RELATÓRIO

Cuida-se de recurso eleitoral interposto pelo PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO (PSB) de Caxias do Sul, ADRIANO ELIAS BOFF e PEDRO PEREIRA DE SOUZA contra a sentença do juízo da 169ª Zona Eleitoral que aprovou com ressalvas as contas da agremiação referentes à movimentação financeira do exercício de 2016, determinando, porém, o recolhimento ao Tesouro Nacional da importância de R$ 980,00, em virtude do recebimento de doações provenientes de fontes vedadas, representadas por pessoas físicas ocupantes de cargos demissíveis ad nutum de chefia ou direção na Administração Pública (fls. 195-201).

Em seu recurso, o partido sustenta que a legislação eleitoral não veda as doações de pessoas físicas a partidos políticos, independentemente da filiação partidária. Afirma que o Estatuto do PSB prevê como obrigação do filiado a contribuição partidária. Sustenta a inconstitucionalidade da expressão “autoridade” presente no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95. Aponta que o referido dispositivo foi revogado pelo art. 24 da Lei n. 9.504/97. Pugna pela interpretação conforme a Constituição do inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95, para que a expressão “autoridade” apenas alcance aquelas estranhas aos quadros da agremiação, por incompatibilidade com o art. 17, caput e § 1º, da CF/88. Assevera que o cargo de coordenador, ocupado por Ademir Saraiva, não exerce chefia ou direção, mas apenas “funções administrativas”, não sendo, por isso, “autoridade”. Entende que deve ser aplicada ao caso a Lei n. 13.488/17, a partir da qual a contribuição de filiado ao partido não é considerada fonte vedada. Aduz que, consoante a Resolução TSE n. 23.432/14, a sanção de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional não se aplica à hipótese de fonte vedada, mas tão somente quando houver recursos de origem não identificada. Destaca que as irregularidades são pontuais e de pequena monta, recomendando a aprovação das contas, e que a determinação de recolhimento de valores é inconstitucional por afronta ao direito de propriedade e ao princípio da vedação do confisco. Ao final, requer a reforma da sentença para que as contas sejam aprovadas sem ressalvas e sem a ordem de recolhimento de quantias (fls. 209-221).

Nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral opinou, preliminarmente, pela nulidade parcial da sentença por omissão quanto à aplicação da suspensão de quotas do Fundo Partidário, com imediato julgamento da questão pelo Tribunal, por emprego da teoria da causa madura. No mérito, manifestou-se pelo desprovimento do recurso (fls. 229-239v.).

É o relatório.

 

 

VOTO

O recurso é tempestivo e deve ser conhecido.

Passo à análise das preliminares.

Da nulidade parcial da sentença

A Procuradoria Regional Eleitoral suscita a nulidade parcial da sentença, entendendo que houve omissão de fundamentação relativamente à negativa de aplicação da penalidade de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário preceituada no art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

No entanto, constato que apenas o partido político recorreu da decisão de primeiro grau. Assim, sua situação não pode ser agravada com a imposição ulterior da penalidade pelo julgador ad quem.

Anoto, ainda, que o caso em apreço não trata de matéria de ordem pública ou de má utilização de recursos públicos do Fundo Partidário, mas sim de irregularidade na arrecadação de recursos privados e a sanção dela decorrente.

A ausência de irresignação pelo Ministério Público Eleitoral quanto ao ponto torna preclusa a matéria, pois a interposição do apelo dirigido a este Tribunal tem a única finalidade de melhorar a situação da parte, com a aprovação das contas.

Este Tribunal, após muito debater, em questão bastante análoga, firmou posição majoritária no sentido de que é incabível o agravamento da situação do recorrente pelo Tribunal, pela aplicação de sancionamento não inscrito na sentença, quando apenas o prestador de contas interpôs apelo:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. VEREADOR. DESAPROVAÇÃO. ELEIÇÕES 2016. PRELIMINARES. NULIDADE DA SENTENÇA. NEGATIVA DE VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO ELEITORAL. INVIÁVEL A DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO, DE OFÍCIO, AO TESOURO NACIONAL. AUSÊNCIA DE MANEJO RECURSAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECLUSÃO DA MATÉRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. MANIFESTAÇÃO SOBRE O PARECER CONCLUSIVO, NOS TERMOS DO ART. 66 DA RESOLUÇÃO TSE N. 23.463/15. NÃO ACOLHIMENTO. MÉRITO. DEPÓSITO EM ESPÉCIE DIRETAMENTE NA CONTA DE CAMPANHA EM VALOR ACIMA DO LIMITE REGULAMENTAR. RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. DIVERGÊNCIA ENTRE A MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA REGISTRADA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS E A VERIFICADA NOS EXTRATOS BANCÁRIOS. FALHAS QUE COMPROMETEM A TRANSPARÊNCIA DA CONTABILIDADE. DESPROVIMENTO.

1. Preliminares afastadas. 1.1. Ofensa aos arts. 18, inc. I, § 3º e 26, ambos da Resolução TSE n. 23.463/15. Inviável, nesta instância, determinar de ofício o recolhimento de valor ao Tesouro Nacional. A ausência de recurso ministerial conduz ao reconhecimento da preclusão da matéria e a impossibilidade de agravamento da situação jurídica do recorrente. Obediência ao princípio da vedação da reformatio in pejus. 1.2. A obrigatoriedade de abertura de prazo para manifestação sobre o parecer conclusivo, nos termos do art. 66 da Resolução TSE n. 23.463/15, é necessária apenas quando o órgão técnico indicar a existência de falhas sobre as quais não tenha sido oportunizado o contraditório ao candidato. In casu, o parecer conclusivo apenas ratificou os apontamentos já realizados, confrontando-os com os argumentos apresentados pela prestadora. Inexistência de prejuízo. Não caracterizado cerceamento de defesa.

2. Mérito. As doações financeiras de valor igual ou superior a R$ 1.064,10 só poderão ser efetivadas mediante transferência eletrônica entre as contas bancárias do doador e do beneficiário da doação, nos termos do disposto no art. 18, § 1º, da Resolução TSE n. 23.463/15. Realizados depósitos diretamente na conta de campanha e acima do limite regulamentar, em desobediência à norma de regência. Caracterizada a inexistência de identificação da origem dos recursos. Valor substancial, representando 77,80% da totalidade da movimentação financeira. Impossibilidade de aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

3. Divergência entre o registro da movimentação financeira na prestação de contas e a verificada nos extratos bancários. Falha que compromete a transparência que deve revestir a contabilidade.

4. Provimento negado.

(TRE-RS, Recurso Eleitoral n. 188-92, Acórdão de 10.4.2018, Relator: Des. Eleitoral EDUARDO AUGUSTO DIAS BAINY.) (Grifei.)

Assim, diante da ausência de recurso, é de se afastar a preliminar de nulidade parcial da sentença, sob pena de proibida reformatio in pejus.

Da constitucionalidade do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95

O recorrente suscita a preliminar de inconstitucionalidade do termo “autoridade” posto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

Anoto que no julgamento da ADin n. 5.494-DF, ajuizada pelo Partido da República - PR, em face da expressão “autoridade”, contida no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, o egrégio STF, em decisão de 13.06.2018, julgou extinto o processo, diante da perda superveniente do objeto, tendo em vista a revogação do dispositivo impugnado.

Vê-se, portanto, que não há decisão cautelar em controle abstrato de constitucionalidade ou outra espécie de pronunciamento vinculante da Corte Suprema sobre o tema. Desse modo, a norma, editada nas linhas do devido processo legislativo, ostenta presunção de constitucionalidade, devendo ser preservada e aplicada em todos os seus efeitos desde a sua vigência.

Em juízo de controle difuso da compatibilidade vertical das normas, igualmente, não vislumbro indicativos de inconstitucionalidade do preceito.

Com efeito, a vedação não tem outro objetivo que não obstar a partidarização da administração pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Como se percebe, a vedação das doações partidárias por detentores da condição de “autoridade” busca justamente garantir a isonomia de oportunidades entre as agremiações e prevenir a patrimonialização das posições públicas pela distribuição oportunística de cargos, corolários próprios do ambiente de regularidade democrática e republicana.

Desse modo, não vislumbro vício de inconstitucionalidade no vocábulo "autoridade" presente no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, razão pela qual afasto a preliminar.
 

Da irretroatividade da Lei n. 13.488/17

Em relação ao recebimento de recursos de fontes vedadas, representadas por pessoas físicas detentoras da condição de “autoridade”, deve ser aplicado o art. 31 da Lei n. 9.096/95 em sua dicção original, ou seja, sem as modificações trazidas pela Lei n. 13.488/17, que facultou as doações de filiados a partidos políticos, ainda que ocupantes de cargos demissíveis ad nutum na Administração Direta ou Indireta.

Acerca do tema, mediante juízo de ponderação de valores, este Tribunal já se posicionou pela irretroatividade das novas disposições legais, ainda que eventualmente mais benéficas ao prestador de contas, preponderando os princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

Nesses termos, o seguinte julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Dr. LUCIANO ANDRÉ LOSEKANN, julgado em 04.12.2017, por unanimidade) (Grifei.)

Na mesma senda, o TSE tem entendimento consolidado no sentido de que “a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava na data em que apresentada a contabilidade, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum, e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo” (ED-ED-PC 96183/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

Portanto, deve ser aplicado à solução do caso concreto o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 em sua redação primitiva, vigente ao tempo dos fatos em análise, a qual vedava o recebimento de doações procedentes de autoridades, sem ressalvas quanto à eventual filiação do doador, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…].

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

Do mérito

No mérito, o recorrente teve suas contas partidárias relativas do exercício de 2016 julgadas aprovadas com ressalvas, tendo em consideração a diminuta expressão financeira da irregularidade. Contudo, em razão do recebimento de receitas advindas de pessoas físicas detentoras da condição de “autoridade”, caracterizando fonte vedada, houve a determinação do recolhimento do valor de R$ 980,00 ao Tesouro Nacional.

A vedação em tela é veiculada pelo art. 31, inc. II, da Lei dos Partidos Políticos, em sua redação original, e regulamentada pelo art. 12, inc. IV, da Resolução TSE n. 23.464/15, cujas normas disciplinam o aspecto material de análise das contas do exercício financeiro de 2016:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…].

IV – autoridades públicas.

Por sua vez, o conceito de autoridade previsto nos dispositivos em comento abrange os detentores de cargos em comissão que desempenham função de chefia e direção, conforme assentou o TSE, com a Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1428, cuja ementa está assim vazada:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. (Grifei.)

A mesma inteligência é trazida pela norma interpretativa contida no § 1º do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15, verbis:

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

Busca-se, assim, manter o equilíbrio entre as siglas partidárias, tendo em vista o elevado número de cargos em comissão preenchidos por critérios políticos, resultando em fonte extra de recursos, com aptidão de desigualar o embate político-eleitoral entre os partidos que não contam com tal mecanismo.

O Ministro Cezar Peluso, redator da Consulta n. 1428, ao examinar o elemento finalístico da norma que veda as doações de autoridades, assim se posiciona:

 

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Por seu turno, o argumento de que o art. 24 da Lei n. 9.504/97 teria revogado o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.96/95, por incompatibilidade lógica, não socorre ao recorrente.

Ainda que, de fato, o rol de fontes vedadas de recursos previstas às campanhas não contemple as doações de “autoridades”, os regimes jurídicos aplicáveis a cada modalidade de contas, partidárias ou eleitorais, são material e procedimentalmente distintos, exigindo, por isso, contabilidades e processos individualizados e separados. Por tais razões, a especialidade de cada umas das normas em relação aos distintos objetos, finalidades e requisitos que disciplinam, afastam a aventada tese de revogação tácita.

Na espécie, incontroverso o recebimento, no exercício de 2016, do total de R$ 980,00 advindos de doações de pessoas físicas detentoras de cargos de chefia e direção demissíveis ad nutum, assim discriminados:

- Ademir Saraiva – Coordenador – Prefeitura Municipal de Caxias do Sul – 01.01.2016 a 31.12.2016 – valor: R$ 680,00, e

- Rodrigo Weber – Diretor-Geral – Câmara Municipal de Caxias do Sul – 01.01.2016 a 31.12.2016 – valor: 300,00.

Não prospera o argumento recursal de que o cargo de Coordenador no Poder Executivo Municipal não representa “autoridade”, pois destituído de funções de chefia ou direção. Convém a transcrição dos dispositivos legais que fixam as atribuições da posição pública, enumeradas na Lei Complementar Municipal n. 321/08, de Caxias do Sul:

 

As atribuições básicas para o provimento do Cargo em Comissão de Coordenador de Governo, código 2.2.1.18.8:

I - São atribuições básicas:

a) exercer a Coordenadoria, de acordo com diretrizes programáticas e estratégicas definidas pelo governo municipal;

b) programar, organizar, dirigir, orientar, controlar e coordenar as atividades da respectiva Coordenadoria;

c) promover reuniões com os servidores para coordenação das atividades operacionais da respectiva Coordenadoria;

d) elaborar e implementar diretrizes na sua área de atuação, orientando e assessorando as demais unidades de governo;

e) coordenar as relações com entidades, organizações, comunidades e outros afetas a sua área;

f) submeter à consideração superior os assuntos que excedam à sua competência; e

g) executar outras atribuições correlatas conforme determinação superior.

Percebe-se, portanto, que as atribuições funcionais do cargo em questão não estão restritas a meros atos administrativos executórios, mas, pelo contrário, abarcam diversas outras atividades de gerenciamento e direção, razão pela qual ele está subsumido ao conceito de autoridade, consoante prevê o art. 12, § 2º, da Resolução TSE n. 23.464/15.

Outrossim, não há nos autos quaisquer elementos probatórios capazes de infirmar a conclusão de que o referido agente público comissionado detinha, seja de fato ou de direito, atribuições diversas daquelas que lhes reserva o art. 37, inc. V, da CF/88, verbis:

 

Art. 37. (…).

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Grifei.)

Cabe ressaltar, ainda, que o art. 12, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, alhures reproduzido, deixa indene de dúvida que para a caracterização da “autoridade pública” como fonte vedada de recursos basta o exercício de cargo demissível ad nutum de chefia ou direção na administração pública, seja o servidor filiado ou não a partido político.

Convém ainda afastar a alegação do recorrente no sentido de que a contribuição é prevista no Estatuto do Partido, tendo amparo na autonomia financeira e administrativa constitucionalmente reservada às agremiações.

Deveras, o fato de haver imposição estatutária no sentido da doação de ocupantes de cargos em comissão não torna a arrecadação de recursos lícita, pois o estatuto partidário, diploma de regulação das relações internas da agremiação, deve obediência à lei e às resoluções editadas pelo TSE dentro de seu poder regulamentar.

Ademais, a legislação prevê um extenso rol de fontes lícitas de receitas dos partidos políticos, com relevo, no caso concreto, do constante no art. 5º da Resolução TSE n. 23.464/15. Desse modo, a proscrição da receita não agride a autonomia da administração financeira do partido, quando lhe é plenamente possível a obtenção de recursos através de diversos outros meios não reprovados pela ordem jurídica, inclusive com verbas advindas de fundos públicos.

Quanto à alegada inconstitucionalidade da determinação de recolhimento dos valores oriundos de fonte vedada ao Tesouro Nacional, por contrariedade aos princípios da propriedade e da vedação ao confisco, tenho que não assiste razão ao recorrente.

A referida ordem, com previsão no art. 37 da Lei n. 9.096/95 e esteio regulamentar no art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15, não representa propriamente uma sanção, mas um consectário normativo cujo escopo é garantir a efetividade da proibição de recursos de fontes vedadas, os quais, se recebidos, não devem permanecer no patrimônio da agremiação.

Portanto, deve ser mantida integralmente a decisão recorrida.

Ante o exposto, VOTO pela rejeição das preliminares e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.