RELATÓRIO

Cuida-se de recurso eleitoral interposto pelo PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO (PMDB) de Mato Castelhano contra sentença do Juízo da 128ª Zona Eleitoral, que desaprovou as contas da grei referentes ao exercício financeiro de 2015, em virtude do recebimento de numerário oriundo de fonte vedada e da movimentação financeira realizada fora de conta bancária, determinando a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário por 2 meses (fls. 108-108v.).

Em sua irresignação (fls. 111-113), o partido alega que as falhas são meramente formais e não comprometem a regularidade da escrituração. Afirma que o montante arrecadado é absolutamente inexpressivo, não podendo, à luz da razoabilidade, conduzir à desaprovação das contas. Ao final, requer o provimento do apelo para que sejam aprovadas as contas. Postula, ainda, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

Nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que emitiu parecer pela nulidade parcial da sentença, uma vez que deixou de ordenar fosse recolhida ao Tesouro Nacional a quantia recebida de fonte vedada. No mérito, manifestou-se pelo desprovimento do pedido e pela determinação, de ofício, do recolhimento de R$ 177,20 ao Tesouro Nacional (fls. 119-129).

É o relatório.

VOTO

O apelo é tempestivo e deve ser conhecido.

Preliminarmente, quanto à concessão de efeito suspensivo ao recurso, destaco que o art. 60, inc. I, da Resolução TSE n. 23.464/15, no mesmo sentido do art. 62, inc. I, da Resolução TSE n. 23.432/14, prevê a aplicação de sanções apenas após o trânsito em julgado da decisão que julgar as contas.

Assim, enquanto houver recurso pendente de análise jurisdicional, a sentença em questão não gera qualquer restrição à esfera jurídica do partido, de modo que, conferido de forma automática e ex lege, não se vislumbra interesse jurídico no pleito de atribuição judicial de efeito suspensivo ao apelo.

Com essas considerações, não conheço do pedido de recebimento do recurso no duplo efeito.

Ainda em prefacial, a Procuradoria Eleitoral suscitou a nulidade da sentença, por ter reconhecido o aporte de valores oriundos de fonte vedada e não determinar o consequente recolhimento do montante ao Tesouro Nacional, conforme prescreve o art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14.

No entanto, apenas o partido político recorreu da decisão de primeiro grau, e sua situação não pode ser agravada com a imposição ulterior da penalidade. A ausência de irresignação pelo Ministério Público Eleitoral quanto ao ponto torna preclusa a matéria, pois a interposição do apelo dirigido a este Tribunal tem a única finalidade de melhorar a situação da parte, com a aprovação das contas.

Este Tribunal, após muito debater, firmou posição majoritária nesse sentido, conforme exposto:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. VEREADOR. DESAPROVAÇÃO. ELEIÇÕES 2016. PRELIMINARES. NULIDADE DA SENTENÇA. NEGATIVA DE VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO ELEITORAL. INVIÁVEL A DETERMINAÇÃO DE RECOLHIMENTO, DE OFÍCIO, AO TESOURO NACIONAL. AUSÊNCIA DE MANEJO RECURSAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECLUSÃO DA MATÉRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. MANIFESTAÇÃO SOBRE O PARECER CONCLUSIVO, NOS TERMOS DO ART. 66 DA RESOLUÇÃO TSE N. 23.463/15. NÃO ACOLHIMENTO. MÉRITO. DEPÓSITO EM ESPÉCIE DIRETAMENTE NA CONTA DE CAMPANHA EM VALOR ACIMA DO LIMITE REGULAMENTAR. RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. DIVERGÊNCIA ENTRE A MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA REGISTRADA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS E A VERIFICADA NOS EXTRATOS BANCÁRIOS. FALHAS QUE COMPROMETEM A TRANSPARÊNCIA DA CONTABILIDADE. DESPROVIMENTO.

1. Preliminares afastadas. 1.1. Ofensa aos arts. 18, inc. I, § 3º e 26, ambos da Resolução TSE n. 23.463/15. Inviável, nesta instância, determinar de ofício o recolhimento de valor ao Tesouro Nacional. A ausência de recurso ministerial conduz ao reconhecimento da preclusão da matéria e a impossibilidade de agravamento da situação jurídica do recorrente. Obediência ao princípio da vedação da reformatio in pejus. 1.2. A obrigatoriedade de abertura de prazo para manifestação sobre o parecer conclusivo, nos termos do art. 66 da Resolução TSE n. 23.463/15, é necessária apenas quando o órgão técnico indicar a existência de falhas sobre as quais não tenha sido oportunizado o contraditório ao candidato. In casu, o parecer conclusivo apenas ratificou os apontamentos já realizados, confrontando-os com os argumentos apresentados pela prestadora. Inexistência de prejuízo. Não caracterizado cerceamento de defesa.

2. Mérito. As doações financeiras de valor igual ou superior a R$ 1.064,10 só poderão ser efetivadas mediante transferência eletrônica entre as contas bancárias do doador e do beneficiário da doação, nos termos do disposto no art. 18, § 1º, da Resolução TSE n. 23.463/15. Realizados depósitos diretamente na conta de campanha e acima do limite regulamentar, em desobediência à norma de regência. Caracterizada a inexistência de identificação da origem dos recursos. Valor substancial, representando 77,80% da totalidade da movimentação financeira. Impossibilidade de aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

3. Divergência entre o registro da movimentação financeira na prestação de contas e a verificada nos extratos bancários. Falha que compromete a transparência que deve revestir a contabilidade.

4. Provimento negado.

(TRE-RS, Recurso Eleitoral n. 188-92, Acórdão de 10.4.2018, Relator: Des. Eleitoral Eduardo Augusto Dias Bainy.)

Assim, diante da ausência de recurso, é de afastar-se a preliminar de nulidade da sentença, sob pena de proibida reformatio in pejus.

Passando ao mérito, a contabilidade do recorrente foi desaprovada em razão do reconhecimento de duas irregularidades pelo juízo sentenciante: a) recebimento de doação no valor de R$ 177,20 de Roberta de Souza Albuquerque, quando detentora do cargo de Secretária Municipal de Educação e b) realização de toda a movimentação financeira do exercício fora da conta bancária específica.

No tocante à contribuição advinda de fonte vedada, registro, inicialmente, que esta Corte, pondo em privilégio os princípios da segurança jurídica, da isonomia e do tempus regit actum, definiu que a nova redação do art. 31, inc. V, da Lei n. 9.096/95, modificada pela Lei n. 13.488/17, não se aplica às doações realizadas antes da data de vigência do diploma alterador, ou seja, 06.10.2017.

Nesse sentido, destaco o seguinte julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses. 6. Provimento parcial Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(TRE-RS, RE n. 14-97, Acórdão de 12.12.2017, Relator Des. Eleitoral Luciano Andre Losekann) (Grifei.)

Dessarte, passo ao exame da contabilidade seguindo esse entendimento.

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, em sua redação primitiva, proibia o recebimento de doações procedentes de autoridades públicas, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

O conceito de autoridade pública abrange os detentores de cargos em comissão que desempenham função de chefia e direção, conforme assentou o TSE na Resolução n. 22.585/07, editada em razão da resposta à Consulta n. 1428, cuja ementa está assim vazada:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

Reproduzo, por oportuno, trechos da referida consulta:

O recebimento de contribuições de servidores exoneráveis ad nutum pelos partidos políticos poderia resultar na partidarização da administração pública. Importaria no incremento considerável de nomeação de filiados a determinada agremiação partidária para ocuparem esses cargos, tornando-os uma força econômica considerável direcionada aos cofres desse partido.

[...]

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

[…]

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção.

Busca-se, assim, manter o equilíbrio entre as siglas partidárias, haja vista o elevado número de cargos em comissão preenchidos por critérios políticos, resultando em fonte extra de recursos, com aptidão de desigualar os partidos que não contam com tal privilégio.

O Ministro Cezar Peluso, redator da consulta, ao examinar o elemento finalístico da norma, que veda as doações de autoridades, assim se posiciona:

A racionalidade da norma para mim é outra: desestimular a nomeação, para postos de autoridade, de pessoas que tenham tais ligações com o partido político e que dele sejam contribuintes.

(…)

Quem tem ligação tão íntima e profunda com o partido político, que é contribuinte do partido, pela proibição, evidentemente, não impede, mas, enfim, desestimula de certo modo.

Nesse sentido, sobreveio a Resolução TSE n. 23.432/14, que, em seu art. 12, inc. XII e § 2º, disciplinou o assunto:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de: (…)

XII – autoridades públicas; (…)

§2º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

Portanto, a vedação imposta pela referida Resolução do TSE não tem outro objetivo senão o de obstar à partidarização da administração pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Desse modo, é incontroverso o recebimento de doação proveniente de Roberta de Souza Albuquerque, quando ocupante do cargo demissível ad nutum de Secretária Municipal de Educação, no montante de R$ 177,20. Assim, tal verba é oriunda de fonte vedada, por força do art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, conforme a disciplina legal vigente à época dos fatos.

Em relação à segunda falha, verifica-se que a agremiação efetivamente manejou recursos em espécie, sendo R$ 177,20 em receitas e R$ 216,90 em despesas, integralmente movimentados por “fundo de caixa”. Não houve, porém, a abertura de conta bancária específica para tanto, na forma reclamada pelo art. 6º, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14:

Art. 6º Os partidos políticos, em cada esfera de direção, deverão abrir contas bancárias para a movimentação financeira das receitas de acordo com a sua origem, destinando contas bancárias específicas para movimentação dos recursos provenientes:

I – do "Fundo Partidário", previsto no inciso I do art. 5º desta resolução;

II – das "Doações para Campanha", previstas no inciso IV do art. 5º desta resolução; e

III – dos "Outros Recursos", previstos nos incisos II, III e V, do art. 5º desta resolução.

§ 1º A exigência de abertura de conta específica para movimentar os recursos de que tratam o caput e os incisos I, II e III deste artigo somente se aplica aos órgãos partidários que, direta ou indiretamente, recebam recursos do gênero. (Grifei.)

Consoante se extrai do texto normativo, a abertura de conta é exigida na hipótese em que a agremiação tenha movimentado recursos financeiros, de modo a permitir a sua fiscalização pela Justiça Eleitoral.

Insta ressaltar que as circunstâncias dos autos diferem do caso julgado por este Tribunal no RE n. 14-91, sessão de 23.02.2018, de minha relatoria, no qual se assentou, com fulcro no art. 32, § 4º, da Lei n. 9.096/95, a inexigibilidade de abertura de conta bancária às agremiações que, no exercício financeiro em questão, não tenham movimentado recursos financeiros ou arrecadado bens estimáveis em dinheiro.

Na presente hipótese, diversamente daquela, estão sobejamente comprovados, pelos demonstrativos contábeis (fls. 03-05), o recebimento e a utilização de recursos financeiros em espécie, de modo a afastar a incidência da regra que dispensa a abertura de conta bancária própria.

Muito embora as irregularidades analisadas envolvam um montante não expressivo do ponto de vista absoluto (R$ 177,20), a quantia equivale à integralidade das receitas do partido e corresponde a 81% de suas despesas no período, não sendo viável a aplicação dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade, diante da repercussão percentual sobre a contabilidade, justificando a desaprovação das contas.

Quanto ao prazo da suspensão do Fundo Partidário, a jurisprudência firmou-se no sentido da fixação proporcional da sanção, como ilustram as seguintes ementas:

Prestação de contas de campanha. Partido político. Exercício financeiro de 2008.

1. A ausência de comprovação de verbas originárias do Fundo Partidário e a existência de recurso de origem não identificada configuram irregularidades capazes de ensejar a desaprovação das contas.

2. O agravante recebeu do Fundo Partidário o montante de R$ 222.808,17 e as irregularidades das receitas oriundas deste totalizaram R$ 29.885,94, o que equivale a 13,41% do montante total dos recursos arrecadados, além de ter sido registrada a existência de falha, no valor de R$ 15.240,39, referente a recursos de origem não identificada, o que revela que a suspensão do repasse das quotas do Fundo pelo período de seis meses é razoável e não contraria o art. 30, § 2º, da Lei 9.096/95.

Agravo regimental a que se nega provimento.

(TSE, Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n. 378116, Acórdão de 07.11.2013, Relator Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 228, Data 29.11.2013, p. 15.)

Recurso. Prestação de contas de partido. Diretório Municipal. Artigos 10 e 11 da Res. TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2012. Desaprovam-se as contas quando verificada a utilização de recursos com origem não identificada e não apresentados os livros contábeis obrigatórios, impedindo a fiscalização da escrituração pela Justiça Eleitoral.

Redução da fixação da suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário. Provimento parcial.

(Recurso Eleitoral n. 3489, Acórdão de 10.7.2014, Relator DES. ELEITORAL LUIS FELIPE PAIM FERNANDES, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 123, Data 16.7.2014, p. 2.)

No caso, considerando o quantum envolvido nas irregularidades, a quantidade das falhas e o porte da agremiação, entendo proporcional e adequado o período de suspensão de quotas do Fundo Partidário pelo prazo de 2 meses, conforme bem atribuído pela decisão combatida.

Ante o exposto, VOTO no sentido de afastar a matéria preliminar e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.