RELATÓRIO

Trata-se de recursos interpostos pelo PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA (PSDB) de Porto Alegre e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL contra sentença que desaprovou as contas da agremiação referentes à movimentação financeira do exercício de 2015, em virtude do recebimento de valores oriundos de fontes vedadas, determinando o recolhimento de R$ 16.770,00 ao Tesouro Nacional e a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário por 06 meses.

Em sua irresignação (fls. 260-274), o partido sustenta a inconstitucionalidade do termo “autoridade” previsto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95. Discorre acerca da aplicação da Lei n. 13.488/17, que admite o recebimento de recursos provenientes de detentores de cargos ad nutum, desde que filiados. Assevera que não foi realizada prova da natureza das atividades exercidas pelos contribuintes, providência que reputa imprescindível para a consistência do enquadramento. Alega a licitude das contribuições, por corresponderem a funções típicas de assessoramento, nos termos do regramento normativo instituidor dos cargos. Argumenta a extrapolação do poder regulamentar do TSE, ao determinar o recolhimento ao Tesouro Nacional dos valores procedentes de fontes vedadas, sem embasamento na Lei n. 9.096/95. Defende o enriquecimento sem causa da União, reputando mais adequada a restituição de valores a quem realizou a contribuição. Requer seja declarada a inconstitucionalidade da expressão “autoridade”, prevista no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95. Subsidiariamente, postula a interpretação do termo conforme a Constituição, a fim de restringir o seu alcance e aprovar as contas, ainda que com ressalvas. Não sendo esse o entendimento, pleiteia a aplicação da nova redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95, reproduzida pelo art. 12 da Resolução TSE n. 23.546/17. Não sendo acolhido o pedido, pretende a declaração de inconstitucionalidade do art. 12 da Resolução TSE n. 23.432/14, por extrapolação do poder regulamentar pelo TSE, com a reforma da sentença e a exclusão da determinação de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional. Não sendo esse o entendimento, requer seja reconhecido o locupletamento ilícito da União e determinada a restituição de valores aos doadores. Por fim, na hipótese de indeferimento de todos os pedidos antecedentes, invoca a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, para o fim de reduzir a penalidade de suspensão do Fundo Partidário ao patamar mínimo e aprovar as contas, ainda que com ressalvas. Junta documentos (fls. 275-292).

O Ministério Público Eleitoral, em seu recurso, defende o enquadramento dos detentores de mandato eletivo no conceito de autoridade, com fundamento na jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral e do Gabinete de Assessoramento Eleitoral do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, materializado no Memorando Circular n. 03/2018. Requer a reforma da sentença, a fim de que se considerem como fontes vedadas as receitas procedentes de detentores de mandato eletivo, no total de R$ 2.400,00, com a cominação de recolhimento, aos cofres públicos, do respectivo valor.

Oferecidas contrarrazões pelo órgão partidário (fls. 306-308v.), nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo provimento do recurso do Ministério Público Eleitoral e pelo desprovimento do recurso da agremiação (fls. 313-321v.).

É o relatório.

VOTO

Mérito

No mérito, trata-se de prestação de contas relativas ao exercício de 2015, cujas questões de direito material são reguladas pela Resolução TSE n. 23.432/14 e as de direito processual são disciplinadas pela Resolução TSE n. 23.546/17, tal como estabelece o art. 65 desse último diploma normativo.

Em relação à caracterização das fontes vedadas, o regramento incidente deve ser o vigente na época dos fatos, não sendo aplicável a nova redação dada ao art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, pela Lei n. 13.488/17, denominada Reforma Eleitoral, conforme entendimento firmado por este Tribunal, em 12.12.2017:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses. 6. Provimento parcialArt. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(RE 14-97, Relator Dr. Luciano Andre Losekann.) (Grifei.)

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação vigente ao tempo dos atos em análise, vedava o recebimento de doações procedentes de autoridade pública, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

 II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

O alcance da proibição é esclarecido pelo art. 12, inc. XII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, o qual refere expressamente aos detentores de cargos de chefia ou direção na Administração Pública direta ou indireta:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…]

XII – autoridades públicas;

[…]

§ 2º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

O conceito de autoridade pública previsto no dispositivo acima foi definido pelo egrégio Tribunal Superior Eleitoral, mediante a Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta 1428, cuja ementa segue:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA n. 1428, Resolução n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CESAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data: 16.10.2007, p. 172.) (Grifei.)

Reproduzo trechos extraídos do referido acórdão, que bem explicitam a decisão:

[…] podemos concluir que os detentores de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta da União, e por via reflexa os dos Estados e dos Municípios, são considerados autoridade pública, ante a natureza jurídica dos cargos em comissão, bem como das atividades dele decorrentes.

O recebimento de contribuições de servidores exoneráveis ad nutum pelos partidos políticos poderia resultar na partidarização da administração pública. Importaria no incremento considerável de nomeação de filiados a determinada agremiação partidária para ocuparem esses cargos, tornando-os uma força econômica considerável direcionada aos cofres desse partido.

Esse recebimento poderia quebrar o equilíbrio entre as agremiações partidárias. Contraria o princípio da impessoalidade, ao favorecer o indicado de determinado partido, interferindo no modo de atuar da administração pública. Fere o princípio da eficiência, ao não privilegiar a mão-de-obra vocacionada para as atividades públicas, em detrimento dos indicados políticos, desprestigiando o servidor público. Afronta o princípio da igualdade, pela prevalência do critério político sobre os parâmetros da capacitação profissional.

[…]

(...) Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

[…]

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

[…]

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

[…]

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção.

O órgão partidário alega que a expressão “autoridade”, contida no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, viola os arts. 5º, caput, inc. II; 17, § 1º; 19, inc. III; e 37, caput, da CF/88, por ensejar injusta distinção entre cidadãos.

A ADIn n. 5.494, que discutia a constitucionalidade da referida disposição, foi extinta sem resolução do mérito em 15.6.2018, por decisão proferida pelo Relator, Ministro Luiz Fux, publicada no DJe n. 119/2018, diante da perda do objeto, tendo em vista a revogação superveniente do ato normativo impugnado.

Assim, não há pronunciamento vinculante da Corte Suprema sobre o tema. A norma, editada nas linhas do devido processo legislativo, ostenta presunção de constitucionalidade, devendo ser preservada e aplicada em todos os seus efeitos desde a sua vigência.

Em juízo de controle difuso da compatibilidade vertical das normas, igualmente, não verifico indicativos de inconstitucionalidade do preceito.

Rememoro que, no âmbito do TSE, ao ponderar sobre o elemento finalístico da norma em comento, em resposta à Consulta n. 1428, o Ministro Cezar Peluso, relator, assim se posicionou:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Considerando que a vedação de doações partidárias por “autoridades” busca garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações e impedir a distribuição oportunística de cargos, entendo que a disposição está em sintonia com a ordem constitucional vigente.

Na situação dos autos, a sentença deixou de considerar irregulares as contribuições/doações provenientes de detentores de mandato eletivo.

A determinação de exclusão dos agentes políticos está em conformidade com o entendimento firmado neste Tribunal, no sentido de que os detentores de mandato eletivo não estão incluídos no conceito de autoridade para os fins do dispositivo legal em comento.

Colaciono a ementa do precedente deste Regional, com destaque para as razões de decidir:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016. RECEBIMENTO DE DOAÇÃO REALIZADA POR DETENTOR DE MANDATO ELETIVO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA NORMA. NÃO CARACTERIZADA FONTE VEDADA. LICITUDE DA DOAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA. APROVAÇÃO DAS CONTAS. PROVIMENTO.

Configuram recursos de fontes vedadas as doações a partidos políticos advindas de autoridades públicas, vale dizer, aqueles que exercem cargos de chefia ou direção na administração pública, direta ou indireta. Definição expressa no texto do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15.

No caso, a agremiação partidária recebeu recursos de detentor de mandato eletivo de prefeito. O texto normativo não contempla os agentes políticos. Impossibilidade de se dar interpretação ampliativa à norma que traz uma restrição de direitos. O detentor de mandato eletivo não é titular de cargo nomeado em razão de vinculações partidárias, ao contrário, exerce "munus" público, eleito pelo povo. As doações realizadas por essa espécie de agente não possuem a potencialidade de afetar o equilíbrio entre as siglas partidárias. Caracterizada, assim, a licitude da doação efetuada pelo prefeito. Fonte vedada não caracterizada. Reforma da sentença para aprovar as contas.

Provimento.

(TRE/RS, RE 14-78, Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira, julgado em 06.12.2017.) (Grifei.)

A jurisprudência do Tribunal, que até então conferia uma abrangência ampla ao instituto, passou a considerar como fundamento determinante para vedar o aporte destes recursos a necessidade de evitar a distribuição de funções públicas com o intento de alimentar os cofres partidários, circunstância que não está presente quando a doação advém de ocupantes de mandatos eletivos, porquanto são conduzidos ao cargo pela vontade popular.

Nessa linha de raciocínio, considerá-los como autoridades públicas significa atribuir interpretação ampliativa a uma norma restritiva de direitos, o que não se coaduna com a ordem constitucional.

Por isso, não obstante a irresignação do órgão ministerial de piso e os ponderáveis argumentos da Procuradoria Regional Eleitoral para a preservação do entendimento deste Tribunal manifestado na resposta à Consulta n. 109-98, tenho que a mudança de posicionamento deste Regional não representa afronta ao princípio da isonomia e da paridade de armas entre os partidos políticos, mas permite que a aplicação da restrição alcance apenas as situações que se amoldam à finalidade almejada pela vedação.

Além disso, no que toca ao posicionamento do egrégio Tribunal Superior Eleitoral acerca do tema, convém destacar que a Corte Superior negou seguimento ao recurso especial interposto pela Procuradoria Regional Eleitoral contra acórdão do TRE-RS, sob o fundamento de que a norma inscrita no § 1º, inc. IV, do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15 “não incluiu os detentores de mandato eletivo na vedação legal à doação para as agremiações partidárias” (RESPE - Recurso Especial Eleitoral n. 1393, Decisão monocrática de 30.8.2018, Relator: Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico - 03.9.2018 - pp. 35-42.).

Quanto à alegação da existência de cargos com funções de assessoramento arrolados pela unidade técnica como sendo de direção e chefia, procedi ao exame da listagem extraída do PrestCon (fls. 109-127), dos atos normativos apresentados e da relação das contribuições recebidas e observei que, de fato, foram considerados como procedentes de fontes vedadas recursos arrecadados por ocupantes de cargos de assessoramento (assistente, oficial de gabinete, gerente de parque), em violação ao entendimento consolidado no âmbito desta Corte e do TSE, que não consideram vedadas as receitas dessa natureza.

Com efeito, são irregulares as contribuições provenientes de Alex Flamarion Berlese, no período em que ocupou o cargo de gestor (R$ 300,00), Cristiane Casapiccola Costa, gerente (R$ 150,00), Cristiane Sain, no exercício dos cargos de gerente e gestor (R$ 1.490,00), José Dorneles Pereira, gestor (R$ 220,00), José Marcos Muller Del Fabro, no período em que ocupou o cargo de gerente de projetos (R$ 800,00), Luciano Pereira Lannes, líder de projetos (R$ 50,00), Marcos Paulo Fach, chefe de seção (R$ 1.400,00) e Ramiro Stallbaum Rosario, gestor (R$ 300,00), que totalizam o montante de R$ R$ 4.710,00,

Ressalto que, no período em que José Aparicio Guerra ocupou o cargo de chefe de gabinete, não houve registro de contribuição para o órgão partidário.

Como consequência do recebimento de recursos oriundos de fontes vedadas, o art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê a obrigatoriedade do seu recolhimento ao Tesouro Nacional.

Reproduzo o dispositivo:

Art. 14. O recebimento direto ou indireto dos recursos previstos no art. 13 desta resolução sujeitará o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias de que trata o art. 6º desta resolução, sendo vedada a devolução ao doador originário.

§ 1º O disposto no caput deste artigo também se aplica aos recursos provenientes de fontes vedadas, que não tenham sido estornados no prazo previsto no § 3º do art. 11, os quais deverão, nesta hipótese, ser recolhidos ao Tesouro Nacional.

Afasto a alegação da grei de extrapolação do poder regulamentar do TSE ao determinar o recolhimento dos recursos considerados como provenientes de fontes vedadas ao Tesouro Nacional.

Da análise do preceito, extrai-se que a determinação é decorrência lógica da vedação ao recebimento de recursos de fontes vedadas, nos termos da redação primitiva do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, e se harmoniza com a autorização conferida pelos arts. 61 da Lei n. 9.096/95 e 23, inc. IX, do Código Eleitoral.

Logo, não verifico incompatibilidade da norma com o texto constitucional, tampouco que a providência acarrete locupletamento ilícito da União. Ao contrário disso, trata-se de medida isenta e necessária para o restabelecimento da ordem jurídica violada.

Ademais, cabe observar que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a legitimidade da atuação do TSE na regulação dos temas eleitorais, de modo que não há falar em inconstitucionalidade, em vista da inexistência de contrariedade de preceito constitucional no caso (ADI n. 3999/DF; ADI n. 3345/DF).

No que se refere às penalidades aplicáveis, tendo em vista que as irregularidades representam 14,64% das receitas obtidas em 2015, em atenção à estatura da agremiação, partido tradicional de projeção nacional e regional, responsável pela gestão de expressivos recursos e bem estruturado, deve ser readequado o período de suspensão do repasse das verbas do Fundo Partidário para 03 (três) meses, mantendo-se, pela severidade do apontamento, a sanção de desaprovação das contas.

Ante todo o exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL e pelo provimento parcial do recurso do PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA (PSDB) de Porto Alegre, para reduzir a determinação de recolhimento de valores para a quantia de R$ 4.710,00 e diminuir o período de suspensão do repasse das verbas do Fundo Partidário para 03 (três) meses, mantendo a desaprovação das contas.