RELATÓRIO

Cuida-se de recurso eleitoral interposto por PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT) de DILERMANDO DE AGUIAR, MARCELO TEIXEIRA DOTTO e CLAUDIO LUIZ RUBENICH FLORES contra a sentença do Juízo da 81ª Zona Eleitoral que desaprovou as contas da agremiação referentes à movimentação financeira do exercício de 2016 e determinou o recolhimento ao Tesouro Nacional de R$ 22.500,00, recebidos sem identificação do doador originário, e R$ 4.369,00, oriundos de fonte vedada, atualizados monetariamente e acrescidos de 5% de multa, bem como a suspensão, com perda, de novas quotas do Fundo Partidário, pelo período de 3 meses (fls. 123-126).

Em suas razões (fls. 132-171), sustentam os recorrentes que todas as doações ao partido político foram realizadas em observância à legislação vigente e devidamente identificadas com nome e CPF válidos, que seriam comprovados por meio dos documentos que acompanham o apelo. Defendem que as verbas consideradas advindas de autoridades foram doadas por filiados, cuja contribuição é obrigatória, por força de convenção partidária. Pugnam pela aplicação da legislação vigente à época do julgamento, por ser mais benéfica, e não a norma revogada. Requer a suspensão do presente processo até que a ADI n. 5494 seja julgada pelo Supremo Tribunal Federal, assim como a declaração de inconstitucionalidade do termo “autoridade”, e, no mérito, a reforma da decisão, para aprovar as contas eleitorais sem ressalvas, em face da origem identificada dos recursos financeiros e da entrada em vigor da Lei n. 13.488/17.

Nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral opinou, preliminarmente, pela tempestividade do recurso, assim como pelo não conhecimento dos documentos novos de fls. 142-171, e, no mérito, pelo desprovimento do recurso (fls. 177-185).

É o relatório.

VOTO

O recurso é tempestivo e deve ser conhecido.

No que refere a preliminar suscitada pela Procuradoria Regional Eleitoral, de não conhecimento dos documentos acostados ao recurso, merece tal ser acolhida.

Efetivamente, houve a juntada, com o recurso, de listagem de doadores, recibos eleitorais, extratos bancários, livros Razão e Diário (fls. 142-171), buscando superar a irregularidade atinente ao recebimento de recursos de origem não identificada.

É bem verdade que este Tribunal, com fulcro no art. 266, caput, do Código Eleitoral, em sede de prestação de contas, tem se posicionado pela aceitação de documentos novos com as razões recursais, até mesmo quando não submetidos a exame pelo primeiro grau de jurisdição.

Entretanto, nessas situações excepcionais, a documentação nova somente é conhecida quando sua simples leitura mostra capacidade de influir positivamente na análise das contas, ou seja, o saneamento da falha deve defluir de plano, sem necessidade de qualquer persecução complementar.

Tal procedimento é inviável em se tratando dos documentos ora apresentados, pois essas peças demandam apurada análise contábil, sujeitando-se a conferências e verificações técnicas por examinador designado.

É inaceitável que, após o julgamento e a despeito de não ter atendido às intimações nas fases processuais próprias, a parte pretenda reabrir a instrução probatória e o exame técnico, quando já encerrada a jurisdição da instância a quo.

Ilustrando tal entendimento, destaco a seguinte ementa:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. VEREADOR. DESAPROVAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. AUSÊNCIA DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AFASTADOS. EXTRATOS BANCÁRIOS DA TOTALIDADE DA CAMPANHA. NÃO APRESENTADOS. JUNTADA DA DOCUMENTAÇÃO EM EMBARGOS DECLARATÓRIOS. REJEITADA. DESPROVIMENTO. ELEIÇÕES 2016.

1. Afastados os argumentos de cerceamento de defesa e de ausência de dilação probatória. O art. 48, inc. II, alínea “a”, da Resolução TSE n. 23.463/15 prevê expressamente a apresentação de extratos da conta bancária aberta em nome do candidato, demonstrando a movimentação financeira ou a sua inexistência, em forma definitiva, contemplando todo o período de campanha. Verificada a ausência da documentação na prestação de contas da candidata, a qual, apesar de regularmente intimada, manteve-se inerte, manifestando-se nos autos somente após a prolação da sentença.

2. A irregularidade não fica afastada com a juntada dos extratos bancários em embargos de declaração, pois estes possuem hipóteses de cabimento taxativamente elencadas no art. 275 do Código Eleitoral, sendo inviável o manejo dos aclaratórios para o reexame da causa e para a reabertura da instrução processual.

3. Este Tribunal, em situações excepcionais, aceita a apresentação de documentação nova com o recurso quando a sua simples leitura reflete positivamente no exame das contas. Circunstância que difere do exame de extratos bancários, que demandam apurada análise contábil, conferências e verificações técnicas.

4. Irregularidade que compromete a transparência e a confiabilidade da prestação de contas.

Provimento negado.

(TRE-RS – RE 773-62.2016.6.21.0011, Relator Des. Eleitoral Silvio Ronaldo Santos de Moraes, sessão de 07.11.2018.) (Grifei.)

Dessa forma, considerando a complexidade que a análise dos documentos demanda, confundindo-se com verdadeira instrução da prestação de contas, é indevida a sua juntada em fase recursal, motivo pelo qual entendo que não devam ser conhecidos.

Relativamente à prefacial de suspensão do processo até que o Supremo Tribunal Federal julgue a ADI n. 5.494, resta prejudicada, porquanto publicada no DJe n. 119/2018, em 15.6.2018, a decisão proferida pelo Relator, Ministro Luiz Fux, que extinguiu o processo, sem resolução de mérito, por perda de objeto.

Outrossim, o recorrente argui a inconstitucionalidade do termo “autoridade” posto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

Em juízo de controle difuso da compatibilidade vertical das normas, igualmente, não vislumbro indicativos de inconstitucionalidade do preceito.

No âmbito do TSE, ao ponderar sobre o elemento finalístico da norma em comento, em resposta à Consulta n. 1428, o Ministro Cezar Peluso, relator, assim se posicionou:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Com efeito, a vedação tem o objetivo de obstar a partidarização da Administração Pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação do interesse público contra o abuso de autoridade e do poder econômico.

Como se percebe, a vedação das doações partidárias por detentores da condição de “autoridade” busca justamente garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações e prevenir a patrimonialização das posições públicas pela distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana.

Desse modo, afasto a alegação de inconstitucionalidade da norma.

No mérito, o partido teve suas contas relativas ao exercício de 2016 julgadas desaprovadas em razão do reconhecimento de duas irregularidades. A primeira refere-se à movimentação de recursos financeiros para a conta de campanha sem identificação do CPF ou CNPJ dos doadores originários, no somatório de R$ 22.500,00. A segunda consiste no recebimento de doações provenientes de fonte vedada, representadas por autoridades públicas, no montante de R$ 4.369,00.

No que concerne à primeira irregularidade, anoto que a Resolução TSE n. 23.464/15, em seu art.8º, § 4º, exige que os valores destinados pelo órgão partidário à campanha eleitoral tenham necessariamente o registro que permita a clara identificação da origem das receitas e a identidade do doador originário, verbis:

Art. 8º As doações realizadas ao partido político podem ser feitas diretamente aos órgãos de direção nacional, estadual, distrital, municipal e zonal, que devem remeter à Justiça Eleitoral e aos órgãos hierarquicamente superiores do partido o demonstrativo de seu recebimento e respectiva destinação, acompanhado do balanço contábil.

(…)

§ 3º Em ano eleitoral, os partidos políticos podem aplicar ou distribuir pelas diversas eleições os recursos financeiros recebidos de pessoas físicas, observando-se o disposto nos arts. 23, § 1º, e 24 da Lei nº 9.504/1997 e os critérios definidos pelos respectivos órgãos de direção e pelas normas estatutárias (Lei nº 9.096/1995, art. 39, § 5º).

§ 4º Para efeito do disposto no § 3º, a utilização ou distribuição de recursos financeiros recebidos de pessoas físicas em benefício de campanhas eleitorais deve observar as seguintes regras:

I – os valores decorrentes de doações recebidas pelo órgão partidário que forem destinados, total ou parcialmente, à utilização em campanha eleitoral devem ser previamente transferidos para a conta bancária de que trata o inciso II do art. 6º – “Doações para Campanha” –, com o necessário registro que permita a clara identificação da origem dos valores e a identidade do doador originário (STF, ADI n. 5.394);

(…)

No caso em exame, a agremiação não logrou apurar a origem dos recursos repassados à conta de campanha, no importe de R$ 22.500,00, fato que ocasionou a glosa judicial daquela verba.

A este respeito, reproduzo excerto da decisão do juízo a quo, que bem analisou a questão:

Assim, não é por acaso que atualmente o exame das contas tem enfoque na identificação da origem e destino dos recursos arrecadados pelas agremiações partidários, como se vê na fl.81, onde o examinador informa o escopo da análise. Diante disso, fica evidente que transferir valores, ainda que internamente, sem a informação completa de sua origem pode apagar o caminho dos recursos.

Pois bem. O órgão partidário transferiu R$ 22.500,00 de sua conta bancária ordinária para a conta destinada a movimentar exclusivamente recursos utilizados na campanha eleitoral de 2016, ano do exercício em análise.

O art. 8º, § 4º, inc. I, da Resolução TSE n. 23.464/2015 impõe que tais movimentações sejam feitos com o necessário registro que permita a clara identificação da origem dos valores e a identidade do doador originário. Ora, se o recurso foi transferido sem a identificação completa, perde-se a sua origem. Na prática, tais valores transferidos entre contas do próprio prestador devem ser “etiquetados” com o CPF do doador original, haja vista o que dispõe o art. 13 da Resolução TSE n. 23.464/2015 que merece ser transcrito:

(…)

Estas contas do exercício 2016 devem abarcar também os recursos movimentados na campanha eleitoral havida dentro do exercício. Foi por essa razão que, em mais de uma oportunidade, este juízo optou por aprovar com ressalvas as contas de campanha de órgãos partidários cujas transferências internas de valores, como os que ora se trata, estivessem incompletas, remetendo a análise final à prestação de contas do exercício.

No presente caso, no entanto, a identificação do doador originário permaneceu incompleta, mesmo após o prestador ser provocado mais de uma vez a suprir tal irregularidade. Dessa forma, com base no art. 13, inc. I, alínea “a”, da Resolução TSE n. 23.464/2015, considero que os mencionados R$ 22.500,00 movimentados pelo PT de Dilermando de Aguiar na conta bancária destinada aos recursos da campanha eleitoral, constituem recursos de origem não identificada, por não terem sido informados os números do CPF dos doadores originários dos valores.

Assim, dada a impossibilidade de rastreamento, há de ser mantida a glosa dos recursos transferidos pela agremiação à campanha eleitoral sem a apropriada identificação de sua origem.

No tocante à irregularidade consistente no recebimento pelo partido político de recursos de fonte vedada, o órgão técnico de análise, em seu parecer conclusivo, identificou doações originárias de pessoas físicas em exercício de função ou cargo público de livre nomeação e exoneração no montante de R$ 4.369,00 (fls. 81-88).

A vedação em tela é veiculada pelo art. 31, inc. II, da Lei dos Partidos Políticos, em sua redação original, e regulamentada pelo art. 12, inc. IV, da Resolução TSE n. 23.464/15, cujas normas disciplinam o aspecto material de análise das contas do exercício financeiro de 2016:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…].

IV – autoridades públicas.

Por sua vez, o conceito de autoridade previsto nos dispositivos em comento abrange os detentores de cargo em comissão que desempenham função de chefia e direção, conforme assentou o TSE, por ocasião da Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1428, cuja ementa está vazada nos seguintes termos:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(Grifei.)

A mesma inteligência é trazida pela norma interpretativa contida no § 1º do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15, verbis:

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

A norma busca manter o equilíbrio entre as siglas partidárias, tendo em vista o elevado número de cargos em comissão preenchidos por critérios políticos, resultando em fonte adicional de recursos apta a desigualar o embate político-eleitoral com os partidos que não contam com tal mecanismo.

Desse modo, tenho que os bens jurídicos tutelados pela referida restrição, especialmente a paridade entre as agremiações e a moralidade administrativa, justificam a proscrição da receita.

Diante desse regime jurídico, eventual existência de imposição estatutária no sentido da doação de ocupantes de cargos em comissão não torna a arrecadação de recursos lícita, pois o estatuto partidário, diploma de regulação das relações internas da agremiação, deve obediência à lei e às resoluções editadas pelo TSE dentro de seu poder regulamentar.

De outra banda, não merece amparo a tese defensiva que pugna pela aplicação, ao caso vertente, da Lei n. 13.488, de 6 de outubro de 2017, a qual possibilitou a doação a partido político realizada por pessoa física ocupante de cargo demissível ad nutum na Administração direta ou indireta, desde que filiada à grei partidária.

No ponto, observo que este Tribunal, ao apreciar a aplicação da Lei n. 13.488/17, mediante juízo de ponderação de valores, posicionou-se pela irretroatividade das novas disposições legais, ainda que eventualmente mais benéficas ao prestador de contas, tendo preponderado os princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

Nesses termos, o seguinte julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS – Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Des. Eleitoral Luciano André Losekann, julgado em 04.12.2017, por unanimidade.) (Grifei.)

Na mesma senda, o TSE tem entendimento consolidado no sentido de que “a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava na data em que apresentada a contabilidade, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo” (ED-ED-PC 96183/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

Para arrematar, transcrevo precedente do STF acolhendo tal entendimento:

ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS PARTIDÁRIAS DO EXERCÍCIO DE 2009. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA (LEI 13.165/2015) NA IMPOSIÇÃO DE MULTA POR CONTAS REJEITADAS. IMPOSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DAS REGRAS DE APLICAÇÃO DA NORMA CONSTANTES NA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DIRETA AO TEXTO CONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

I – O processo de análise de contas partidárias está contido no conjunto da jurisdição cível, na qual impera o princípio do tempus regit actum. Ou seja, na análise de um fato determinado, deve ser aplicada a lei vigente à sua época.

II - O caráter jurisdicional do julgamento da prestação de contas não atrai, por si só, princípios específicos do Direito Penal para a aplicação das sanções, tais como o da retroatividade da lei penal mais benéfica.

III - Questão que se interpreta com base na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), sendo esta a norma que trata da aplicação e da vigência das leis, uma vez que não há violação frontal e direta a nenhum princípio constitucional, notadamente ao princípio da não retroatividade da lei penal (art. 5°, XL, da CF/1988).

IV - Eventual violação ao texto constitucional, que no presente caso entendo inexistente, se daria de forma meramente reflexa, circunstância que torna inviável o recurso extraordinário.

V - Agravo regimental a que se nega provimento.

(ARE 1019161 AgR/SP, Relator Min. Ricardo Lewandowski, julg. 02.5.2017, 2ª Turma.)

Quanto às implicações decorrentes das irregularidades retromencionadas, anoto que a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional a que alude o art. 14, caput e § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, não representa propriamente uma sanção, mas um consectário normativo cujo escopo é garantir a efetividade da proibição de recursos de fonte vedada ou de origem não identificada.

Logo, os valores movimentados pela agremiação à margem da legislação, R$ 22.500,00 e R$ 4.369,00, não podem permanecer em seu patrimônio, impondo-se sua reversão ao Tesouro Nacional, com a devida atualização monetária.

Outrossim, diante das irregularidades verificadas, há de ser mantida a desaprovação das contas na origem, não sendo viável a aplicação dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade.

No tocante à sanção contida no art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95, reproduzido pelo art. 47, inc. I, da Resolução TSE n. 23.464/15, tenho que o período de 3 meses fixado na sentença é adequado à gravidade e ao quantum da irregularidade, sem inviabilizar a manutenção das atividades do partido, não merecendo reforma.

Entendo igualmente acertada a multa incidente sobre o montante irregular, nos termos do art. 37 da Lei n. 9.096/95, com a redação dada pela Lei n. 13.165/15, estipulada no percentual de 5%, sendo consentânea com os postulados da razoabilidade e da proporcionalidade e suficiente para punir as infrações cometidas.

Ante o exposto, VOTO pelo acolhimento da preliminar de não conhecimento da documentação apresentada com o recurso, rejeitando as demais prefaciais e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.