vigência. Obediência aos princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

3. Agremiação condenada a recolher valores ao Fundo Partidário e ao Tesouro Nacional. Possibilidade de parcelamento. Vedado o uso de recursos do Fundo Partidário na medida em que o art. 44 da lei 9.096/95 prevê hipóteses taxativas de sua aplicação.

4. Negado provimento. (TRE-RS, PC nº 6380, Acórdão de 31/01/2018, Relator(a) DES. CARLOS CINI MARCHIONATTI, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS)

Colaciono, ainda, precedente do TSE:

SEGUNDOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. DESAPROVADA PARCIALMENTE. AUSÊNCIA DE VÍCIOS. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS.

1. QUESTÃO DE ORDEM. As alterações promovidas no caput do art. 37 da Lei nº 9096/1995, reproduzidas no art. 49 da Res.-TSE nº 23.464/2015, são regras de direito material e, portanto, aplicam-se às prestações de contas relativas aos exercícios de 2016 e seguintes. Entendimento contrário permitiria que contas das agremiações partidárias relativas a um mesmo exercício financeiro fossem analisadas com base em regras materiais diversas, o que não se pode admitir. É preciso conferir tratamento isonômico a todos os partidos políticos, sem alterar as regras aplicáveis a exercícios financeiros já encerrados, em razão do princípio da segurança jurídica. O Plenário do TSE, analisando a questão relativa à alteração legislativa promovida pela mesma lei ora em análise na Lei das Eleições quanto ao registro do doador originário nas doações, assentou que "a regra constante da parte final do § 12 do art. 28 da Lei nº 9.504/97, com a redação conferida pela Lei nº 13.165/2015, não pode ser aplicada, [...] seja porque a lei, em regra, tem eficácia prospectiva, não alcançando fatos já consumados e praticados sob a égide da lei pretérita" (ED-REspe nº 2481-87/GO, rel. Min. Henrique Neves da Silva, julgado em 1º.12.2015). A modalidade de sanção em decorrência da desaprovação de contas prevista na nova redação do caput do art. 37 da Lei nº 9.096/1995, conferida pela Lei nº 13.165/2015, somente deve ser aplicada às prestações de contas relativas ao exercício de 2016 e seguintes.

[...]

(TSE, ED em ED em PC n. 96-183, Acórdão de 03.3.2016, Relator Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE – Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 54, Data: 18.3.2016, pp. 60-61) (Grifei.)

Desse modo, deve ser aplicado ao caso em comento o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, em sua redação primitiva, vigente ao tempo dos fatos em análise, a qual vedava o recebimento de doações procedentes de autoridades, sem ressalvas quanto à eventual filiação do doador.

À derradeira, ressalto que a alegação de inconstitucionalidade do referido dispositivo legal também não prospera, pois conforme o recorrente aponta em seu recurso o STF, no julgamento da ADI 4650, da Relatoria do Min. Luiz Fux, por acórdão transitado em julgado em 1.3.2016 (DJE 24/02/2016), analisou o art. 31 da Lei n. 9.096/95 à luz da Constituição Federal e concluiu tão somente pela inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, da parte em que a norma autorizava a realização de doações por pessoas jurídicas.

Nesse contexto, do exame dos autos constata-se ser possível reduzir de R$ 5.791,90 para R$ 5.615,38 o valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional em virtude do recebimento de contribuições de autoridades no total de R$ 5.250,84, e de pessoa jurídica no valor de R$ 364,54, irregularidade que se mostra expressiva por representar o impacto de 56,34% sobre a receita líquida de R$ 9.965,34, declarada na fl. 04 dos autos para o exercício.

O juízo de desaprovação das contas, portanto, mostra-se razoável e proporcional às falhas verificadas.

Relativamente à sanção contida no art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95, que prevê a suspensão do repasse de verbas do Fundo Partidário no caso de recebimento de recursos de fonte vedada, pondero que, em observância à gravidade e ao quantum da irregularidade, em dosagem que não inviabilize a manutenção das atividades do partido, cabe a redução equitativa do patamar fixado para o período de 6 (seis) meses. 

Ante o exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso para reduzir de R$ 5.791,90 para R$ 5.615,38 (cinco mil, seiscentos e quinze reais e trinta e oito centavos) o valor a ser recolhido pelo partido ao Tesouro Nacional em virtude do recebimento de contribuições de autoridades no total de R$ 5.250,84 (cinco mil, duzentos e cinquenta reais e oitenta e quatro centavos), e de pessoa jurídica no valor de R$ 364,54 (trezentos e sessenta e quatro reais e cinquenta e quatro centavos), e diminuir para 6 (seis) meses o prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário.

 

Des. Eleitoral Gustavo Alberto Gastal Diefenthäler:

(voto divergente)

Eminente Presidente, demais componentes desta Corte e Procurador Regional Eleitoral.

Não desconheço o fato de que este Colegiado vem-se debruçando sobre a matéria de que trata o presente recurso eleitoral, relacionada à desaprovação de contas de partido político/diretório, julgada em 1º grau, sem que tenham sido aplicados os consectários previstos em Lei e em Resolução do e. TSE.

Destarte, também não desconheço que a posição majoritária deste Pleno, e que vem pautando a sua jurisprudência recente, é no sentido de que a não aplicação das sobreditas cominações - ou o silêncio do julgador de piso sobre a questão - implica nulidade de sentença e retorno do feito à origem para que decisão outra seja proferida.

Sem embargo, com a devida vênia, permito-me divergir e não acompanhar o voto encaminhado pelo ilustre relator, aduzindo, sinteticamente, as razões que seguem.

O que aqui está em julgamento é o recurso eleitoral manejado pela agremiação partidária que, tanto perante a origem quanto em sede recursal, sem negar a captação irregular de recursos para campanha eleitoral, apoia sua defesa em matéria de direito, que diz com a vigência das normas jurídicas aplicáveis à espécie.

A sentença de primeiro grau foi pela desaprovação das contas prestadas, diante do recebimento de recursos de fonte vedada, limitando-se a impor a obrigação de recolhimento do valor equivalente aos cofres da União. A decisão em testilha não aplicou a multa de até 20% prevista no art. 37 da Lei n. 9.096/95.

Nesse passo, é de extrema relevância não perder de vista que o Ministério Público Eleitoral, na ação proposta na origem, não interpôs recurso algum.

Se partirmos da ideia de que as sanções mencionadas - e não aplicadas - são consequência insuperável do julgamento pela desaprovação das contas, indissociáveis da cominação principal consistente no recolhimento à União dos recursos indevidamente recebidos, então caberia ao MPE opor embargos de declaração, pois estar-se-ia diante, em tese, de omissão passível de ser sanada. Se, de outro lado, entendermos que ditas sanções não decorrem necessariamente da desaprovação e do prefalado recolhimento de recursos, então a hipótese parece ser a de recurso eleitoral a respeito.

E nenhum desses remédios foi utilizado na hipótese.

Postas tais premissas, a mim soa absolutamente distanciado da lógica do razoável o retorno dos autos à origem, por decretação de nulidade, para que outra sentença seja proferida, a partir de recurso de quem será prejudicado pela reapreciação, mesmo porque, nos termos postos no voto e no parecer da Procuradoria Regional Eleitoral, há expressa menção à imperiosa aplicação das sobreditas sanções, em se tratando de desaprovação de contas.

Para mim, não se está diante de causa de nulidade, muito menos a ensejar decretação de ofício, não me seduzindo as invocadas razões de ordem pública, tampouco tratar-se de matéria de ordem pública, pois se assim for considerado, em inúmeras situações haverão de ser declaradas nulidades outras, visto que do ramo do Direito Público o Eleitoral é, e evidentemente as regras que estatui são, sem dúvidas, do mais alto interesse público.

Não consigo aceitar a ideia da reformatio in pejus a que se sujeita o próprio recorrente.

A isso agrego, em contraposição aos argumentos logo acima mencionados, que não menos relevantes são os conceitos e preceitos de segurança jurídica, coisa julgada, preclusão e o de que à superior instância devolve-se o conhecimento daquilo que foi objeto de recurso, portanto, dos pontos em que a decisão originária foi atacada.

Desimportando discussões doutrinárias ou acadêmicas sobre tratar-se de coisa julgada material ou formal, para mim é certo que a decisão, no que não foi atacada, está coberta pelo manto da imutabilidade, restando preclusa a rediscussão destes, por imperativo de segurança jurídica e em atenção aos mais elevados princípios constitucionais que vedam a reforma de decisões judiciais em prejuízo à parte, em inexistindo recurso hábil a tanto.

Por tudo isso, Senhor Presidente, desacolhendo o douto parecer ministerial, voto pelo enfrentamento da questão meritória objeto da irresignação recursal, mantendo-se nesta instância o processo a que se refere, sem o reconhecimento de qualquer nulidade processual.

 

(Pedido de vista Desembargador Roberto Carvalho Fraga. Matéria em regime de discussão. Julgamento suspenso.)