RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo DIRETÓRIO MUNICIPAL DO PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA (PDT) de NOVO HAMBURGO, RICARDO ADOLFO RITTER e JUAREZ VALDIR KAISER contra a sentença que desaprovou a prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2016, devido ao recebimento de recursos de fontes vedadas provenientes de autoridades e de doações de origem não identificada, determinando a suspensão de repasse de quotas do Fundo Partidário por um ano e o recolhimento, ao Tesouro Nacional, da quantia de R$ 25.088,00, acrescida de multa de 20%.

Em suas razões, preliminarmente, suscitam a ilegitimidade passiva dos dirigentes partidários, postulando sua exclusão. Ainda, arguem a ilegalidade/inconstitucionalidade do entendimento de que as contribuições efetuadas aos partidos políticos por servidores a eles filiados e que exerçam cargo em comissão, sejam consideradas fonte vedada. No mérito, reprisam semelhante alegação, para postular que se acolha posicionamento contrário, não considerando vedadas tais contribuições. Postulam a aplicação retroativa da Lei n. 13.488/17. Requerem, subsidiariamente, que, não sendo aceita a tese de retroatividade da Lei n. 13.488/17, as contribuições dos filiados ao partido político, no período compreendido entre julho de 2016 e dezembro de 2016, sejam consideradas como de fonte legal e abatidas dos valores apurados ao longo do ano com a mesma origem. Pleiteiam a reforma da decisão recorrida, a fim de aprovar as contas e, caso não seja julgado nesse sentido, postulam a redução, de 12 para 3 meses, da pena de suspensão dos recursos do Fundo Partidário (fls. 732-737).

A Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pelo desprovimento do recurso (fls. 751-762).

É o relatório.

 

VOTO

Senhor Presidente,

Eminentes colegas:

O recurso é tempestivo.

 

Preliminar

Da ilegitimidade passiva suscitada pelos dirigentes partidários

Inicialmente, impõe-se analisar a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelos dirigentes partidários.

A respeito do processamento das contas, dispõe o art. 31 da Resolução TSE n. 23.464/15:

Art. 31. A prestação de contas recebida deve ser autuada na respectiva classe processual em nome do órgão partidário e de seus responsáveis e, nos tribunais, distribuída, por sorteio, a um relator. (Grifei.)

Tratando-se de prestação de contas partidárias que compreende a integralidade do exercício financeiro, a legitimidade para integrar o feito, como responsáveis pela agremiação, abrange todos os presidentes e tesoureiros com composição vigente no período.

O escopo da regra é oportunizar a participação substancial do responsável no processo, uma vez que o julgamento de contas pode trazer consequências à esfera jurídica não só do partido, mas também de seus administradores financeiros, em determinadas hipóteses.

Na situação em análise, da certidão à fl. 311, extrai-se que Ricardo Adolfo Ritter ocupou a função de presidente da agremiação no intervalo de 03.9.2015 a 12.6.2017. Por seu turno, Juarez Valdir Kaiser ocupou o cargo de 1º tesoureiro do partido de 03.9.2015 a 12.6.2017. O curto espaço de tempo à frente da Comissão Provisória não os exime da responsabilidade sobre a gestão do período.

Assim, nesse sentido, devem figurar no processo como partes.

De outra sorte, cabe aferir a redação do § 2º, c/c § 13, do art. 37 da Lei n. 9.096/95, dada pela Lei n. 13.165/15, in verbis:

Art. 37. A desaprovação das contas do partido implicará exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20% (vinte por cento).

[…]

§ 2o A sanção a que se refere o caput será aplicada exclusivamente à esfera partidária responsável pela irregularidade, não suspendendo o registro ou a anotação de seus órgãos de direção partidária nem tornando devedores ou inadimplentes os respectivos responsáveis partidários.

[…]

§ 13. A responsabilização pessoal civil e criminal dos dirigentes partidários decorrente da desaprovação das contas partidárias e de atos ilícitos atribuídos ao partido político somente ocorrerá se verificada irregularidade grave e insanável resultante de conduta dolosa que importe enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio do partido.

Transcrevo, por oportuno, excerto do elucidativo parecer do Ministério Público Eleitoral:

Por outro lado, no tocante à legislação processual, remanesce na Resolução TSE n. 23.546/2017, posterior à Lei 13.165/2015, a previsão de intimação dos dirigentes para oferecimento de defesa, mesmo regramento existente na Resolução TSE 23.464/2015, que estava em vigor no momento da citação dos dirigentes. Vejamos os respectivos dispositivos:

Resolução TSE 23.464/2015

Art. 38. Havendo impugnação pendente de análise ou irregularidades constatadas no parecer conclusivo emitido pela Unidade Técnica ou no parecer oferecido pelo Ministério Público Eleitoral, o Juiz ou Relator deve determinar a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa no prazo de 15 (quinze) dias e requeiram, sob pena de preclusão, as provas que pretendem produzir, especificando-as e demonstrando a sua relevância para o processo.

Resolução TSE 23.546/2017

Art. 38. Havendo impugnação pendente de análise ou irregularidades constatadas no parecer conclusivo emitido pela unidade técnica ou no parecer oferecido pelo MPE, o juiz ou relator deve determinar a intimação do órgão partidário e dos responsáveis, na pessoa de seus advogados, para que ofereçam defesa no prazo de quinze dias e requeiram, sob pena de preclusão, as provas que pretendem produzir, especificando-as e demonstrando a sua relevância para o processo.

Vale salientar que a citação do partido e dos dirigentes da agremiação é medida que materializa no processo os direitos à ampla defesa e ao contraditório. Direitos esses que devem ser assegurados, inclusive, sob pena de eventual futura alegação de nulidade.

Desse modo, rejeito a preliminar.

 

Mérito

No mérito, os recorrentes insurgem-se contra a conclusão sentencial que desaprovou a prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2016, em razão do recebimento de recursos de fontes vedadas provenientes de autoridades e de doações de origem não identificada, determinando a suspensão de repasse de quotas do Fundo Partidário por um ano e o recolhimento, ao Tesouro Nacional, da quantia de R$ 25.088,00, acrescida de multa de 20%.

Em sua defesa, a agremiação e os dirigentes partidários argumentam que os recursos ostentam natureza privada e que as doações foram realizadas por ato de liberalidade. Apontam ilegalidade/inconstitucionalidade de que as contribuições feitas aos partidos políticos por servidores a eles filiados e que exerçam cargo em comissão sejam consideradas fonte vedada. Reprisam semelhante alegação, postulando que tais contribuições não sejam reputadas como de origem vedada. Ainda, pleiteiam a aplicação retroativa da Lei n. 13.488/17. Subsidiariamente, requerem sejam consideradas legais as doações de cargos comissionados em período eleitoral, isto é, entre julho e dezembro de 2016.

Passo ao exame das alegações.

 

Da questão prejudicial

Da legalidade/constitucionalidade de que as contribuições efetuadas aos partidos políticos por servidores a eles filiados e que exerçam cargo em comissão sejam consideradas fonte vedada, à luz de Resolução do Tribunal Superior Eleitoral

O recorrente suscita como questão prejudicial a ilegalidade/inconstitucionalidade de que as contribuições efetuadas aos partidos políticos por servidores a eles filiados, e que exerçam cargo em comissão, sejam consideradas como oriundas de fonte vedada, porquanto prevista por meio de Resolução do Tribunal Superior Eleitoral.

Ocorre que tal questão envolve o termo “autoridade”, posto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

Anoto que, no julgamento da ADin n. 5.494-DF, ajuizada pelo Partido da República (PR), em razão da expressão “autoridade” contida no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, o egrégio STF, em decisão de 13.6.2018, julgou extinto o processo, diante da perda superveniente do objeto, tendo em vista a revogação do dispositivo impugnado.

Vê-se, portanto, que não há decisão cautelar em controle abstrato de constitucionalidade ou outra espécie de pronunciamento vinculante da Corte Suprema sobre o tema. Desse modo, a norma, editada nas linhas do devido processo legislativo, ostenta presunção de constitucionalidade, devendo ser preservada e aplicada em todos os seus efeitos desde a sua vigência.

Em juízo de controle difuso da compatibilidade vertical das normas, igualmente, não vislumbro indicativos de inconstitucionalidade do preceito.

Com efeito, a vedação não tem outro objetivo que não o de obstar a partidarização da administração pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra o abuso de autoridade e do poder econômico.

Como se percebe, a proibição de doações partidárias por detentores da condição de “autoridade” busca justamente garantir a isonomia de oportunidades entre os partidos e prevenir a patrimonialização das posições públicas pela distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana.

Destarte, não verificado vício de ilegalidade/inconstitucionalidade no vocábulo “autoridade” presente no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, razão pela qual afasto a prejudicial.

Cabe, ainda, citar excerto do parecer do Ministério Público Eleitoral quanto à alegação de ilegalidade/ inconstitucionalidade:

Assim, no exercício de 2016, não havia dúvida a respeito de quem era considerado autoridade pública para fins da vedação legal.

Importante destacar que a racionalidade da norma, como bem ressaltou o Ministro Cezar Peluso, que proferiu o voto condutor do acórdão na Resolução TSE n. 22.585/07, está em “desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.”

Logo, a vedação imposta pela referida Resolução TSE tem a função de obstar a partidarização da administração pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

[…]

Diga-se que a autonomia partidária não pode ser justificativa para violar norma legal que objetiva evitar a partidarização da Administração Pública.

Quanto à suposta inconstitucionalidade da norma, não se verifica, ao contrário, está em consonância com o princípio da impessoalidade e da eficiência na Administração Pública insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal, vez que, como já referido, a norma em comento busca evitar a partidarização da Administração Pública.

Desse modo, não vislumbro o vício de ilegalidade ou inconstitucionalidade apontado, restando afastada a questão prejudicial.

 

Em relação às questões de fundo

1) Recursos de fonte vedada

No parecer conclusivo, a Unidade Técnica identificou o recebimento de recursos procedentes de fontes vedadas no valor de R$ 15.988,00, advindos de ocupantes dos cargos de chefia e direção (fls. 622-628).

Em sua defesa, a agremiação e os dirigentes partidários argumentam que os recursos ostentam natureza privada e que as doações foram realizadas por ato de liberalidade.

Antes de adentrar no mérito da questão, destaco que este Tribunal, em 12.12.2017, definiu que a nova redação dada ao art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, pela Lei n. 13.488/17, denominada Reforma Eleitoral, não se aplica às doações realizadas antes da vigência do normativo, ou seja, 06.10.2017:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses. 6. Provimento parcialArt. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(RE 14-97, Relator Dr. Luciano Andre Losekann.) (Grifei.)

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação vigente ao tempo dos atos em análise, vedava o recebimento de doações procedentes de autoridade pública, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38

O alcance da vedação é esclarecido pelo art. 12, inc. IV e § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, o qual refere expressamente os detentores de cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

IV – autoridades públicas.

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

O conceito de autoridade pública definido pelo dispositivo acima foi assentado pelo egrégio Tribunal Superior Eleitoral, mediante a Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1428, cuja ementa segue:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA n. 1428, Resolução n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CESAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172.) (Grifei.)

Reproduzo trechos extraídos do referido acórdão, que bem explicitam a decisão:

[…] podemos concluir que os detentores de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta da União, e por via reflexa os dos Estados e dos Municípios, são considerados autoridade pública, ante a natureza jurídica dos cargos em comissão, bem como das atividades dele decorrentes.

O recebimento de contribuições de servidores exoneráveis ad nutum pelos partidos políticos poderia resultar na partidarização da administração pública. Importaria no incremento considerável de nomeação de filiados a determinada agremiação partidária para ocuparem esses cargos, tornando-os uma força econômica considerável direcionada aos cofres desse partido.

Esse recebimento poderia quebrar o equilíbrio entre as agremiações partidárias. Contraria o princípio da impessoalidade, ao favorecer o indicado de determinado partido, interferindo no modo de atuar da administração pública. Fere o princípio da eficiência, ao não privilegiar a mão-de-obra vocacionada para as atividades públicas, em detrimento dos indicados políticos, desprestigiando o servidor público. Afronta o princípio da igualdade, pela prevalência do critério político sobre os parâmetros da capacitação profissional.

[…]

(...) Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

[…]

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

[…]

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

[…]

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção.

Reforço que, nessa linha, inviável entender pela legalidade das doações de cargos comissionados em período eleitoral, qual seja: entre julho e dezembro de 2016.

Na situação dos autos, considerando que os recursos indicados pela unidade técnica como provenientes de fonte vedada são procedentes de titulares de cargo de direção e chefia (fls. 622-628), não há como afastar a irregularidade em razão da liberalidade do repasse ou da natureza privada dos valores, porquanto a norma proibitiva incide de forma objetiva. Por conseguinte, a importância correspondente deve ser recolhida ao Tesouro Nacional.

2) Recursos de origem não identificada

Analisando as contas em tela, o órgão técnico detectou inconsistências nas informações prestadas e ausência de elementos capazes de corroborar os dados declarados.

Dessa forma, a unidade técnica desta Corte apurou que não foram identificados, nos extratos bancários apresentados pela agremiação (n. 06.852364.0-1, agência 0290 – Banco Banrisul), ou naqueles obtidos por meio do sistema SPCA, os doadores/contribuintes, pelo número de inscrição no cadastro de pessoas físicas (CPF), quanto aos depósitos no montante de R$ 9.100,00.

De pronto, verifico que a falha representa 22,95% dos recursos creditados, no total de R$ 39.659,24 (fl. 640).

Quanto a este ponto, a agremiação realizou alegação genérica, arguindo os fundamentos conjuntamente com os da defesa em relação à conduta vedada, de forma que todos já foram anteriormente rebatidos, razão pela qual não merece acolhimento.

Portanto, este valor, cuja origem não foi esclarecida, constitui falta grave e deve ser recolhido ao Tesouro Nacional, na forma do art. 13, c/c o art. 14, ambos da Resolução TSE n. 23.464/15:

Art. 13. É vedado aos partidos políticos receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, recursos de origem não identificada.

Art. 14. O recebimento direto ou indireto dos recursos previstos no art. 13 desta resolução sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias de que trata o art. 6º desta resolução, sendo vedada a devolução ao doador originário.

Pondero que as irregularidades narradas não podem ser consideradas como falhas de natureza meramente formal. Nesse passo, há de ser imposto ao partido político o recolhimento da quantia de R$ 9.100,00 ao Tesouro Nacional, porquanto esse é o corolário inafastável do recebimento pelo órgão partidário de quantia de origem não identificada, segundo o art. 14 da multicitada resolução.

Portanto, deve ser mantida integralmente a decisão recorrida, com a desaprovação das contas referentes ao exercício financeiro de 2016, em razão do recebimento de recursos de fontes vedadas provenientes de autoridades e de doações de origem não identificada, com a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário por um ano e o recolhimento, ao Tesouro Nacional, da quantia de R$ 25.088,00, acrescida de multa de 20%.

Ante todo o exposto, VOTO pela rejeição da preliminar e, no mérito, afastada a questão prejudicial, pelo  desprovimento do recurso.

É como voto, senhor Presidente.