RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo PARTIDO PROGRESSISTA (PP) de Arroio Grande em face da sentença que desaprovou suas contas, referentes à movimentação financeira do exercício de 2015, em virtude do recebimento de valores oriundos de fontes vedadas, determinando a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário pelo prazo de um ano e o recolhimento da importância de R$ 16.974,61 (dezesseis mil novecentos e setenta e quatro reais e sessenta e um centavos) ao Tesouro Nacional (fls. 249-251v.).

Em suas razões (fls. 253-257), a agremiação sustenta que, “os contribuintes listados à fl. 195 dos autos, ocupantes de cargos na administração pública municipal não possuem natureza de autoridade, são coordenadores, assessores, entre outros, condição essa que não é vedada pela legislação contribuir com o seu Partido Político”. Ressalta que o conceito de autoridade abrange os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia, excluídos os que desempenham função de assessor. Relaciona doadores que exercem funções de procurador-geral do município, assessores e coordenadores. Afirma que as contribuições foram espontâneas e requer o provimento do recurso para reforma da decisão, com a aprovação das contas no todo ou em parte.

Com contrarrazões (fls. 260-261), nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral opinou que os cargos de assessoramento demissíveis ad nutum também devem ser incluídos no rol de fontes vedadas. Acrescentou constar doação feita ao partido por quatro vereadores e um prefeito, e que esses também são autoridades, e discorreu sobre os agentes políticos e recentes precedentes deste Colegiado que configuraram mudança de entendimento sobre o ponto - superação do posicionamento adotado na CTA n. 10.998 -, o que teria importado em afronta ao princípio da isonomia e da paridade de armas entre os concorrentes, tanto em relação àqueles que cumpriram o disposto na consulta quanto em relação aos que não cumpriram, mas foram punidos. Ao final, opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 264-272v.).

É o relatório.

VOTO

Senhor Presidente,

Eminentes colegas:

O recurso é tempestivo e comporta conhecimento.

Inicialmente, registro que, por aplicação dos princípios do tempus regit actum e da segurança jurídica, entendo incidente ao exame das presentes contas a legislação vigente à época dos fatos, ou seja, sem as recentes modificações promovidas pela Lei n. 13.488/17, que alterou o art. 31 da Lei n. 9.096/95.

Nesse sentido, já se pronunciou este Tribunal: 

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses.

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Dr. Luciano André Losekann, julgado em 04.12.2017, por unanimidade.) (Grifei.)

Ainda, antes de adentrar no exame do recurso, observo que a Procuradoria Regional Eleitoral, em seu parecer, amplia a matéria submetida a este Colegiado para julgamento mediante recurso.

Anoto que a matéria discutida nos autos restou delimitada explicitamente na sentença, senão vejamos: 

A unidade técnica apontou irregularidades relativas ao recebimento de recursos de fontes vedadas, quais sejam: (a) contribuições de 17 (dezessete) ocupantes de cargo de chefia ou direção da Prefeitura Municipal, no valor de R$ 9.947,31; e (b) contribuições de 5 (cinco) detentores de mandato eletivo (4 vereadores e 1 prefeito), no valor de 7.027,30.

Nota-se que a ocorrência das contribuições, bem como a totalização dos valores doados, são fatos incontroversos, uma vez que não foram questionados pelo partido político. A controvérsia processual cinge-se ao fato de serem ou não consideradas fontes vedadas as doações realizadas pelos ocupantes de cargos de assessoramento, como negativamente pleiteia a defesa. (Grifei.)

Do mesmo modo, o recurso apresentado restringe-se a impugnar a vedação de contribuir imposta aos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum, inclusive listando nominalmente o procurador-geral do município, assessores e coordenadores. Em nenhum momento sequer foi tangenciada a questão dos agentes políticos, seja por argumentação genérica sobre a regularidade de todas as contribuições, seja pela impugnação do próprio preceito normativo, como costuma ocorrer em processos da espécie.

Por consequência, não serão examinadas as questões trazidas no parecer que sejam estranhas ao objeto do recurso (cargos demissíveis ad nutum). Ilustro tal compreensão com precedente do Tribunal Superior Eleitoral: 

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO TANTUM DEVOLUTUM QUANTUM APPELLATUM. DESPROVIMENTO.

1. A atividade cognitiva do tribunal ad quem está adstrita aos limites impostos pelo objeto recursal, sob pena de violação ao princípio do tantum devolutum quantum appellatum.

2. Não havendo recurso do autor da representação, a discussão atinente às propagandas veiculadas nos outdoors referidos na petição inicial, e não consideradas pela sentença, restou preclusa, sendo acobertado pela coisa julgada o capítulo decisório não impugnado.

3. Agravo regimental desprovido.

(Recurso Especial Eleitoral n. 9565, Acórdão, Relatora Min. Luciana Christina Guimarães Lóssio, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 05.02.2014.)

Sendo assim, deixando claro que está preclusa a matéria relativa às contribuições dos ocupantes de mandatos eletivos, passo ao exame do mérito.

As contas da agremiação recorrente foram desaprovadas em razão do recebimento de valores oriundos de fontes vedadas, dentre os quais o recorrente entende indevidamente incluídas as contribuições provenientes do procurador-geral do município, assessores e coordenadores.

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação vigente no exercício financeiro em questão, vedava o recebimento de doações procedentes de autoridades públicas, como se verifica por seu expresso teor: 

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

No conceito de autoridade pública referido no artigo mencionado inserem-se os detentores de cargos em comissão que desempenham função de chefia e direção, conforme assentou o egrégio Tribunal Superior Eleitoral, com a Resolução n. 22.585/07, editada em consequência da resposta à Consulta n. 1428, cuja ementa segue: 

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(Consulta n. 1428, Resolução n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. José Augusto Delgado, Relator designado Min. Antonio Cesar Peluso, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172.)

(Grifei.)

Reproduzo trechos extraídos do referido acórdão, que bem explicitam a decisão: 

[…] podemos concluir que os detentores de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta da União, e por via reflexa os dos Estados e dos Municípios, são considerados autoridade pública, ante a natureza jurídica dos cargos em comissão, bem como das atividades dele decorrentes.

O recebimento de contribuições de servidores exoneráveis ad nutum pelos partidos políticos poderia resultar na partidarização da administração pública. Importaria no incremento considerável de nomeação de filiados a determinada agremiação partidária para ocuparem esses cargos, tornando-os uma força econômica considerável direcionada aos cofres desse partido.

Esse recebimento poderia quebrar o equilíbrio entre as agremiações partidárias. Contraria o princípio da impessoalidade, ao favorecer o indicado de determinado partido, interferindo no modo de atuar da administração pública. Fere o princípio da eficiência, ao não privilegiar a mão-de-obra vocacionada para as atividades públicas, em detrimento dos indicados políticos, desprestigiando o servidor público. Afronta o princípio da igualdade, pela prevalência do critério político sobre os parâmetros da capacitação profissional.

[…]

(...) Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

[…]

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

[…]

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

[…]

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção.

A vedação, decorrente do entendimento firmado pela Corte Superior na aludida consulta, vem sendo confirmada pelos Tribunais, como se verifica pela seguinte ementa: 

Recurso. Prestação de contas de partido político. Doação de fonte vedada. Exercício financeiro de 2008.

Doações de autoridades titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta, prática vedada pela Resolução TSE n. 22.585/2007 e pelo inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95.

Desaprovação das contas pelo julgador originário.

Configuram recursos de fonte vedada as doações a partidos políticos advindas de titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta que tenham a condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia. Razoável e proporcional a aplicação, de ofício, de 6 meses de suspensão das quotas do Fundo Partidário, a fim de colmatar lacuna da sentença do julgador monocrático.

Provimento negado.

(TRE – RS, RE n. 100000525, Relatora Desa. Federal Elaine Harzheim Macedo, 25.4.2013). (Grifei.)

Tal entendimento foi, inclusive, solidificado na Resolução TSE n. 23.432/14, cujas disposições disciplinam o exercício financeiro de 2015, analisado nestes autos: 

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

(…)

XII – autoridades públicas;

(…)

§ 2º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

(…) (Grifei.)

No caso dos autos, confrontando a documentação apresentada pelo recorrente (fls. 157-187) com a relação das doações tidas como oriundas de fonte vedada (fl. 195), é possível constatar o exercício das seguintes funções pelos doadores no período relevante:

- Adalberto Vasques Aquino, Coordenador do Transporte de Emergência;

- Aldrofanio Alexandre Gonçalves da Silva, Coordenador de Recursos Humanos;

- Alessandrini Ardizzone Lima, Procurador-Geral do Município;

- Carla Beatriz Vianna Brasil, Assessor Especial Ambiental;

- Claudio Luiz Davila, Assessor do Prefeito;

- Eneida Borges da Silva, Coordenador da Casa Passagem;

- Flavio Luis Teixeira de Almeida, Assessor de Comunicação;

- Herris da Silva Medeiros, Secretário Adjunto;

- Maichel Moncks Fonseca, Coordenador de Setor;

- Marco Aurélio Andreuchetti, Coordenador do Departamento de Trânsito;

- Marcos Paulo Antunes Belasquem, Coordenador da Patrimônio Agrícola;

- Marilia Pio Pedra, Coordenador Departamento de Desenvolvimento Agropecuário;

- Pedro Jaime Bittencourt Neto, Sub-Prefeito de Mauá;

- Síssi Ferreira, Coordenadora de Estágio;

- Tasso da Conceição, Assessor de Captação e Gestão de Recursos;

- Veronica de Quadro Gonçalves, Vice-Diretora de Escola;

- Victória Benito Bauer, Diretora do Setor de Ensino.

Este Tribunal já teve oportunidade de se manifestar sobre as teses levantadas pelo recorrente. Inicialmente, no julgamento do Recurso n. 34-80, de relatoria do Dr. Ingo Wolfgang Sarlet, sessão de 26.8.2014, no qual foram desaprovadas as contas de partido político em razão do recebimento de doações advindas de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Reproduzo a ementa daquele julgado: 

Prestação de contas partidária. Diretório municipal. Art. 5º, inc. II, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro 2011.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum e na condição de autoridades. No caso, recebimento de quantia expressiva advinda de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Manutenção das sanções de recolhimento de quantia idêntica ao valor doado ao Fundo Partidário e suspensão do recebimento das quotas pelo período de um ano.

Provimento negado. (Grifei.)

Seguindo a mesma orientação, menciono o julgamento da Prestação de Contas n. 72-42, de relatoria da Dra. Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, sessão de 04.5.2016, cuja ementa transcrevo: 

Prestação de contas anual. Partido político. Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2012. Verificada a existência de recursos de origem não identificada, bem como de arrecadações oriundas de fontes vedadas, realizadas por titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta, na condição de autoridades e desempenhando funções de direção ou chefia. No caso, Chefe de Gabinete, Coordenador-Geral e Diretor. Nova orientação do TSE no sentido de que tais verbas - de origem não identificada e de fontes vedadas - devem ser recolhidas ao Tesouro Nacional, nos termos do disposto na Resolução TSE n. 23.464/15. Aplicação dos parâmetros da razoabilidade para fixar a sanção do prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário em um mês. Desaprovação. (Grifei.)

Entendimento diverso foi adotado em relação às funções de assessoramento, cuja doação proveniente de detentores de cargos demissíveis ad nutum dessa natureza foi considerada lícita. Vejamos: 

Recurso. Prestação de contas anual de partido político. Exercício de 2011. Doação de fonte vedada. Conceito de autoridade. Art. 31, II, da Lei n. 9.096/95.

Controvérsia quanto à interpretação do conceito de autoridade.

É possível afirmar que o conceito atual de autoridade abrange os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia (art. 37, inc. V, da Constituição Federal), sendo excluídos os que desempenham função exclusiva de assessoramento.

Enquadra-se nesse conceito o detentor de cargo de coordenação, por configurar o exercício de chefia ou direção para fins de enquadramento na hipótese de fonte vedada prevista no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

Redução do período de suspensão do recebimento de novas cotas do Fundo Partidário em função do valor diminuto do montante envolvido.

Correção de erro material na sentença relativo ao valor da doação.

Deram parcial provimento ao recurso, mantendo a desaprovação das contas, reduzindo o período de suspensão das quotas para 6 (seis) meses e determinando o recolhimento ao Fundo Partidário de R$ 660,00 (seiscentos e sessenta reais).

(Recurso Eleitoral n. 3650, Acórdão de 23.9.2014, Relator Dr. Leonardo Tricot Saldanha, Relator designado Des. Luiz Felipe Brasil Santos, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 172, Data 25.9.2014, P. 2 .) (Grifei.)

Ficou assentado que o conceito de autoridade abrange os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia (art. 37, inc. V, da Constituição Federal), inclusive os de coordenação, sendo excluídos apenas os que desempenham função exclusiva de assessoramento.

Assim, tenho que devem ser prestigiados os precedentes mencionados, de forma a considerar que apenas não são provenientes de fonte vedada as doações recebidas de detentores de cargo demissível ad nutum de assessor.

Cabe, dessa forma, considerar lícitos os valores recebidos de Carla Beatriz Vianna Brasil (Assessor Especial Ambiental), Claudio Luiz Davila (Assessor do Prefeito), Flavio Luis Teixeira de Almeida (Assessor de Comunicação) e Tasso da Conceição (Assessor de Captação e Gestão de Recursos), que perfazem o total de R$ 3.043,30 e devem ser subtraídos do montante de R$ 9.947,31 indicado na fl. 195.

Relativamente aos demais, mantém-se a conclusão pela violação ao disposto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, na redação vigente no exercício de 2015, e ao art. 12, inc. VII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14.

Dessa forma, o valor de R$ 13.931,31 (R$ 16.974,61 – R$ 3.043,30) é originário de fonte vedada e deverá ser recolhido ao Tesouro Nacional.

Por fim, no tocante à suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, fixado pelo prazo de 1 ano na sentença, este Tribunal tem entendido pela aplicação dos parâmetros fixados no § 3º do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos, que prevê suspensão pelo prazo de 1 a 12 meses, aplicando-se os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

No mesmo sentido, o Tribunal Superior Eleitoral utiliza tais parâmetros a fim de verificar a adequação da sanção. Destaco o seguinte precedente: 

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO. DOAÇÃO DE FONTE VEDADA. ART. 31, II, DA LEI 9.096/95. SUSPENSÃO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. ART. 36, II, DA LEI 9.504/97. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Na espécie, o TRE/SC, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, concluiu que o recebimento de recursos no valor de R$ 940,00 oriundos de fonte vedada de que trata o art. 31, II, da Lei 9.096/95 – doação realizada por servidor público ocupante de cargo público exonerável ad nutum – comporta a adequação da pena de suspensão de cotas do Fundo Partidário de 1 (um) ano para 6 (seis) meses.

2. De acordo com a jurisprudência do TSE, a irregularidade prevista no art. 36, II, da Lei 9.096/95 -consistente no recebimento de doação, por partido político, proveniente de fonte vedada – admite a incidência dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da sanção.

3. Agravo regimental não provido

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 4879, Acórdão de 29.8.2013, Relator Min. José de Castro Meira, Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 180, Data 19.9.2013, Página 71.) (Grifei.)

No caso dos autos, o valor recebido de fonte vedada (R$ 13.931,31) representa 45,85% do total de recursos financeiros arrecadados pelo PP de Arroio Grande em 2015, que foi de R$ 30.379,23 (fl. 03). Ademais, mostra-se relevante levar em consideração que, apesar do recebimento de valores de fonte vedada, a agremiação prestou os esclarecimentos necessários à identificação de origem e destino dos recursos.

Dessa forma, entendo proporcional a readequação da penalidade de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário pelo período de 04 meses.

Ante todo o exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso para fixar em R$ 13.931,31 o valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional e para que a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário se dê por 04 meses, mantida a desaprovação das contas.

É como voto, senhor Presidente.