RELATÓRIO

Trata-se de recurso contra a sentença, fls. 359-366, que desaprovou as contas do PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT) DE GIRUÁ, relativas ao exercício do ano de 2016. A decisão entendeu pela desaprovação ao reconhecer o recebimento de recursos oriundos de fonte vedada, no valor de R$ 1.566,61 (mil quinhentos e sessenta e seis reais e sessenta e um centavos), impondo à agremiação as sanções de multa de 5% sobre o valor irregular, suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de 2 (dois) meses, a contar do trânsito em julgado da decisão, e recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia tida como irregular, acrescida da multa imposta.

Em seu recurso (fls. 372-383), o PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT) DE GIRUÁ, VOLMIR RIBEIRO DO AMARAL, MILTON LUIZ PEREIRA DA ROSA, JOÃO CARLOS GARZELLA MICHAEL e MILENA CERESER DA ROSA afirmam que a desaprovação das contas é medida equivocada. Argumentam que, embora tenha sido consignado na sentença que “as falhas não comprometem a lisura e a transparência das contas”, a conclusão do julgado foi conduzida em sentido oposto, contrariando a legislação eleitoral, que prevê hipóteses claras, objetivas e restritivas para a rejeição da contabilidade. Alegam que as doações recebidas dos contribuintes identificados como “autoridades” representam contribuições partidárias, previstas no estatuto da agremiação. Aduzem que alguns dos doadores apontados não se enquadram na condição de autoridade, visto que desempenhavam tarefas meramente administrativas, sem função de chefia ou direção, como MARCELO MATOS DE ALMEIDA, RAFAEL BELMONTE e ROBERTO CARLOS DE FREITAS. Defendem que o prefeito detém o poder de decisão, de forma que os demais servidores realizam apenas o assessoramento de suas atividades. Postulam a aplicação da Lei n. 13.448/17, acrescentando que não pode se falar em fontes vedadas, uma vez que o Tribunal Superior Eleitoral analisou, autorizou e registrou o estatuto que impõe a realização das doações pelos filiados ao partido. Requerem o recebimento do recurso, a concessão de duplo efeito, seu provimento para a aprovação das contas e, alternativamente, a aprovação com ressalvas. Em caso de manutenção da desaprovação, pedem o afastamento da pena de devolução/recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, visto que excessiva e onerosa, ou, alternativamente, a análise da proporcionalidade da sanção aplicada (fls. 372-383).

Sem contrarrazões, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo desprovimento do recurso e pela readequação do período de suspensão de recebimento de novas quotas do Fundo Partidário para 1 (um) ano (fls. 387-394v.)

É o relatório.

VOTO

Admissibilidade

A decisão foi publicada no Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral - DEJERS - em 21.5.2018, segunda-feira, fls. 368-370, e, em 24.5.2018, quinta-feira, foi interposto o recurso.

Assim, o apelo é tempestivo e, presentes os demais pressupostos, merece conhecimento.

No que diz respeito ao duplo efeito postulado pelo recorrente, destaco que a concessão de efeito suspensivo aos recursos em prestação de contas é decorrência da própria Resolução TSE n. 23.546/17 (art. 52), o que vai ao encontro da pretensão da agremiação.

Mérito

A decisão vergastada reconheceu o recebimento de recursos oriundos de autoridades públicas, relacionadas no Exame da Prestação de Contas (fls. 216-218v.), consideradas como fontes vedadas pela norma eleitoral, excluídas as contribuições de detentores de mandato eletivo. Os dados foram obtidos a partir de respostas de ofícios nos quais foram requeridas listas de pessoas físicas que exerceram cargos de chefia e direção na administração pública, entre o período de 01.01.2016 a 31.12.2016, relacionados com as receitas identificadas nos extratos bancários de movimentação financeira da agremiação e com os documentos juntados na prestação de contas.

Repriso que os valores identificados como oriundos de fonte vedada representam R$ 1.566,61 (mil quinhentos e sessenta e seis reais e sessenta e um centavos) e foram alcançados ao partido político por Marcelo Matos de Almeida (R$ 227,04), Márcio Adriano Rosa da Silva (R$ 210,28), Milena Cereser da Rosa (R$ 692,15), Rafael Belmonte (R$ 267,41), Ricardo Rogério Jurenick (R$ 109,15) e Roberto Carlos de Freitas (R$ 60,58), que titularizavam cargos de Diretor e Secretário Municipal na Prefeitura de Giruá no exercício em exame.

Relativamente ao enquadramento das fontes vedadas, o art. 12, inc. XII, da Resolução TSE n. 23.464/15 veda o recebimento de doações procedentes de autoridades públicas:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…]

IV – autoridades públicas;

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

De acordo com o teor do texto normativo, nota-se que os cargos em comissão de diretor e secretário municipal se inserem na vedação, porquanto consubstanciam atividades de direção e de chefia.

Registra-se que esse entendimento foi firmado ainda em 2007, no julgamento da Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22.585/07), quando o Tribunal Superior Eleitoral assentou não ser permitido aos partidos políticos receber doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da Administração direta ou indireta, quando ostentem a condição de autoridades.

A questão, até então abrangida pela ressalva prevista no § 1º do art. 5º da Resolução TSE n. 21.841/04, passou a ser regulada não apenas pela Resolução TSE n. 22.585/07, mas também pela Resolução TSE n. 23.077/09.

Nesse sentido, o seguinte julgado:

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Doação de fonte vedada. Art. 31, II, da Lei n. 9.096/95. Exercício financeiro de 2013.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, que detenham condição de autoridades, vale dizer, desempenhem função de direção ou chefia. Excluída da condição de doação irregular a realizada pelo detentor do cargo de assessor de gabinete.

Período de suspensão do recebimento de cotas do Fundo Partidário mitigado conforme os parâmetros da razoabilidade. Redução do valor a ser recolhido ao mesmo fundo, diante da revisão das doações consideradas como de fonte vedada.

Provimento parcial.

(RE 27-72. Relatora Desa. Federal Maria de Fátima Labarrère. Julgado em 5.3.2015. Unânime.)

Os recorrentes argumentam que a sentença, embora tenha consignado que “as falhas não comprometem a lisura e a transparência das contas”, concluiu pela desaprovação da prestação de forma incongruente e contrariando a legislação eleitoral, que prevê hipóteses claras, objetivas e restritivas para a rejeição da contabilidade.

No entanto, verifico que a magistrada de piso consignou que as impropriedades verificadas na contabilidade não tinham relevância, mas que o mesmo não se dava com as irregularidades, máculas de natureza diversa. Vejamos:

Assim as falhas descritas como impropriedades não comprometem a lisura e a transparência das contas.

No entanto, mesma sorte não lhes socorre em relação às irregularidades constatadas, ou seja, o recebimento de recursos de contribuintes intitulados “autoridade”.

Segundo o art. 31, II, da Lei nº 9.096/95, vigente à época:

Art. 31 É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(...) II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

Tal entendimento tornou-se uniforme no Tribunal Superior Eleitoral desde o advento da Resolução TSE nº 22.585/2007, no sentido de que estariam enquadrados no conceito de autoridade os detentores dos cargos de chefia e direção, excluindo apenas os cargos de assessoramento, [...]

A Resolução TSE n. 23.464/15, em seu art. 36, §§ 2º e 3º, define o que são impropriedades - falhas de natureza formal, das quais não resulte dano ao Erário, e outras que não tenham potencial para conduzir à inobservância da Constituição Federal ou à infração de normas legais e regulamentares – e irregularidade - prática de ato que viole a Constituição Federal, bem assim as normas legais ou estatutárias que regem as finanças dos partidos políticos e das campanhas eleitorais -, de forma que não há contradição na decisão que atenua a relevância das impropriedades e, ao mesmo tempo, considera graves as irregularidades.

No entanto, no caso concreto, verifico a baixa participação percentual das irregularidades, pouco mais de 10%, de forma que entendo cabível o juízo de aprovação com ressalvas das contas, ainda que presente o recebimento de valores oriundos de fontes vedadas, na esteira de precedentes deste Tribunal.

Acrescento que esta Corte, no julgamento do RE 14-97.2016.6.21.0076, debateu acerca da incidência imediata da alteração introduzida no art. 31 da Lei n. 9.096/95 pela Lei n. 13.488/17, que admite as doações advindas de ocupantes de cargos demissíveis ad nutum, desde que filiados a partido político, e fixou entendimento pela aplicação da legislação vigente à época da prestação de contas.

Por elucidativo, transcrevo a ementa do referido julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses. (Grifei).

6. Provimento parcial.

(TRE-RS – RE: 1497 NOVO HAMBURGO - RS, Relator: DES. ELEITORAL LUCIANO ANDRÉ LOSEKANN, Data de Julgamento: 04.12.2017, Data de Publicação: DEJERS – Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 225, Data 15.12.2017, Página 6.) (Grifei.)

Em prestígio ao precedente, é de entender-se que as alterações efetuadas pela Lei n. 13.488/17 não são aplicáveis ao exercício financeiro de 2016.

Também irreparável a decisão monocrática em relação à configuração da mácula na prestação de contas, senão vejamos:

Ainda, segundo entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, o fato de a “autoridade” contribuinte estar ou não filiada a partido político não afasta a irregularidade. Da mesma forma não cabe razão à defesa quando alega que as contribuições se deram em razão de “obrigação estatutária”, pois os estatutos partidários devem estar alinhados às disposições constitucionais e à Lei dos Partidos Políticos, conforme se denota dos julgados abaixo:

PETIÇÃO. PARTIDO DA MOBILIZAÇÃO NACIONAL (PMN). ALTERAÇÕES ESTATUTÁRIAS. REGISTRO. DEFERIMENTO PARCIAL.

1. O partido político é obrigado a observar, na elaboração de seu programa e estatuto, as disposições constitucionais e as da Lei dos Partidos Políticos.

2. O estatuto do partido, ao dispor que todos os cargos em comissão na esfera de sua atuação pertencem ao partido e serão preenchidos por filiados da agremiação, subordina os interesses estatais a conveniências político-partidárias.

(...)

5. A fixação de critérios de contribuição de filiados do partido deve observar a interpretação dada ao inciso II do art. 31 da Lei nº 9.096/95 na Resolução-TSE nº 22.585/2007.

6. Pedido deferido parcialmente.

(Petição nº 100, Resolução nº 23077 de 04/06/2009, Relator Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 147, Data 4/8/2009, Página 105 RJTSE - Revista de jurisprudência do TSE, Volume 20, Tomo 3, Data 4/6/2009, Página 301) (Grifei)

 

CONSULTA. QUESTIONAMENTOS. ART. 12, INCISO XII e § 2º, DA RES.-TSE n° 23.432. FONTE VEDADA. AUTORIDADE PÚBLICA.

1. Os estatutos partidários não podem conter regra de doação vinculada ao exercício de cargo, uma vez que ela consubstancia ato de liberalidade e, portanto, não pode ser imposta obrigatoriamente ao filiado.

2. O conceito de autoridade pública, a que se refere o inciso II do art. 31 da Lei no 9.096/95, independe da natureza do vínculo de quem exerce o cargo (efetivo ou comissionado) e se aplica a qualquer dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). (...)

(Consulta n. 356-64.2015.6.00.0000 - Classe 10 - Brasília/DF, Relator Min. Henrique Neves da Silva, consulente: Partido Progressista (PP) - Nacional, por seu presidente.) (Grifei)

De outra banda, segundo interpretação da Corte Eleitoral gaúcha, a vedação prevista no inciso IV - autoridades públicas - abrange os servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, […]

A norma visa impedir a influência econômica nos órgãos públicos e, ainda, evitar possíveis manipulações da máquina pública em benefício de campanhas, conforme a doutrina (AGRA, Walber de Moura; VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Elementos de Direito Eleitoral. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 317).

Em relação ao exercício da função de chefia ou direção e à alegação do desempenho de tarefas meramente administrativas, extraio da sentença: é o exercício do cargo a determinar que seu detentor não possa realizar as doações, e não as tarefas desempenhadas.

Mais uma vez a decisão recorrida, para evitar tautologia:

Em relação aos demais contribuintes constantes na planilha de fl. 217, questionados pela defesa (Marcelo, Rafael e Roberto Carlos), quanto à alegação de que não desempenhavam funções de direção ou chefia, exercendo funções meramente administrativas, sem nenhum subordinado, não assiste razão à defesa, uma vez que a legislação menciona que estariam enquadrados na vedação aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam “cargos” de direção ou chefia na administração pública, como se extrai do texto da Resolução TSE nº 23.464/2015, que rege a prestação de contas em comento:

Art. 12 É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

I - origem estrangeira;

II - pessoa jurídica;

III - pessoa física que exerça atividade comercial decorrente de concessão ou permissão; ou

IV - autoridades públicas.

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

§ 2º As vedações previstas neste artigo atingem todos os órgãos partidários, inclusive suas fundações, observado o disposto no § 2º do art. 20 desta resolução.

§ 3º Entende-se por doação indireta, a que se refere o caput deste artigo, aquela efetuada por pessoa interposta que se inclua nas hipóteses previstas nos incisos deste artigo. (Grifei)

Note-se que a legislação não faz referência à atividade desempenhada, mas sim, ao “cargo” ocupado, que no caso era o cargo de “Diretor”.

Em sendo assim, não há dúvida quanto ao enquadramento dos contribuintes Marcelo, Rafael e Roberto Carlos, bem como os demais contribuintes constantes na planilha de fl. 217, Márcio Adriano Rosa da Silva, Milena Cereser da Rosa e Ricardo Rogério Jurenick, como fonte vedada, disposta no art. 31, II, da Lei 9.096/95, bem como no art. 12, IV, § 1º, da Resolução TSE nº 23.464/2015.

Dessarte, à luz das disposições constantes na Resolução TSE n. 23.464/15, acertada a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional dos valores advindos de fontes vedadas.

Como já asseverado, a quantia impugnada representa 10,58% dos recursos arrecadados pelo órgão partidário no exercício, sendo possível a aplicação dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade.

Da mesma forma, observo que a multa foi fixada em 5% sobre o valor tido por irregular, em atendimento ao disposto no art. 49 da Resolução de regência.

O comando legal prevê a condenação em multa de até 20% sobre a importância glosada, sendo sua aplicação impositiva e inviável o afastamento da pena postulado no recurso. Nesse trilhar, o percentual fixado aproxima-se do mínimo e deve ser entendido como proporcional e adequado.

No mesmo sentido, não deve ser acatado o pedido de aplicação da sanção em seu patamar máximo, formulado pela Procuradoria Regional Eleitoral. Mesmo que a irregularidade reconhecida seja grave e insanável, o grau de comprometimento da contabilidade decorrente da mácula, bem como a boa-fé demonstrada pelo partido na condução do processo, não recomenda o agravamento da sanção.

A Procuradoria ainda opina pela aplicação da pena de suspensão do recebimento do Fundo Partidário, com base no art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95, c/c o art. 47 da Resolução TSE n. 23.464/15, os quais não possibilitariam graduação, impondo o único e taxativo prazo de um ano, visto que o juízo de proporcionalidade já teria sido efetuado pelo legislador.

Pondero que, em observância aos parâmetros da gravidade e do valor da irregularidade, diante da ausência de indicativos de má-fé da agremiação e em face da necessidade de compatibilizar a sanção com a sobrevivência econômica do Diretório, tenho como adequada a suspensão do recebimento das quotas do Fundo Partidário pelo período de 2 meses.

Este Tribunal tem admitido a aplicação do princípio da proporcionalidade também na fixação de tal sanção, com esteio em precedentes do Tribunal Superior Eleitoral. Cito, para ilustrar:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PARCIAL PROVIMENTO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO 2015. PPS. DIRETÓRIO REGIONAL. IRREGULARIDADES INSANÁVEIS. DESAPROVAÇÃO. SUSPENSÃO DAS COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REDUÇÃO. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO. 1. In casu, o TRE/RS desaprovou as contas do partido, ora agravado, referentes ao exercício financeiro de 2015, e determinou a suspensão do repasse das cotas do Fundo Partidário por 6 (seis) meses, em razão das seguintes irregularidades: i) despesas realizadas com recursos do Fundo Partidário sem a devida comprovação, no montante de 30,45%; e ii) utilização de recursos de origem não identificada e de fonte vedada. As irregularidades somaram R$ 111.256,71 (cento e onze mil, duzentos e cinquenta e seis reais e setenta e um centavos), que deverão ser recolhidos ao Erário. 2. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, a suspensão das cotas deve ocorrer de forma proporcional e razoável, conquanto as irregularidades tenham imposto a desaprovação das contas. Precedentes. 3. A orientação neste Tribunal é no sentido de que ao julgador cabe ponderar todas as circunstâncias do caso concreto na análise da sanção mais adequada (REspe nº 33-50/RS, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 18.10.2016). 4. Diante da nova sistemática de financiamento dos partidos, com a proibição de doação por pessoa jurídica, é de se primar pela busca de reprimenda que iniba o descumprimento das normas concernentes à prestação de contas e igualmente permita a continuidade de suas atividades. 5. Na espécie, a suspensão das cotas por 3 (três) meses mostra-se adequada, porquanto compatibiliza a necessidade de sobrevivência do diretório regional e a inibição de práticas assemelhadas. 6. Agravo regimental desprovido.

(Recurso Especial Eleitoral nº 7237, Acórdão, Relator Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 197, Data 02.10.2018, Páginas 10-11.) (Grifei.)

Diante do exposto, VOTO pelo provimento parcial do recurso do PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT) de GIRUÁ-RS, para aprovar com ressalvas as contas relativas ao exercício financeiro de 2016, em razão do recebimento de recursos de fonte vedada, mantendo-se a determinação do recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia de R$ 1.566,61 (mil quinhentos e sessenta e seis reais e sessenta e um centavos), devidamente atualizada, desde a data do recebimento até a do efetivo recolhimento, acrescida da multa imposta de 5%, bem como a suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de 2 (dois) meses, a contar do trânsito em julgado.