RELATÓRIO

Cuida-se de embargos de declaração opostos pelo PARTIDO PROGRESSISTA (PP) DE PORTO ALEGRE e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL em face do acórdão das fls. 468-475v., que, à unanimidade, afastou a matéria preliminar e, no mérito, negou provimento ao recurso interposto pelo Parquet e deu parcial provimento ao apelo do partido, para reduzir a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional à quantia de R$ 264.692,62 e o período de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário para cinco (05) meses, mantendo os demais termos da sentença.

Em suas razões, o PARTIDO PROGRESSISTA (PP) DE PORTO ALEGRE afirma a existência de omissão em relação ao contido no art. 2º, § 3º, da Resolução TSE n. 23.472/16, que possibilita a retroação de norma mais benéfica em prestação de contas. Acerca do conceito de autoridade, o embargante sustenta que houve omissão da análise da tese de imprestabilidade da lista de autoridades constante dos autos e da prova da natureza dos cargos. Sustenta que foram glosados valores provenientes de doações realizadas por pessoas expressamente excluídas dos cargos de autoridade, requerendo que os autos sejam baixados em diligência para apuração dessas quantias. Por fim, postula o acolhimento dos embargos com a concessão de efeitos modificativos (fls. 480-486v.).

O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL aponta a existência de omissão e contradição no acórdão embargado. Sustenta a ocorrência de omissão no tocante à superação de precedente e ao prequestionamento do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, bem como no que diz com a quebra do princípio da isonomia/paridade de armas no âmbito eleitoral. Argumenta que o voto condutor apreciou o recurso tão somente com base no disposto no art. 12, inc. XII, § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, sem fazer qualquer referência ao dispositivo da Lei dos Partidos Políticos com a redação vigente à época dos fatos. Aduz que o detentor de mandato eletivo é autoridade para os fins da vedação e que o poder normativo das resoluções eleitorais não pode extrapolar o disposto em lei. Em relação à superação do posicionamento adotado na CTA n. 10.998, defende que importou afronta aos princípios da isonomia e da paridade de armas entre os concorrentes, tanto em relação àqueles que cumpriram o disposto na consulta, quanto em relação aos que não cumpriram, mas foram punidos. Requer o conhecimento e o acolhimento dos embargos para sanar a omissão e conceder efeitos modificativos, reformando-se a decisão colegiada para que os valores objeto de doações realizadas por detentores de mandato eletivo sejam considerados como provenientes de fonte vedada (fls. 489-498v.)

É o relatório.

 

VOTO

Os aclaratórios merecem ser conhecidos e parcialmente acolhidos.

Inicio pela apreciação das alegações do PARTIDO PROGRESSISTA (PP) DE PORTO ALEGRE.

Como bem referido pelo próprio embargante, este Tribunal não acolheu a tese de que a alteração no art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, promovida pela Lei n. 13.488/17, retroagiria por ser benéfica.

Ocorre que, efetivamente, houve omissão do exame da questão frente ao contido no art. 2º, § 3º, da Resolução TSE n. 23.472/16, o qual transcrevo:

Art. 2º As instruções para regulamentação das eleições ordinárias serão editadas em caráter permanente e somente poderão ser alteradas nas seguintes hipóteses:

[...]

§ 3º A alteração que verse sobre prestação de contas anuais somente será aplicada ao exercício seguinte, salvo se dela sobrevier evidente benefício para os partidos políticos.

 

A Resolução TSE n. 23.472/16 foi editada com a finalidade de sistematizar o poder regulamentador daquele Tribunal Superior no que concerne à expedição de instruções, na forma de instrumento que permitiria aos jurisdicionados antever as regras técnicas e a interpretação dos dispositivos legais a serem aplicados nas eleições futuras.

Esse ato normativo não impõe a aplicação retroativa da lei; apenas orienta que a redação de futuras resoluções deverá assinalar que modificações atinentes às prestações de contas não são aplicáveis no ano em que publicadas, mas apenas no exercício seguinte, como forma de garantir segurança ao jurisdicionado.

Ainda como forma de prestígio ao jurisdicionado, consignou-se que, como exceção, normas que resultem em evidente benefício para os partidos políticos poderão ter aplicação imediata.

Como se percebe, trata-se de recomendações dirigidas à elaboração de futuros regulamentos pelo próprio Tribunal Superior, os quais, em razão de suas peculiaridades, não se sobrepõem às normas que disciplinam o conflito de leis no tempo.

Com essas considerações, afasto a aplicação do disposto no § 3º do art. 2º da Resolução TSE n. 23.472/16, de forma a suprir a omissão alegada nos embargos declaratórios.

Em relação à suposta omissão da análise da tese de imprestabilidade da lista de autoridades constante dos autos e da prova da natureza dos cargos, tenho que o acórdão embargado rechaçou as alegações do partido ao consignar que a nomenclatura do cargo investido determina a presunção do exercício da autoridade, de modo que a prova de que a lista conteria erros caberia àquele que contra a relação se insurge. Vejamos (fl. 472v.):

Conforme entendimento remansoso deste Regional, a caracterização da ilicitude dos recursos decorre da própria nomenclatura do cargo investido, sendo necessária a produção probatória apenas ao ensejo de demonstrar que a presunção resultante do enquadramento não corresponde à realidade das atribuições, sendo que, nessa hipótese específica, incumbe exclusivamente ao interessado o ônus da prova.

 

De fato, a lista de autoridades foi alimentada com dados fornecidos pelos órgãos públicos, que indicaram as pessoas ocupantes de cargos de chefia e direção durante o exercício financeiro em exame.

Assim, considerando que, nos termos do art. 37, inc. V, da CF/88, os cargos comissionados e as funções de confiança existentes na Administração Pública são apenas para desempenho de três atribuições - direção, chefia ou assessoramento -, devem ser admitidas a veracidade e a legitimidade dos dados utilizados.

Logo, não há qualquer omissão no ponto.

Ainda, acerca do erro material verificado no parecer ministerial e reproduzido no acórdão, realmente, o diploma normativo correto é o Decreto Municipal n. 14.662/04, e não o de n. 44/10, como constou na transcrição do parecer.

Relativamente à irresignação quanto ao enquadramento dos cargos como sendo procedentes de fontes vedadas, realizado novo cotejo entre a planilha às fls. 197-206, os dados extraídos do sistema PrestCon (anexo 1), os diplomas normativos citados e as doações que já haviam sido deduzidas pelo juízo a quo e no julgamento do recurso por este Tribunal, verifico que alguns recursos não foram excluídos do cálculo, não obstante tenham sido considerados formalmente regulares, em decorrência do reconhecimento da licitude das contribuições vertidas por detentores de função de assessor e de assistente.

Advirto que os valores a seguir relacionados já consideraram os descontos efetuados pela origem e no julgamento das fls. 468-475:

a) Carina Bernardi – Assistente e Assessor – Natureza da função: assessoramento – R$ 3.675,97;

b) Gabriela Baisch Peres – Assistente – R$ 1.304,25;

c) João Virgilio de Almeida Garcia – Assistente – Natureza da função: assessoramento – R$ 400,18;

d) Juliana Ibarra da Silva – Assessor – Natureza da função: assessoramento – R$ 2.001,25;

e) Luiz Canabarro Cunha – Assessor – Natureza da função: assessoramento – R$ 400,14;

f) Rita Cássia Spengler – Assistente e Assessor – Natureza da função: assessoramento – R$ 3.224,33.

Além disso, verifiquei que foram apontadas como procedentes de fontes vedadas receitas que foram arrecadadas em períodos em que a respectiva autoridade não desempenhava a função, devendo ser excluídas:

a) Fernanda Pitrez Correa de Barros – sem função – R$ 1.800,00;

b) Neiva Conceição Dias Chaves – sem função – R$ 800,10.

Por fim, identifiquei novas funções que a agremiação logrou demonstrar corresponderem à natureza de assessoramento, em decorrência de expressa previsão no ato normativo invocado, merecendo ser expurgadas do montante considerado irregular:

a) Adriana Vieira Matos da Costa – Gerente de Parque – Natureza da função: assessoramento (art. 90 do Decreto n. 14.662/04) – R$ 800,00;

b) Aline de Oliveira Brasil – Gerente de Parque – Natureza da função: assessoramento (art. 90 do Decreto n. 14.662/04) – R$ 5.344,03;

c) Raul Fernandes Viegas – Responsável por Atividades – Natureza da função: assessoramento (art. 184 do Decreto n. 14.662/04) – R$ 2.754,43;

d) Rosangela Picinini – Gerente de Parque – Natureza da função: assessoramento (art. 90 do Decreto n. 14.662/04) – R$ 5.432,05.

Portanto, devem ser também considerados regulares os valores supramencionados, que totalizam a quantia a ser deduzida de R$ 27.936,73.

Reitero que o cargo de Coordenador de Assessoria, por abranger atribuições de direção, não pode ser excluído da vedação. Os dispositivos do ato normativo invocado (art. 65, inc. II, art. 66, inc. V, e art. 67, inc. II, do Decreto n. 18.198/13) expressamente contemplam as funções de “coordenar e dirigir as atividades da Assessoria sob sua responsabilidade”, “coordenar a equipe de trabalho” e “coordenar o planejamento das suas coordenações de forma coletiva, integrando as equipes”, do que se deflui típico desempenho de funções de direção.

Repriso que as atribuições de Supervisor também se inserem na norma proibitiva, por ostentarem típica conformação de chefia e direção. Por oportuno, registro que o anexo da Lei n. 5.811/86 atribui expressamente ao cargo de Supervisor de Gabinete Parlamentar a tarefa de “supervisar todas as atividades do gabinete do Vereador a quem presta serviços, coordenando e controlando as tarefas e a conjugação do esforço operacional”.

Das atribuições do Articulador Regional (art. 77 do Decreto n. 18.198/13), do mesmo modo, não se extrai a natureza de mero assessoramento. Ao contrário disso, na norma referida constam tarefas de articulação, monitoramento e avaliação, essencialmente relacionadas à função de direção.

A respeito da manutenção da irregularidade da doação realizada por Leci Lobato da Costa, no valor de R$ 96,00, reproduzo o trecho do julgado que apreciou a questão e que dispensa complementação (fl. 473v.):

Relativamente à alegação de impropriedade do enquadramento LECI LOBATO DA COSTA, observo que o juízo a quo analisou com acerto as receitas vertidas para a agremiação, considerando ilícito apenas o recurso arrecadado no período de vigência da função. Ressalta-se que o parecer elaborado pela análise técnica não vincula a decisão do julgador das contas, desde que fundamente as razões do seu convencimento, o que restou plenamente atendido no particular.

 

Dessarte, os embargos devem ser parcialmente acolhidos, no ponto, a fim de deduzir do valor considerado como procedente de fonte vedada a quantia de R$ 27.936,73, o que totaliza como irregular o valor de R$ 236.755,89.

Avançando para análise dos aclaratórios do MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL, adianto que estes não podem ser acolhidos, em que pese aos argumentos expostos pelo Parquet.

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, dispositivo legal que, na redação vigente à época da arrecadação de recursos, vedava o recebimento de doações provenientes de autoridade, é o motivo e está mencionado expressamente na decisão aclarada, em especial no título constante na fl. 470.

Por isso, não há como entender que a decisão se omitiu quanto à tal regra.

A argumentação no sentido de que o detentor de mandato eletivo é autoridade para os fins da vedação viola os estritos limites dos embargos de declaração, visto configurar tentativa de rediscussão do mérito da decisão impugnada.

Quanto à superação do posicionamento adotado na CTA n. 10.998, não vejo afronta aos princípios da isonomia e da paridade de armas entre os concorrentes, visto que o jurisdicionado não detinha a segurança jurídica necessária para afirmar que a mudança de posicionamento deste Regional violasse uma legítima expectativa de continuidade das decisões em um ou outro sentido.

O precedente invocado pela Procuradoria – RE n. 14-97, em voto de lavra do Des. Eleitoral Eduardo Augusto Dias Bainy – trata de sucessão de leis no tempo e, como se sabe, nosso sistema jurídico não atribui a mesma força normativa a atos legislativos e a decisões judiciais. O magistral voto do Des. Bainy invocado nos aclaratórios diz respeito a situação diversa: alteração de dispositivo de lei e sua aplicação no tempo, e não o que se apresenta aqui, evolução no posicionamento do Colegiado acerca de interpretação jurídica sobre expressão constante em dispositivo legal.

Marcelo Roseno de Oliveira, em artigo denominado “Viragem jurisprudencial em matéria eleitoral e segurança jurídica: estudo sobre o caso da declaração de inconstitucionalidade do recurso contra expedição de diploma pelo Tribunal Superior Eleitoral” (Estudos Eleitorais, Brasília, DF, v. 9, n. 2, pp. 83-105, maio/ago. 2014. Disponível em http://bibliotecadigital.tse.jus.br/xmlui/handle/bdtse/1606, acesso em 24.01.18), menciona que:

Ainda que se cogite, na atualidade, sobre uma crescente aproximação entre as famílias jurídicas romano-germânica e anglo-saxã, a distinção entre os sistemas forjados numa e noutra matriz reside fundamentalmente no reconhecimento da jurisprudência como fonte de direitos e, portanto, em sua função criativa (LIMA, 2013, p. 59).

O contraste, segundo Wambier (2009, p. 130), está em que “nos sistemas de common law, o direito é feito pelo juiz (judge-made-law) e, nos sistemas de civil law, quem cria o direito é o Poder Legislativo”.

 

Terceiro, em razão de que a modulação dos efeitos da alteração da jurisprudência é possibilidade que o Código de Processo Civil, no § 3º do art. 927, confere ao Supremo Tribunal Federal e aos tribunais superiores nos casos de jurisprudência dominante ou julgamento de casos repetitivos.

Note-se: se em espécies de tal repercussão - jurisprudência dominante e casos repetitivos – a modulação é apenas uma possibilidade, não uma imposição, tal providência certamente não é exigível em decisões de tribunais regionais que representem viragens jurisprudenciais.

Mesmo o Supremo Tribunal Federal, quando recomendou a aplicação do princípio da anterioridade eleitoral também em relação às mudanças jurisprudenciais, o fez em relação às decisões do Tribunal Superior Eleitoral, e não de forma irrestrita, como se verifica na ementa do processo julgado em regime de repercussão geral, citado pelo próprio embargante, senão vejamos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. REELEIÇÃO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA.[...]

II. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. ANTERIORIDADE ELEITORAL. NECESSIDADE DE AJUSTE DOS EFEITOS DA DECISÃO. Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. III. REPERCUSSÃO GERAL. Reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais atinentes à (1) elegibilidade para o cargo de Prefeito de cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos em cargo da mesma natureza em Município diverso (interpretação do art. 14, § 5º, da Constituição) e (2) retroatividade ou aplicabilidade imediata no curso do período eleitoral da decisão do Tribunal Superior Eleitoral que implica mudança de sua jurisprudência, de modo a permitir aos Tribunais a adoção dos procedimentos relacionados ao exercício de retratação ou declaração de inadmissibilidade dos recursos repetitivos, sempre que as decisões recorridas contrariarem ou se pautarem pela orientação ora firmada. IV. EFEITOS DO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Recurso extraordinário provido para: [...]

(2) deixar assentados, sob o regime da repercussão geral, os seguintes entendimentos: (2.1) o art. 14, § 5º, da Constituição, deve ser interpretado no sentido de que a proibição da segunda reeleição é absoluta e torna inelegível para determinado cargo de Chefe do Poder Executivo o cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos (reeleito uma única vez) em cargo da mesma natureza, ainda que em ente da federação diverso; (2.2) as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento, impliquem mudança de jurisprudência, não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior.

(RE n. 637485, Relator: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 01.8.2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-095 DIVULG 20.5.2013 PUBLIC 21.5.2013.) (Grifei.)

 

Acrescenta-se, por fim, que o tema foi levado ao TSE em recurso especial interposto pela Procuradoria Regional Eleitoral contra o acórdão do RE n. 13-93, e a Corte Superior Eleitoral negou seguimento ao recurso sob o fundamento de que a norma inscrita no § 1º, inc. IV, do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15, que corresponde ao teor do disposto no art. 12, inc. XII, § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, “não incluiu os detentores de mandato eletivo na vedação legal à doação para as agremiações partidárias” (RESPE - Recurso Especial Eleitoral n. 1393, Decisão monocrática de 30.8.2018, Relator: Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico - 03.9.2018 - pp. 35-42.).

Para o TSE, “Os detentores de mandato eletivo não são considerados autoridades, para os fins do art. 31, II, da Lei n. 9.096/95. Dessa forma, as doações por eles realizadas aos partidos políticos não são oriundas de fonte vedada” (RESPE - Recurso Especial Eleitoral n. 4246, Decisão monocrática de 17.10.2018, Relator: Min. Luís Roberto Barroso, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico - 24.10.2018 - pp. 14-15.).

Em verdade não há, na legislação brasileira, a expressa previsão de que detentores de mandato eletivo não possam doar para partidos políticos.

Dessa forma, por qualquer ângulo que se observe os argumentos veiculados nos aclaratórios, não é possível vislumbrar as alegadas omissão, contradição ou afronta ao princípio da isonomia e da paridade de armas.

Com essas considerações, VOTO pelo conhecimento e pela rejeição dos embargos opostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL e pelo acolhimento parcial dos aclaratórios opostos pelo PARTIDO PROGRESSISTA (PP) DE PORTO ALEGRE, para agregar ao acórdão recorrido a fundamentação exposta e atribuir efeitos infringentes apenas quanto ao enquadramento dos recursos considerados como procedentes de fontes vedadas, a fim de reduzir o valor que deve ser recolhido ao Tesouro Nacional para a quantia de R$ 236.755,89, mantendo a desaprovação das contas e o período de 5 meses de suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário.

É como voto, senhor Presidente.