RELATÓRIO

Trata-se de recurso contra a sentença (fls. 130-132) que desaprovou as contas do PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT) de Itatiba do Sul, relativas ao exercício financeiro do ano de 2017, ao reconhecer o recebimento de doações oriundas de autoridades públicas, enquadradas como fontes vedadas. Por consequência, foi determinado o recolhimento do valor de R$ 242,32 ao Tesouro Nacional, com aplicação de multa de 5% sobre a importância apontada como irregular (art. 37, caput, da Lei n. 9.096/95), além da suspensão do repasse de valores do Fundo Partidário pelo prazo de um ano, a partir do trânsito em julgado da decisão.

Em seu recurso (fls. 136-140v.), o partido defende a incidência retroativa da alteração introduzida no art. 31 da Lei n. 9.096/95, com redação dada pela Lei n. 13.488/17, que admite as doações advindas de ocupantes de cargos demissíveis ad nutum, desde que filiados a partido político. Assevera que, como posta a decisão, há situação de aparente ilicitude. Sustenta que, na hipótese de não ser reconhecida a retroatividade da alteração mencionada, há inexistência de ilegalidade nas contribuições imputadas como fonte vedada, ainda que sob o prisma da legislação anterior, sob pena de violação ao princípio da autonomia partidária. Aduz que a unidade técnica apontou doação realizada por vereadora, detentora de cargo eletivo, não se tratando de fonte vedada. Requer, ao final, o provimento do recurso para que as contas do exercício de 2017 sejam aprovadas.

Foram os autos com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 146-153).

É o relatório.

VOTO

Admissibilidade

Houve publicação da decisão no DEJERS em 23.10.2018, terça-feira (fl. 133), e o recurso foi protocolado no mesmo dia (fl. 136). Presentes os demais pressupostos, merece conhecimento.

Mérito

Trata-se de prestação de contas relativas ao exercício de 2017, cujas questões de direito material são reguladas pela Resolução TSE n. 23.464/15 e as de direito processual são disciplinadas pela Resolução TSE n. 23.546/17, tal como estabelece o art. 65 deste último diploma normativo.

A decisão vergastada reconheceu o recebimento de recursos irregulares, no valor de R$ 242,32, oriundos de autoridades públicas, relacionadas às fls. 107-109v. dos autos, consideradas como fontes vedadas pela norma eleitoral.

Inicialmente, consigno que, no que se refere à caracterização das fontes vedadas, o regramento deve ser o vigente na época dos fatos, não sendo aplicável a nova redação dada ao art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, pela Lei n. 13.488/17, denominada Reforma Eleitoral, conforme entendimento firmado por este Tribunal, em 12.12.2017:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses. 6. Provimento parcialArt. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(RE 14-97, Relator Des. Eleitoral Luciano Andre Losekann) (Grifei.)

E o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação vigente ao tempo dos atos em análise, vedava o recebimento de doações procedentes de autoridade pública:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38

O alcance da proibição é esclarecido pelo art. 12, inc. IV, da Resolução TSE n. 23.464/15, o qual refere expressamente, verbis:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…]

IV– autoridades públicas;

[…]

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

O conceito de autoridade pública previsto no dispositivo acima foi definido pelo egrégio Tribunal Superior Eleitoral, mediante a Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1.428, cuja ementa segue:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA nº 1428, Resolução nº 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado  Min. ANTONIO CESAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172) (Grifei.)

Reproduzo trechos extraídos do referido acórdão, que bem explicitam a decisão:

[…] podemos concluir que os detentores de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta da União, e por via reflexa os dos Estados e dos Municípios, são considerados autoridade pública, ante a natureza jurídica dos cargos em comissão, bem como das atividades dele decorrentes.

O recebimento de contribuições de servidores exoneráveis ad nutum pelos partidos políticos poderia resultar na partidarização da administração pública. Importaria no incremento considerável de nomeação de filiados a determinada agremiação partidária para ocuparem esses cargos, tornando-os uma força econômica considerável direcionada aos cofres desse partido.

Esse recebimento poderia quebrar o equilíbrio entre as agremiações partidárias. Contraria o princípio da impessoalidade, ao favorecer o indicado de determinado partido, interferindo no modo de atuar da administração pública. Fere o princípio da eficiência, ao não privilegiar a mão-de-obra vocacionada para as atividades públicas, em detrimento dos indicados políticos, desprestigiando o servidor público. Afronta o princípio da igualdade, pela prevalência do critério político sobre os parâmetros da capacitação profissional.

[…]

(...) Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

[…]

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

[…]

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

[…]

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção.

O órgão partidário alega que a expressão “autoridade” contida no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, viola o art. 5º, caput e inc. II, bem como o art. 14, § 3º, inc. V, c/c art. 17, caput e § 1º, todos da CF/88, ao sustentar que, em uma interpretação sistêmica, eles afastariam a alegação de ilegalidade e/ou irregularidade das contribuições realizadas pelos detentores de cargos comissionados ou de cargo ou emprego público temporário, desde que sejam filiados a partido político, aduzindo que entendimento diverso acarretaria violação a autonomia partidária.

Ocorre que a ADIn n. 5.494, que discutia a constitucionalidade da referida disposição, foi extinta sem resolução do mérito em 15.6.2018, por decisão proferida pelo Relator Ministro Luiz Fux, publicada no DJe n. 119/2018, diante da perda do objeto, tendo em vista a revogação superveniente do ato normativo impugnado.

Assim, não há pronunciamento vinculante da Corte Suprema sobre o tema. A norma, editada nas linhas do devido processo legislativo, ostenta presunção de constitucionalidade, devendo ser preservada e aplicada em todos os seus efeitos desde a sua vigência.

Portanto, em juízo de controle difuso da compatibilidade vertical das normas, igualmente, não há indicativo de ilicitude ou inconstitucionalidade do preceito.

No âmbito do TSE, ao ponderar sobre o elemento finalístico da norma em comento, em resposta à Consulta n. 1428, o Ministro Cezar Peluso, relator, assim se posicionou:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Considerando que a vedação de doações partidárias por “autoridades” busca garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações e impedir a distribuição oportunística de cargos, entendo que a disposição está em sintonia com a ordem constitucional vigente.

De igual forma, não assiste razão ao recorrente ao defender a inexistência de ilegalidade nas contribuições, sob pena de violação ao princípio da autonomia partidária.

Nessa senda, importante salientar que, embora os partidos sejam autônomos para definir sua estrutura interna, cabendo prever em estatuto suas contribuições, tais previsões devem obediência a toda legislação e, caso isso não ocorra, poderá se caracterizar uma ilegalidade ou mesmo uma inconstitucionalidade.

De outra banda, o recorrente aduz que a unidade técnica apontou doação realizada por vereadora detentora de cargo eletivo e que, neste caso, não se trataria de fonte vedada.

Este Tribunal, a partir da Consulta n. 109-98, de relatoria do Des. Eleitoral Leonardo Tricot Saldanha, julgada no dia 23.9.2015, entendeu que a proibição prevista no art. 31, inc. II, da Lei dos Partidos Políticos alcançava também os detentores de mandatos eletivos; todavia, o Tribunal reviu seu entendimento para concluir que os agentes políticos, dentre os quais se inserem os detentores de mandato eletivo, não estão incluídos no conceito de autoridade para os fins do dispositivo em comento. Extrai-se do acórdão a seguinte ementa:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016. RECEBIMENTO DE DOAÇÃO REALIZADA POR DETENTOR DE MANDATO ELETIVO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA NORMA. NÃO CARACTERIZADA FONTE VEDADA. LICITUDE DA DOAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA. APROVAÇÃO DAS CONTAS. PROVIMENTO.

Configuram recursos de fontes vedadas as doações a partidos políticos advindas de autoridades públicas, vale dizer, aqueles que exercem cargos de chefia ou direção na administração pública, direta ou indireta. Definição expressa no texto do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15.

No caso, a agremiação partidária recebeu recursos de detentor de mandato eletivo de prefeito. O texto normativo não contempla os agentes políticos. Impossibilidade de se dar interpretação ampliativa à norma que traz uma restrição de direitos. O detentor de mandato eletivo não é titular de cargo nomeado em razão de vinculações partidárias, ao contrário, exerce "munus" público, eleito pelo povo. As doações realizadas por essa espécie de agente não possuem a potencialidade de afetar o equilíbrio entre as siglas partidárias. Caracterizada, assim, a licitude da doação efetuada pelo prefeito. Fonte vedada não caracterizada. Reforma da sentença para aprovar as contas.

Provimento.

(TRE/RS, RE 14-78, Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira, julgado em 06.12.2017.) (Grifei.)

O Tribunal entendeu que o fundamento para vedar a doação de detentores de cargos de direção e chefia, qual seja, a necessidade de evitar a distribuição de funções públicas com o intento de alimentar os cofres partidários, não está presente quando a doação advém de ocupantes de mandatos eletivos, pois são levados ao cargo pela vontade popular.

Nessa linha de raciocínio, considerar tais doadores como autoridade pública significa atribuir interpretação ampliativa de uma norma restritiva de direitos, o que não se coaduna com a ordem constitucional.

Entretanto, a grei faz a alegação genérica de que a unidade técnica apontou doação realizada por vereadora, e não indica quem seria a contribuinte, nome ou valor doado.

Por prudência, houve análise do parecer conclusivo da unidade técnica (fls. 107-109v.), não tendo sido localizado apontamento sobre contribuição de detentor de mandato eletivo, motivo pelo qual não procede a alegação, pois não comprovada.

Na situação dos autos, a sentença considerou irregular, com base nas conclusões da unidade técnica, as contribuições/doações provenientes de fontes vedadas de detentores dos seguintes cargos, todos da Prefeitura de Itatiba do Sul: Coordenador de Serviços Postais, Chefe de Setor de Solicitação, Dirigente de Esporte, Diretor de Desenvolvimento Agrário e Ambiental, Chefe de Serviço de Higiene e Limpeza, Diretor de Pessoal, Secretário Municipal e Coordenador do Programa Mais Educação, em violação ao entendimento consolidado no âmbito desta Corte e do TSE, que consideram vedadas as receitas desta natureza.

O órgão técnico, inicialmente, reconheceu o recebimento de recursos no montante de R$ 319,75 (fls. 107-109v.). Contudo, novo valor restou apurado, R$ 242,32, conforme as certidões extraídas do sistema SGIP e as datas em que foram realizadas três doações de alguns dos contribuintes filiados à agremiação (13.10.2017).

As irregularidades verificadas alcançaram, portanto, a soma de R$ 242,32 e representam, aproximadamente, 7,7% dos recursos arrecadados (R$ 3.138,95).

Assim, este Tribunal, na esteira da jurisprudência firmada no TSE, por meio da aplicação dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade, tem afastado a desaprovação das contas quando, malgrado identificada a existência de falhas nas contas, a baixa representação percentual das irregularidades não comprometa o balanço contábil como um todo.

Dessa forma, na hipótese concreta, é possível aprovar com ressalvas a contabilidade, afastando-se, por conseguinte, a penalidade de suspensão de quotas do Fundo Partidário.

Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes:

AGRAVOS. RECURSOS ESPECIAIS. PRESTAÇÃO DE CONTAS PARTIDÁRIAS. EXERCÍCIO DE 2012. DESAPROVAÇÃO. RECURSO DE FONTE VEDADA. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. VALOR IRRISÓRIO. SUSPENSÃO DE COTAS. FUNDO PARTIDÁRIO. PROPORCIONALIDADE. RAZOABILIDADE. PROVIMENTO DO RECURSO DO PARTIDO.

1. Autos recebidos no gabinete em 21/3/2017.

2. No caso, é possível aprovar com ressalvas as contas, em atenção aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois a soma de valores das falhas constatadas - R$ 47.277,35 - corresponde a aproximadamente 6,5% da receita, não comprometendo o controle financeiro pela Justiça Eleitoral. Precedentes.

3. Recurso especial parcialmente provido para aprovar com ressalvas as contas. Prejudicado o recurso do Parquet.

(TSE - RESPE: 724220136210000 Porto Alegre/RS 67842016, Relator: Min. Antonio Herman De Vasconcellos E Benjamin, Data de Julgamento: 10.4.2017, Data de Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico - 02.5.2017 - Páginas 99-102) (Grifei.)

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. ÓRGÃO DE DIREÇÃO ESTADUAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2015. CONTRIBUIÇÕES ORIUNDAS DE FONTES VEDADAS. LICITUDE DE DOAÇÕES RECEBIDAS DE DETENTORES DE MANDATO ELETIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI N. 13.488/17. RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. COMPROVAÇÃO DA ORIGEM DOS VALORES IMPUGNADOS. RECOLHIMENTO DA QUANTIA IRREGULARMENTE RECEBIDA AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS.

1. Contribuições oriundas de fontes vedadas. Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de ocupantes de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, que detenham condição de autoridades, vale dizer, desempenhem função de direção ou chefia. Irretroatividade da alteração legal introduzida no art. 31 da Lei n. 9.096/95 pela Lei n. 13.488/17, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário. Prevalência dos princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica. Reconhecidas como provenientes de fonte vedada as doações realizadas pelos detentores dos cargos de presidente, chefe, delegado, diretor, coordenador, conselheiro e secretário. Licitude, entretanto, na esteira de recente entendimento deste Tribunal, das doações advindas de detentores de mandatos eletivos, no caso, de deputados estaduais.

2. Juntada de documentos elucidando a irregularidade atinente ao recebimento de recursos de origem não identificada.

3. O ingresso de recursos oriundos de fontes vedadas representa 8,79% do valor arrecadado pela agremiação partidária, viabilizando a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Aprovação com ressalvas. Recolhimento da quantia irregularmente recebida ao Tesouro Nacional.

(TRE-RS; RE 59-38.2016.6.21.0000, Relator: Des. Eleitoral Eduardo Augusto Dias Bainy, Data de Julgamento: 16.10.2018) (Grifei.)

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO 2015. DOAÇÕES RECEBIDAS. DOAÇÃO DO DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO. REGULAR. DOAÇÃO ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. AUSÊNCIA DE RECIBOS ELEITORAIS. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Doação proveniente do Diretório Nacional da agremiação devidamente identificada com data, origem e CNPJ do doador. Evidenciada regularidade da doação. Afastado recolhimento do numerário ao Tesouro Nacional.

2.Recebimento de doação de origem não identificada, em desacordo com a previsão contida nos arts. 7º, caput, e 8º, § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14. Situação que acarreta o recolhimento ao Tesouro Nacional. Quantia de pequena expressão, que representa 6,8% do montante integral. Aprovação com ressalvas.

Provimento parcial.

(TRE-RS, RE 6-64.2016.6.21.0127; Relator: Des. Federal João Batista Pinto Silveira, Data de Julgamento: 04.12.2017) (Grifei.)

O juízo de aprovação com ressalvas, entretanto, não exime o órgão partidário do dever de recolhimento do valor recebido de forma ilícita.

Isso porque a determinação não é uma penalidade ou um efeito decorrente da desaprovação das contas, mas consequência específica e independente, consoante se extrai do art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, a seguir transcrito:

Art. 14. O recebimento direto ou indireto dos recursos previstos no art. 13 desta resolução sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias de que trata o art. 6º desta resolução, sendo vedada a devolução ao doador originário.

§ 1º O disposto no caput deste artigo também se aplica aos recursos provenientes de fontes vedadas que não tenham sido estornados no prazo previsto no § 5º do art. 11, os quais devem, nesta hipótese, ser recolhidos ao Tesouro Nacional.

Ante o exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso para aprovar com ressalvas as contas do exercício financeiro de 2017 do PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT) de ITATIBA DO SUL/RS, afastando a penalidade de suspensão de quotas do Fundo Partidário e mantendo a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional do montante de R$ 242,32, com aplicação de multa de 5% sobre o valor da importância apontada como irregular, total de R$ 254,43 (art. 37, caput, da Lei n. 9.096/95), nos termos da fundamentação.