RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO (PSB) de Farroupilha contra sentença que desaprovou as contas da agremiação referentes à movimentação financeira do exercício de 2015, em virtude do recebimento de recursos oriundos de fontes vedadas, determinando o recolhimento da quantia de R$ 22.745,00 ao Tesouro Nacional e a suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário pelo período de 06 (seis) meses (fls. 145-147).

Em sua irresignação (fls. 150-152v.), o recorrente sustenta, preliminarmente, a inconstitucionalidade do art. 12, inc. XII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, ao argumento de violação da disposição contida no art. 17, inc. II, da CF/88, que não insere na proibição o recebimento de recursos procedentes de autoridades públicas. No mérito, alega que o estatuto do Partido Socialista Brasileiro (PSB) admite a contribuição de filiados, devendo prevalecer a autonomia partidária. Argumenta que a Lei n. 13.488/17 autoriza o aporte de recursos provenientes de detentores de cargos demissíveis ad nutum, desde que filiados ao partido. Requer, ao final, o acolhimento da preliminar e, subsidiariamente, a reforma da sentença para que as contas sejam aprovadas.

Nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou, preliminarmente, pela rejeição da arguição de inconstitucionalidade do art. 12, § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14 e, no mérito, pelo desprovimento do recurso, para que seja mantida a desaprovação das contas e a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia de R$ 22.745,00, oriunda de fontes vedadas, devendo ser majorado, de ofício, o período de suspensão do Fundo Partidário para um ano (fls. 157-166).

É o relatório.

VOTO

No mérito, as contas foram desaprovadas em virtude do recebimento de recursos oriundos de fontes vedadas, à luz da redação originária do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, que proibia o recebimento de doações procedentes de autoridades públicas, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38.

A Lei n. 13.488/17 alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95, possibilitando as doações de pessoas físicas filiadas a partidos políticos, ainda que ocupantes de cargos demissíveis ad nutum na Administração direta ou indireta.

Diante desse cenário, o recorrente requer a incidência da nova disposição para que sejam considerados regulares os recursos recebidos, considerando que as contribuições foram realizadas por autoridades filiadas à agremiação.

A respeito da aplicação do novo regramento, este Tribunal, mediante juízo de ponderação de valores, já se posicionou no sentido da irretroatividade, por entender preponderantes os princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

Colaciono a ementa do referido julgamento:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Des. Eleitoral Luciano André Losekann, julgado em 04.12.2017, por unanimidade.) (Grifei.)

Na mesma senda, o TSE tem entendimento consolidado de que “a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava durante o exercício da contabilidade, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum, e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo” (ED-ED-PC 96183/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

Dessarte, considerando que as contas se referem ao exercício financeiro de 2015, escorreita a aplicação, pelo juízo a quo, do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 em sua redação primitiva, vigente ao tempo dos fatos em análise.

Destaco que o princípio constitucional da autonomia partidária não é absoluto, de modo que a existência de disposição estatutária determinando a contribuição dos filiados, ainda que ocupantes de cargos em comissão, não torna a arrecadação dos recursos lícita, pois o estatuto partidário, diploma de regulação das relações internas da agremiação, deve obediência à lei e às resoluções editadas pelo TSE dentro de seu poder regulamentar.

Ademais, é de se ressaltar que a legislação prevê um extenso rol de fontes lícitas de receitas dos partidos políticos, com relevo, no caso concreto, o constante no art. 5º da Resolução TSE n. 23.432/14. Desse modo, a proscrição da receita não agride a autonomia da administração financeira do partido, quando lhe é plenamente possível a obtenção de recursos através de diversos outros meios não vedados pela ordem jurídica, inclusive com verbas advindas de fundos públicos.

O recorrente suscita ainda a inconstitucionalidade do art. 12, inc. XII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, ao argumento de violação da disposição contida no art. 17, inc. II, da CF/88, que não prevê a proibição de recebimento de recursos procedentes de autoridades públicas.

Reproduzo os dispositivos:

Art. 12 - É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(…)

XII – autoridades públicas;

(…)

§ 2º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: Regulamento

(…)

II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes;

A vedação a que se refere o art. 12, inc. XII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14 não foi inaugurada com o referido ato normativo impugnado, mas decorre da redação originária do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, que teve a sua extensão definida pelo TSE ainda em 2007, quando do julgamento da Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22.585/07), no sentido de não admitir contribuição partidária realizada por detentor de cargo de chefia e direção.

O aporte desses recursos, até então abrangidos pela ressalva prevista no § 1º do art. 5º da Resolução TSE n. 21.841/04, passou a ser regulado também pela Resolução TSE n. 23.077/09 (Petição n. 100, Resolução n. 23.077 de 4.6.2009, Relator Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, DJE 4.8.2009).

A norma determinou que, durante as arrecadações dos exercícios financeiros seguintes, os partidos políticos observassem o entendimento firmado pelo TSE na Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22.585/07) no que concerne à contribuição de filiados, tendo em conta a interpretação dada ao inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95, que concluiu pela impossibilidade de repasse de valores por titulares de cargos de direção e chefia.

Aliás, após a consolidação do entendimento sobre a interpretação dada pelo TSE ao art. 31, caput, inc. II, da Lei n. 9.096/95, os tribunais eleitorais de todo o país, inclusive este TRE, passaram a julgar as contas partidárias com observância à vedação de contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum, da Administração direta ou indireta, com poder de autoridade:

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Doação de fonte vedada. Art. 31, II, da Lei n. 9.096/95. Exercício financeiro de 2013.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, que detenham condição de autoridade, vale dizer, desempenhem função de direção ou chefia.

Redução, de ofício, do período de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário, conforme os parâmetros da razoabilidade. Manutenção da sanção de recolhimento de quantia idêntica ao valor recebido irregularmente ao Fundo Partidário.

Provimento negado.

(TRE-RS, Recurso Eleitoral n. 2346, Acórdão de 12.3.2015, Relator DES. ELEITORAL INGO WOLFGANG SARLET, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 45, Data 16.3.2015, p. 02.)

Registro que as referidas normas ostentam presunção de constitucionalidade até a manifestação do Poder Judiciário em sentido contrário, seja em sede de controle difuso, seja em controle concentrado.

No particular, cabe observar que a ADI n. 5494, que discutia a constitucionalidade da expressão “autoridade” contida no inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95, foi extinta sem resolução do mérito em 15.6.2018, por decisão proferida pelo Relator, Ministro Luiz Fux, publicada no DJe n. 119/2018, diante da perda do objeto, tendo em vista a revogação superveniente do ato normativo impugnado.

Vê-se, portanto, que não há espécie de pronunciamento vinculante da Corte Suprema sobre o tema.

Em juízo de controle difuso da compatibilidade vertical das normas, igualmente, não verifico indicativos de inconstitucionalidade do preceito.

A vedação das doações partidárias por detentores da condição de “autoridade” busca justamente garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações e prevenir a distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana, estando em perfeita harmonia com o texto constitucional.

Desse modo, afasto a alegação de inconstitucionalidade.

O enquadramento realizado na origem considerou irregulares os recursos advindos de ocupantes de função de direção e chefia (Diretor de Departamento, Secretário, Chefe de Setor, Subprefeito, Chefe da Contabilidade, Diretor-Geral), excluindo as funções de assessoramento. Além disso, considerou ilícitas as contribuições procedentes do Vice-Prefeito, no montante de R$ 910,00 (fl. 98).

O entendimento fixado pelo juízo de primeiro grau está em consonância com a posição adotada por este Tribunal a partir da Consulta n. 109-98, de relatoria do Des. Eleitoral Leonardo Tricot Saldanha, e julgada no dia 23.9.2015, na qual se entendeu que a vedação alcança também os detentores de mandatos eletivos.

Todavia, em recente julgado, o Tribunal reviu seu entendimento, para concluir que os agentes políticos, dentre os quais se inserem os detentores de mandato eletivo, não são alcançados pela vedação do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

Extrai-se do acórdão a seguinte ementa:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016. RECEBIMENTO DE DOAÇÃO REALIZADA POR DETENTOR DE MANDATO ELETIVO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA NORMA. NÃO CARACTERIZADA FONTE VEDADA. LICITUDE DA DOAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA. APROVAÇÃO DAS CONTAS. PROVIMENTO.

Configuram recursos de fontes vedadas as doações a partidos políticos advindas de autoridades públicas, vale dizer, aqueles que exercem cargos de chefia ou direção na administração pública, direta ou indireta. Definição expressa no texto do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15.

No caso, a agremiação partidária recebeu recursos de detentor de mandato eletivo de prefeito. O texto normativo não contempla os agentes políticos. Impossibilidade de se dar interpretação ampliativa à norma que traz uma restrição de direitos. O detentor de mandato eletivo não é titular de cargo nomeado em razão de vinculações partidárias, ao contrário, exerce "munus" público, eleito pelo povo. As doações realizadas por essa espécie de agente não possuem a potencialidade de afetar o equilíbrio entre as siglas partidárias. Caracterizada, assim, a licitude da doação efetuada pelo prefeito. Fonte vedada não caracterizada. Reforma da sentença para aprovar as contas.

Provimento.

(TRE/RS, RE 14-78, Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira, julgado em 06.12.2017.)

A Corte entendeu que o fundamento para vedar a doação de detentores de cargos de direção e chefia, qual seja, a necessidade de evitar a distribuição de funções públicas com o intento de alimentar os cofres partidários, não está presente quando a doação advém de ocupantes de mandatos eletivos, pois são levados ao cargo pela vontade popular.

Nessa linha de raciocínio, considerar tais doadores como autoridade pública significa atribuir interpretação ampliativa a uma norma restritiva de direitos, o que não se coaduna com a ordem constitucional.

O tema foi levado ao TSE em recurso especial interposto pela Procuradoria Regional Eleitoral contra o acórdão do RE n. 13-93, tendo a Corte Superior Eleitoral negado seguimento ao recurso, sob o fundamento de que a norma inscrita no § 1º, inc. IV, do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15, cuja redação corresponde a do § 2º, inc. XII, art. 12 da Resolução TSE n. 23.432/14, “não incluiu os detentores de mandato eletivo na vedação legal à doação para as agremiações partidárias” (RESPE - Recurso Especial Eleitoral n. 1393, Decisão monocrática de 30.8.2018, Relator: Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico - 03.9.2018 - pp. 35-42.).

Assim, por entender que a interpretação extensiva do conceito de autoridade estabelecido na redação originária do inc. II do art. 31 da Lei dos Partidos Políticos viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, deve ser excluído do montante considerado irregular o valor de R$ 910,00, remanescendo a quantia de R$ 21.835,00.

Considerando que a irregularidade alcançou 62,15% dos recursos arrecadados pela agremiação no exercício financeiro (R$ 35.127,24), deve ser mantido o juízo de desaprovação das contas.

Em relação às sanções aplicadas, a determinação de recolhimento do valor irregular ao Tesouro Nacional é consequência específica do recebimento de recursos de fonte vedada, como se extrai do art. 14, § 1º, e art. 46, inc. I, da Resolução TSE n. 23.432/14, não comportando reparo a sentença.

Outrossim, o tempo fixado para suspensão do Fundo Partidário seguiu o entendimento adotado na jurisprudência deste Tribunal, que admite a incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para realizar a dosimetria da sanção pelo tempo de 1 a 12 meses, em consonância com o assentado pelo TSE:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PARCIAL PROVIMENTO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO 2015. PPS. DIRETÓRIO REGIONAL. IRREGULARIDADES INSANÁVEIS. DESAPROVAÇÃO. SUSPENSÃO DAS COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REDUÇÃO. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO. 1. In casu, o TRE/RS desaprovou as contas do partido, ora agravado, referentes ao exercício financeiro de 2015, e determinou a suspensão do repasse das cotas do Fundo Partidário por 6 (seis) meses, em razão das seguintes irregularidades: i) despesas realizadas com recursos do Fundo Partidário sem a devida comprovação, no montante de 30,45%; e ii) utilização de recursos de origem não identificada e de fonte vedada. As irregularidades somaram R$ 111.256,71 (cento e onze mil, duzentos e cinquenta e seis reais e setenta e um centavos), que deverão ser recolhidos ao Erário. 2. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, a suspensão das cotas deve ocorrer de forma proporcional e razoável, conquanto as irregularidades tenham imposto a desaprovação das contas. Precedentes. 3. A orientação neste Tribunal é no sentido de que ao julgador cabe ponderar todas as circunstâncias do caso concreto na análise da sanção mais adequada (REspe nº 33-50/RS, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 18.10.2016). 4. Diante da nova sistemática de financiamento dos partidos, com a proibição de doação por pessoa jurídica, é de se primar pela busca de reprimenda que iniba o descumprimento das normas concernentes à prestação de contas e igualmente permita a continuidade de suas atividades. 5. Na espécie, a suspensão das cotas por 3 (três) meses mostra-se adequada, porquanto compatibiliza a necessidade de sobrevivência do diretório regional e a inibição de práticas assemelhadas. 6. Agravo regimental desprovido.

(Recurso Especial Eleitoral n. 7237, Acórdão, Relator Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 197, Data: 02.10.2018, pp. 10-11.) (Grifei.)

Logo, considerando o total de recursos de fonte vedada e a capacidade econômica do prestador de contas, mostra-se adequada a fixação da suspensão de repasses do Fundo Partidário pelo período de 6 meses.

Finalmente, a multa de até 20% sobre o valor irregular decorre da desaprovação das contas, como se extrai do art. 37 da Lei n. 9.096/95, com a redação atribuída pelo Lei n. 13.165/15, cuja previsão incide sobre as contas do exercício financeiro de 2016, conforme definiu o egrégio Tribunal Superior Eleitoral (PC 96183, Relator Min. Gilmar Mendes, DJE: 18.3.2016), não comportando aplicação no caso dos autos.

Ante todo o exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso, apenas para reduzir a quantia que deve ser recolhida ao Tesouro Nacional ao valor de R$ 21.835,00, mantendo a desaprovação das contas e a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário pelo período de 06 meses.