RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo PARTIDO PROGRESSISTA (PP) DE MATO QUEIMADO contra sentença que desaprovou sua prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2014 e aplicou a penalidade de suspensão de repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo prazo de seis meses, em virtude da existência de falhas contábeis, da ausência de assinatura nos livros contábeis e do recebimento de recursos de fonte vedada, provenientes de detentor de cargo eletivo na prefeitura de Mato Queimado.

A sentença inicialmente prolatada pelo juízo a quo foi anulada por este Tribunal na sessão de 02.12.2016, em virtude da falta de intimação do órgão ministerial junto à origem acerca da prolação da decisão, restando afastada, pelo acórdão, a preliminar de nulidade da sentença por falta de citação dos dirigentes partidários (fls. 123-128).

O feito baixou ao primeiro grau para intimação do Parquet com atribuição perante o juízo de piso, e retornou concluso para exame do mérito recursal.

Nas razões recursais, o partido sustenta (i) que a ausência do demonstrativo de receitas e despesas, de fluxo de caixa, de notas explicativas e de assinatura nos livros contábeis consistem em meras falhas formais, não ensejando, assim, a desaprovação das contas; e (ii) que não se aplica, no caso, o disposto no art. 45, inc. IV da Resolução n. 23.432/14 do TSE, haja vista que os recursos de fonte vedada foram auferidos em período anterior à entrada em vigor da referida resolução. Por fim, requereu a reforma da sentença, a fim de que as contas sejam aprovadas.

Com nova vista dos autos, a Procuradoria Regional Eleitoral reitera a preliminar de nulidade da sentença por ausência de citação dos dirigentes partidários.

É o relatório.

 

VOTO

O recurso é adequado, tempestivo e comporta conhecimento.

A preliminar de nulidade do feito por falta de citação dos responsáveis partidários está sendo reiterada pela Procuradoria Regional Eleitoral, mas já foi analisada pelo acórdão das fls. 124-127v., nos seguintes termos:

a) Preliminar de nulidade do feito por ausência de citação dos responsáveis para oferecimento de defesa

A Procuradoria Regional Eleitoral suscitou preliminar de nulidade da sentença em face da ausência de observância das disposições previstas nas Resoluções TSE n. 23.432/14 e 23.464/15, que preveem a citação dos dirigentes partidários em caso de parecer técnico ou ministerial pela desaprovação das contas.

De acordo com o Parquet, em que pese o juízo à fl. 76 tenha determinado a citação do órgão partidário e de seus responsáveis, apenas ocorrido a citação apenas o partido foi citado (fl. 77). Além disso, na sentença, foi expressamente consignado que os dirigentes partidários foram excluídos do feito, não sendo considerados como parte.

Sobre a questão, saliento que até meados deste ano prevalecia neste Tribunal o entendimento no sentido de que as novas regras relativas à participação dos dirigentes partidários como partes nos processos de contas partidárias (art. 31, caput, e art. 38, caput, da Resolução TSE n. 23.432/14 e art. 31, caput, e art. 38, caput, da Resolução n. 23.464/15) não poderiam ser imediatamente aplicáveis aos processos em tramitação, devendo serem consideradas apenas para as prestações de contas relativas aos exercícios financeiros de 2015 em diante.

Para este Tribunal, a nova regra que prevê a legitimidade dos responsáveis para figurarem como partes no processo de prestação de contas é norma de direito material, na medida em que estabelece uma responsabilidade solidária dos dirigentes partidários, instituto inexistente na normatização, anterior quando a responsabilidade dos dirigentes era apenas supletiva e subsidiária (art. 34, § 1º, da Resolução TSE n. 21.841/04).

Entretanto, o Tribunal Superior Eleitoral, no julgamento de recursos especiais interpostos pela Procuradoria Regional Eleitoral contra as decisões deste Tribunal que adotaram o referido entendimento tem, paulatinamente e em reiteradas decisões, reformado os acórdãos desta Corte, determinando a inclusão dos responsáveis no feito, sob o fundamento de que as normas determinantes de sua citação possuem natureza processual e incidem imediatamente aos processos que ainda não tenham sido julgados, conforme estabelece o art. 65, § 1º, da Resolução n. 23.464/15. Confira-se:

Tal regra, ao contrário do que entendeu o TRE-RS, tem cunho eminentemente processual, porquanto aptidão de determinado sujeito para assumir o posto, seja de autor ou de réu, relaciona-se com normas instrumentais, não se subordinando ao mérito das contas. Assim, nos termos do art. 65, § 1º, do referido diploma normativo, aplica-se a processos de outros exercícios financeiros ainda não julgados (TSE, RESPE n. 670, Decisão monocrática, Relator: Min. Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin, DJE – 06.10.2016).

Com idêntico entendimento, as seguintes decisões do TSE: Agravo de Instrumento n. 11508, (Decisão monocrática, Relator: Min. Luiz Fux, DJE: 24.10.2016); Recurso Especial Eleitoral n. 6008, (Decisão monocrática, Relator: Min. Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin, DJE – 26.9.2016); e RESPE n. 11253 (Decisão monocrática, Relator: Min. Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin, DJE – 15.9.2016).

Dessa forma, o juízo a quo, ao deixar de citar os responsáveis para manifestação sobre as contas e, posteriormente, excluí-los do feito, obedeceu à orientação jurisprudencial até então adotada nesta Corte.

Saliento que, apesar de o TRE-RS ter decidido readequar seu posicionamento sobre a matéria de acordo com a orientação do Tribunal Superior Eleitoral, a partir do julgamento do RE 35-87, da relatoria do Des. Carlos Cini Marchionatti, na sessão de 10.11.2016, tal alinhamento pode ocorrer somente nos processos ainda não julgados e desde que não importe e reformatio in pejus, situação que ocorreria na hipótese dos autos, dado que apenas o Partido Progressista (PP) de Mato Queimado recorreu postulando a reforma da sentença que desaprovou as contas.

Então, com muita vênia à posição adotada pela Procuradoria Regional Eleitoral, tenho que a anulação da sentença para incluir os responsáveis significa prejuízo ao recorrente, pois a falta de citação dos responsáveis não gera nulidade absoluta.

Sobre o tema, merece transcrição o bem lançado voto divergente do Des. Paulo Vaz nos autos do RE 91-38, da relatoria do Dr. Jamil Bannura, cujo julgamento foi iniciado nesta Corte e aguarda pedido de vista:

Acrescento, ainda, que no Código Eleitoral, art. 219, há norma expressa disciplinando que na aplicação da lei eleitoral o juiz atenderá sempre aos fins e resultados a que ela se dirige, abstendo-se de pronunciar nulidades sem demonstração de prejuízo.

Logo, a nulidade dos atos no processo eleitoral só será declarada se houver prejuízo. Por isso, para que o ato seja extinto em virtude da desconformidade com a lei, há a necessidade dessa desconformidade ter trazido prejuízo ao processo eleitoral que, no caso, não houve.

Essa orientação trazida no art. 219 do Código Eleitoral é aplicada de modo irrestrito, cedendo espaço até mesmo quando alegado cerceamento de defesa, como demonstra recentíssimo aresto do TSE:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. SENTENÇAS PROFERIDAS EM REPRESENTAÇÕES POR PROPAGANDA IRREGULAR. FALTA DE INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA CIÊNCIA DO DECISUM. MATÉRIA CONTROVERTIDA. DESPROVIMENTO. 1. Autos recebidos no gabinete em 14.9.2016. 2. Exceção de pré-executividade é cabível apenas quando se puder conhecer de ofício da matéria impugnada e em hipóteses que não demandem análise probatória, requisitos que devem ser atendidos de modo simultâneo. Súmula 393/STJ e precedentes. 3. No caso, proveu-se o recurso especial para se determinar retomada de execução fiscal proposta em desfavor do partido agravante, porquanto inexiste prova inequívoca de que o Parquet não foi intimado de sentenças que originaram os títulos judiciais, proferidas em quatro representações por propaganda irregular. Precedente: decisum monocrático no AI 380-58/GO, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 2.2.2016. 4. Ademais, a decretação de nulidade de ato processual por cerceamento de defesa pressupõe efetivo prejuízo, a teor do art. 219 do Código Eleitoral e de precedentes desta Corte. 5. Na espécie, é incontroverso que o partido foi intimado das sentenças nas representações e que deixou transcorrer in albis o prazo recursal. 6. Agravo regimental não provido.

(TSE - RESPE: 38580 URUAÇU - GO, Relator: ANTONIO HERMAN DE VASCONCELLOS E BENJAMIN, Data de Julgamento: 29.9.2016, Data de Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 199, Data 17.10.2016, Página 39.) (Grifei.)

 

Com o mesmo teor, o art. 282 do NCPC, que preconiza a não decretação da invalidade de nenhum ato processual se o vício apontado não causar prejuízo aos fins da justiça do processo, se não violar o direito fundamental ao processo justo (STJ, 2ª Turma, REsp 725.984, rel. Min. Humberto Martins, j. 12.09.2006, p. 251.)

Penso que a hipótese, para que se preserve a segurança jurídica, impõe sejam modulados os efeitos do novo entendimento jurisprudencial, devendo alcançar apenas os processos ainda não apreciados pelo órgão competente.

Trata-se de caso repetitivo e de interesse social, estando a modulação, portanto, ao abrigo da regra permissiva do art. 927, § 3°, do CPC: Na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos, pode haver modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica (Grifei.)

A modulação da jurisprudência ou dos precedentes, vale lembrar, é uma técnica empregada pelos tribunais para evitar que a nova interpretação do direito que leva a cabo produza efeitos retroativos e alcance situações consolidadas ou casos judiciais pendentes ou já julgados. Tal flexibilização é comumente empregada para evitar que as reviravoltas jurisprudenciais (overruling) produzam efeitos prejudiciais às relações travadas pelos cidadãos, rompendo a confiança que depositaram, pautando suas vidas e negócios, na interpretação superada.

Embora seja recomendável a não banalização da modulação dos efeitos das decisões das instâncias ordinárias, ela não é vedada. Com efeito, disse o Min. Barroso, se na hipótese extrema de reconhecimento da inconstitucionalidade de uma lei, o STF admite a possibilidade de não se dar à decisão efeitos retroativos, com muito mais razão deverá admiti-la no desempenho da jurisdição ordinária, que não envolve a declaração de nulidade de qualquer norma em face da Constituição. 

(BARROSO, Luís Roberto. Mudança na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em Matéria Tributária. Segurança Jurídica e Modulação dos Efeitos Temporais das Decisões Judiciais. Disponível em http://www.luisrobertobarroso.com.br/wpcontent/themes/LRB/pdf/parecer_mudanca_da_jurisprudencia_do_stf.pdf. Acesso em: 23 nov. 2106).

Assim, as decisões judiciais, sejam as de interpretação ordinária do direito sejam as que contêm juízo de inconstitucionalidade, comportam modulação de seus efeitos temporais, que se faz mediante um critério de ponderação que levará em conta elementos normativos e fáticos, sopesados os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da moralidade.

Vale aqui lembrar de passagem que as garantias inerentes ao princípio da segurança jurídica não se destinam a proteger os indivíduos apenas contra os enunciados normativos e abstratos, antes de um ato de interpretação e aplicação que defina as normas efetivamente impostas, mas também contra as interpretações que os juízes possam conferir aos enunciados normativos, contra as normas concretas derivadas dos textos legais.

Afinal, disse o Min. Barroso, se a cada momento o Judiciário pudesse modificar o seu entendimento sobre a legislação em vigor e atribuísse às novas decisões efeitos normativos, instalar-se-ia absoluta insegurança jurídica. Nada do que ocorreu no passado poderia ser jamais considerado definitivo para os particulares, já que, a qualquer momento, a questão poderia ser revista por um novo entendimento do Judiciário (BARROSO, idem, ibidem).

Nessa medida, a mudança do precedente não pode causar surpresa injusta nem ocasionar um tratamento não isonômico entre pessoas que se encontram temporalmente em situações idênticas ou semelhantes.

Veja-se, por exemplo, que várias decisões de 1º grau apreciaram prestações de contas sem a inclusão dos dirigentes partidários, alinhando-se ao que esta Corte estava decidindo. Estavam todos eles em situações idênticas e semelhantes, recebendo o mesmo tratamento, de forma isonômica.

Inúmeras decisões transitaram em julgado sob a vigência daquele entendimento jurisprudencial, não se podendo, agora, porque a parte recorreu e teve o azar de seu recurso ser apreciado após a mudança de jurisprudência, ser penalizada.

Essa situação leva ao paradoxo de que o partido estaria em melhores condições jurídicas se não tivesse recorrido, pois não teria sido alcançado pelo novo entendimento.

Não é sistêmico.

Acrescento, a título de contribuição ao debate, algumas considerações acerca da natureza jurídica da responsabilidade dos dirigentes partidários. Tanto a Res. 23.432/14 como a 23.464/15 do TSE disciplinaram que suas disposições legais não atingiriam o mérito dos processos de prestação de contas relativos aos exercícios de 2009 a 2014.

Portanto, o mérito deve ser analisado conforme a Res. 21.841/04 do TSE, vigente à época do exercício de 2014, que estabelece em seu art. 34 que, primeiramente será notificado o partido para recompor o erário e, apenas se a agremiação não o fizer no prazo assinado, serão chamados os dirigentes partidários para cumprir a obrigação. Com essas considerações, afasto a preliminar.

Observa-se, do exame dos autos, que o feito baixou à origem tão somente para intimar o Ministério Público Eleitoral sobre a sentença.

Não obstante a insurgência ministerial, tenho que a questão está superada em atenção ao art. 282, § 2o do CPC, segundo o qual “Quando puder decidir o mérito a favor da parte a quem aproveite a decretação da nulidade, o juiz não a pronunciará nem mandará repetir o ato ou suprir-lhe a falta”, pois, conforme adiante se verá, a conclusão é pela aprovação com ressalvas e pela consequente reforma da sentença para afastar as determinações de suspensão de quotas do Fundo Partidário e de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional.

A propósito, o seguinte julgado do TSE:

RECURSOS ESPECIAIS. ELEIÇÕES 2012. PREFEITO. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). ABUSO DE PODER ECONÔMICO. ART. 22 DA LC 64/90. PRELIMINARES. REJEIÇÃO. GRAVAÇÃO AMBIENTAL. AMBIENTE EXTERNO. LICITUDE. TEMA DE FUNDO.
CUSTEIO. EVENTO. ENTRADA FRANCA. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BEBIDA. PROXIMIDADE DO PLEITO. PÚBLICO ELEVADO. ILICITUDE. GRAVIDADE. DESPROVIMENTO.
[...]
NULIDADE DE PERÍCIA
12. Incidem os efeitos da preclusão no ponto. Os recorrentes manifestaram-se duas vezes depois da juntada dos laudos e em nenhuma delas suscitaram nulidade, vindo a fazê-lo apenas a posteriori.
13. Além disso, decretação de nulidade de ato processual pressupõe efetivo prejuízo à parte, a teor do art. 219 do Código Eleitoral e de precedentes desta Corte, o que não se constata na espécie.

[...]

(TSE, RESPE 8547, Rel. Min. Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin, DJE 19.12.2016.)

Assim, afasto a prefacial.

No mérito, as contas foram desaprovadas diante de diversas irregularidades, quais sejam, a ausência de Demonstrativo de Receitas e Despesas, da Demonstração dos Fluxos de Caixa, das Notas Explicativas e da assinatura nos livros contábeis, bem como da constatação de contribuições de fonte vedada.

Ainda, foi determinada a suspensão da distribuição de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de 06 (seis) meses e o recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), referente ao valor oriundo de fonte vedada, nos termos do art. 14, §1º, da Resolução TSE n. 23.342/14.

Transcrevo o conteúdo da decisão:

Da análise dos autos e, em especial o parecer conclusivo, constatou-se que há irregularidades que comprometem a integralidade das contas apresentadas, com destaque para: a) ausência do Demonstrativo de Receitas e Despesas, da Demonstração dos Fluxos de Caixa e das Notas Explicativas; b) inobservância de assinatura nos livros contábeis; c) recebimento de recursos de fonte vedada no valor de R$1.500,00 do prefeito de Mato Queimado, Sr. Nelson Hentz, apurado com base no Ofício/GAB n. 10/2016 da prefeitura de Mato Queimado.

A Resolução TSE n. 21.841/04, em seu art. 5º, II, e a Resolução TSE n. 23.432/14, em seu art. 12, inc. XII, bem como a Lei 9.096/95, em seu art. 31, II, vedam, ou seja, proíbem os partidos políticos de receberem direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro de autoridades públicas.

A Resolução TSE n. 22.585/07 assinala que não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. A Resolução TSE n. 23.432/14, em seu art. 12, §2º, considera autoridades públicas aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração direta ou indireta.

No conceito de autoridade pública, inserem-se os detentores de cargos eletivos, conforme entendimento exarado nos autos da Consulta n. 10998, feita ao TRE-RS, quanto à interpretação que deve ser dada ao disposto no art. 12, inc. XII, e seu §2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, com referência ao conceito de autoridade pública. Portanto, as doações de detentores de mandato eletivo e de ocupantes de cargos de chefia e direção nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário constituem verba oriunda de fonte vedada.

A desaprovação das contas em decorrência do recebimento de doações de fonte vedada acarreta a suspensão da participação do Fundo Partidário pelo período de um ano, de acordo com o art. 36, II, da Lei n. 9.096/95. De igual modo, é determinado o recolhimento ao Fundo de valores recebidos indevidamente, nos termos do art. 28, II, da Resolução TSE n. 21.841/04.

O TRE-RS, na análise de recursos de prestações de contas com doação ou contribuição de fonte vedada tem firmado entendimento de que, quando a quantia proveniente de fonte vedada é diminuta ou de pouca expressão, reduz-se o período de suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário para 6 (seis) meses.

Diante do exposto, JULGO as contas do Partido Progressista desaprovadas, fulcro no artigo 45, inc. IV, “a”, da Resolução TSE n. 23.432/14, e determino:

a) a suspensão, com base no art. 48, §2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, de novas cotas do Fundo Partidário pelo período de 6 (seis) meses, a partir da data de publicação desta sentença;

b) o recolhimento ao Tesouro Nacional do valor de R$1.500,00 (mil e quinhentos reais), oriundos de fonte vedada, nos termos do art. 14, §1º, da Res. TSE n. 23.432/14, devidamente atualizado, na forma do art. 62, I, "b", e §1º, da Res. TSE n. 23.432/14.

Conforme se verifica, foi considerada a condição de detentor de mandato eletivo do doador da importância de R$ 1.500,00 ao partido, valor considerado como oriundo de fonte vedada, conforme resposta deste Tribunal à Consulta n. 109-98, julgada em 23.9.2015, publicada em 25.9.2015 no Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS n. 176, verbis:

Consulta. Indagações quanto à interpretação que deve ser dada ao disposto no art. 12, XII e seu § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, com referência ao conceito de autoridade pública.

1. A vedação prescrita no dispositivo invocado refere-se aos ocupantes de cargos eletivos e cargos em comissão, bem como aos que exercem cargo de chefia e direção na administração pública, na qualidade de funcionários públicos efetivos.

2. A norma abrange os funcionários públicos vinculados aos três Poderes da União. 3. As doações de detentores de mandato eletivo e de ocupantes de cargos de chefia e direção junto aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, constituem verba oriunda de fonte vedada. Conhecimento.

(TRE-RS CTA 109-98.2015.6.21.0000, Rel. DR. LEONARDO TRICOT SALDANHA, Redator do Acórdão, julgado em 23.9.2015.)

No entanto, tendo em conta que referido entendimento – sobre a caracterização de detentores de cargo eletivo como fontes vedadas de contribuição a partidos políticos – é matéria que foi sedimentada no âmbito desta Corte apenas em setembro de 2015, com a publicação da referida consulta, e que a presente prestação de contas refere-se ao exercício financeiro de 2014,entendo que a questão merece ser relevada, sem conduzir ao juízo de reprovação.

Conforme bem apontado na peça recursal, em atenção ao princípio tempus regit atum, a conclusão alcançada no referido julgado não deve ser aplicada de forma retroativa ao exame das contas.

As demais falhas apontadas na sentença constituem impropriedades que, embora devam ser corrigidas para os exercícios financeiros futuros, podem ser relevadas neste julgamento.

Nesse sentido, anoto que, não obstante o prestador tenha sanado a falha relativa à assinatura nos livros fiscais, os livros Diário e Razão, acostados em anexo aos autos, não observaram a determinação constante da Resolução CFC n. 1.330/11, naquilo que pertine à formalidade extrínseca de sua apresentação física, tendo em vista que os livros não são apresentados com encadernação (brochura).

 

ANTE O EXPOSTO, afasto a matéria preliminar e voto pelo parcial provimento do recurso para o fim de aprovar as contas com ressalvas, reformando a sentença para afastar as determinações de suspensão de quotas do Fundo Partidário e de recolhimento de valores ao Tesouro Nacional.