RELATÓRIO

O DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO (PSB), LUIZ ROBERTO DE ALBUQUERQUE e AYRES LUIZ APOLINÁRIO apresentaram sua prestação de contas partidária referente ao exercício financeiro de 2016.

A Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal realizou exame preliminar em que constatou a ausência de peças e documentos essenciais ao exame das contas (fls. 238-239).

Intimada (fls. 263-264), a agremiação acostou documentação complementar (fls. 265-270).

A unidade técnica emitiu relatório de exame das contas, relatando falhas na comprovação de despesas realizadas com recursos do Fundo Partidário, bem como o recebimento de recursos advindos de fontes vedadas e de origem não identificada (fls. 243-261).

Após intimação (fls. 266), o diretório apresentou explicações sobre os documentos comprobatórios (fls. 269-543).

Em parecer conclusivo, o examinador técnico apontou irregularidades envolvendo o recebimento de Fundo Partidário em período de cumprimento de sanção, no montante de R$ 72.000,03; o recebimento de recursos de fonte vedada, no total de R$ 815,00; e a utilização de receitas de origem não identificada, no valor de R$ 7.183,85 (fls. 547-553).

A Procuradoria Regional Eleitoral opinou pela desaprovação das contas, com o recolhimento da quantia de R$ 79.998,88, acrescida de multa de 5%, ao Tesouro Nacional, e a suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário pelo período de um ano (fls. 560-569).

Aberto prazo para defesa (fl. 571), o prestador das contas alegou que a penalidade de suspensão foi cumprida pelo diretório nacional no mês de janeiro de 2018, quando o partido não estava proibido de receber valores do Fundo Partidário. Sustentou que as doações recebidas não se enquadram como fonte vedada de recursos e, em caso de entendimento diverso, pugnou pela aplicação da anistia trazida pelo novo art. 55-D da Lei n. 9.096/95, alterada pela Lei n. 13.831/19. Assevera que todos os depósitos recebidos estão devidamente identificados. Ao final, pugna pela aprovação das contas ou, alternativamente, pela aprovação com ressalvas (fls. 577-584).

Durante a sessão de julgamento, o Procurador Regional Eleitoral Fábio Nesi Venzon retificou, em parte, o parecer, nos seguintes termos:

A questão é sobre o recebimento do Fundo Partidário no momento em existe sanção em vigor. No caso, o diretório regional sabia da existência da suspensão, então, não deveria ter utilizado os recursos. Neste ponto, então, mantido o parecer pela desaprovação e determinação de recolhimento da quantia especificada, acrescida de multa de 5%. Retifico o parecer anteriormente ofertado, no entanto, em relação à questão das fontes vedadas, por tratar-se de valor diminuto, que não justifica a imposição da suspensão por um ano, podendo ser reduzido para período que a Corte entender como adequado e proporcional.

No que tange aos recursos de origem não identificada, que são de valor expressivo, gostaria de provocar a reflexão da Corte sobre alguns pontos: a sanção de suspensão de repasse das quotas do Fundo Partidário, originalmente, de acordo com o art. 36, I, da Lei n. 9.096/95, estendia-se até a regularização - que dificilmente ocorria - o que levava ao sancionamento perpétuo, com certeza inaceitável. Por outro lado, não é plausível desconsiderar completamente esta norma e acabar com a previsão. É o que vem ocorrendo, porque a Corte tem entendido que, a partir do julgamento das contas, não se aplicaria esta suspensão das quotas do Fundo Partidário. No entanto, é exatamente no momento do julgamento das contas que a sanção era aplicada.

Então, a nosso entender, a solução mais ponderada seria aplicar esta sanção de suspensão de repasse das quotas do Fundo Partidário até o momento em que o partido efetivar o recolhimento dos valores devidos. Deve-se ter em mente que o recurso de origem não identificada é muito mais gravoso que aquele oriundo de fonte vedada, porque, afinal, este último ainda é declarado e pode ser averiguado. A origem não identificada pode abranger o mais variado tipo de doações, inclusive as de fontes vedadas. Por isso, este recurso de origem não identificada não pode ficar sem sancionamento, como está atualmente.

Então, eu retifico, em parte, o parecer ofertado, para opinar pela desaprovação, pela determinação de recolhimento da quantia já especificada ao Tesouro Nacional, acrescida de multa de 5%, pela redução da sanção relativa aos recursos de fonte vedada e pela suspensão de repasse de novas quotas do Fundo Partidário até a comprovação de recolhimento, ao Tesouro Nacional, dos valores equivalentes aos recursos de origem não identificada.

É o relatório.

VOTO

Cuida-se de prestação de contas do órgão regional do PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO (PSB), relativas ao exercício financeiro de 2016.

A Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal, ao emitir parecer conclusivo pela desaprovação das contas, constatou as seguintes irregularidades: a) recebimento de recursos oriundos do Diretório Nacional da sigla, em período no qual o prestador se encontrava cumprindo sanção de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário; b) contribuições advindas de detentores de cargos de chefia e direção na administração pública, considerados como fontes vedadas de recursos; e c) ingresso de receitas identificadas nos extratos bancários com o CNPJ do próprio partido, configurando recursos de origem não identificada.

Não havendo preliminares, passo à análise discriminada de cada apontamento.

1. Do recebimento de recursos do Fundo Partidário durante o cumprimento de sanção de suspensão do repasse de novos quotas.

O órgão técnico desta Corte verificou que, na data de 07 de junho de 2016, o órgão estadual da sigla recebeu repasse de verbas do Fundo Partidário pelo Diretório Nacional, no montante de R$ 72.000,03, embora estivesse cumprindo o sancionamento imposto nos autos do processo PC n. 76-79.2013.6.21.0000, referente às suas contas do exercício de 2012, no qual foi estabelecida a suspensão do recebimento de quotas do referido Fundo pelo prazo de um mês, no período de 07.6.16 a 07.7.16.

Em sua defesa, a grei partidária assevera que o órgão nacional não suspendeu o Fundo Partidário no período em comento porque o término da penalidade invadiria o segundo semestre do ano em que se realizaram eleições, o que é vedado pelo art. 37, § 9º, da Lei n. 9.096/95. Assim, alega que a sanção restou aplicada "no mês de janeiro de 2018, após findar os períodos de suspensão aplicados no ano de 2017" (fls. 270A-271A e 578-579).

O argumento defensivo, contudo, não procede.

Deveras, o art. 37, § 9º, da Lei dos Partidos Políticos estabelece que "O desconto no repasse de cotas resultante da aplicação da sanção a que se refere o caput será suspenso durante o segundo semestre do ano em que se realizarem as eleições".

Desse modo, a sanção principiada em 07.6.2016 deveria ser efetuada até o dia 30 do mesmo mês, último dia do primeiro semestre do ano eleitoral. A partir deste termo, o período residual, qual seja, do dia 1º ao dia 07.7.2016, em que incidente a aludida norma, seria suspenso e transposto para o primeiro semestre do ano seguinte, sendo aplicada no interstício de 1º a 07.01.2017, desde que não colidente com outros períodos de suspensão aplicados.

O TSE considera esse fato uma falha grave, e tem prescrito para essa hipótese de violação a penalidade de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, cumulativamente à determinação de devolução ao Tesouro Nacional dos recursos irregularmente recebidos. Confira-se o seguinte precedente:

AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL DE PARTIDO POLÍTICO. DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO QUE SUSPENDEU O RECEBIMENTO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. DESPROVIMENTO. 1. De acordo com a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, é irregular o recebimento de valores transferidos pelos demais órgãos partidários durante o cumprimento da pena de suspensão do Fundo Partidário por um de seus diretórios. Precedentes. 2. Em casos dessa natureza, tem-se aplicado de forma conjunta a suspensão do repasse de novas cotas do Fundo Partidário e a devolução ao Erário da quantia apurada, procedimento que não implica bis in idem (PC 957-46/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 22.10.2014). 3. A restituição do dinheiro alheio ao seu legítimo proprietário constitui, na verdade, o mero retorno ao status quo ante, e não a imposição de uma penalidade. A sanção legal propriamente dita surge em momento posterior, quando ao órgão partidário infrator é imposta pela Justiça Eleitoral a devolução do valor correspondente à burla. 4. Agravo regimental desprovido.
(TSE - AI n. 00000769520136240000 FLORIANÓPOLIS - SC, Relator: Min. João Otávio De Noronha, Data de Julgamento: 28.4.2015, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 90, Data 14.5.2015, Páginas 180-181) (Grifei.)

Dessa forma, nos termos do entendimento firmado pelo TSE, a quantia irregularmente recebida, à razão de R$ 72.000,03, deverá ser recolhida ao Tesouro Nacional.

2. Das contribuições advindas de detentores de cargos de chefia e direção na administração pública.

Em relação ao segundo ponto, o exame técnico das contas revelou que o partido recebeu contribuições oriundas de pessoas exercentes de cargos de chefia e direção na Administração Pública, no valor total de R$ 815,00, sendo R$ 700,00 advindos de Eberson Machado de Oliveira, quando coordenador de agência de desenvolvimento social de Porto Alegre, e R$ 115,00 recebidos de Juliano Muller de Oliveira, então coordenador administrativo da Fundação Cultural de Igrejinha (fls. 549-550).

Sobre o ponto, a agremiação sustenta que a Lei n. 13.488/17 tornou lícito aos partidos políticos receberem contribuições de seus filiados que exerçam cargo público de livre nomeação e exoneração, devendo, assim, as doações ser consideradas regulares.

Sem razão o entendimento.

Tratando-se de análise de contas do exercício financeiro de 2016, deve ser aplicado o art. 31 da Lei n. 9.096/95 em sua dicção original, ou seja, sem as modificações trazidas pela Lei n. 13.488/17, que facultou as doações de filiados a partidos políticos, ainda que ocupantes de cargos demissíveis ad nutum na Administração Direta ou Indireta.

Deveras, mediante juízo de ponderação de valores, este Tribunal já se posicionou pela irretroatividade das novas disposições legais, ainda que eventualmente mais benéficas ao prestador de contas, preponderando os princípios do tempus regit actum, da isonomia e da segurança jurídica.

Nesses termos, o seguinte julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO. (…). 3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário. 4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. (…).

(TRE-RS - RE n. 1497 NOVO HAMBURGO - RS, Relator: DES. LUCIANO ANDRÉ LOSEKANN, Data de Julgamento: 04.12.2017, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 225, Data 15.12.2017, Página 6) (Grifei.)

Portanto, deve ser aplicado à solução do caso concreto o art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 em sua redação primitiva, vigente ao tempo dos fatos em análise, o qual vedava o recebimento de doações procedentes de autoridades, sem ressalvas quanto à eventual filiação do doador, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[…].

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

Por sua vez, a norma interpretativa contida no § 1º do art. 12 da Resolução TSE n. 23.464/15 regulamenta o alcance do termo "autoridade pública":

Art. 12. (…).

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

Quanto ao ponto, o prestador assevera que os cargos em comento não detêm a condição de "autoridade" a atrair a restrição, pois destituídos de autonomia e poder decisório próprios das funções de chefia ou direção.

Entretanto, a natureza dos cargos em testilha foi delimitada pelos próprios entes públicos cujos quadros integram, ou seja, pelos Prefeituras de Porto Alegre e de Igrejinha, a partir de respostas a ofícios enviados pelo setor técnico deste Tribunal, nos quais requerida a lista de pessoas físicas que exercem cargos de chefia e direção na respectiva administração pública (fls. 549).

Dessa forma, cumpriria ao prestador de contas trazer prova documental de sua alegação, capaz de demonstrar a incorreção das informações emitidas pelas municipalidades, no sentido de que tais cargos comissionados não ostentam a condição de chefia ou direção, ônus do qual não se desincumbiu nestes autos.

Conclui-se, dessa forma, que as doações violam as previsões contidas no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 e no art. 12, inc. IV e parágrafo único, da Resolução TSE n. 23.464/15, ambos vigentes ao tempo do exercício financeiro em análise, impondo-se, nos termos do art. 14, § 1º, da mesma Resolução, a determinação do recolhimento da quantia correspondente ao Tesouro Nacional.

Justamente visando obstar a ordem de recolhimento, a agremiação pleiteia, em alegações finais, a aplicação do novel art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19, que anistiou as devoluções, cobranças ou transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições feitas em anos anteriores por servidores públicos que exerçam função ou cargo público de livre nomeação ou exoneração, desde que filiados a partido político.

O pleito não merece prosperar.

Este Tribunal, em 19.8.2019, nos autos do RE n. 35-92.2016.6.21.0005, Relator Des. Eleitoral Gerson Fischmann, DEJERS 23.8.2019, reconheceu incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19, conforme ementa que reproduzo:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. DESAPROVAÇÃO. MATÉRIA PRELIMINAR ACOLHIDA. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 55-D DA LEI N. 9.096/95, INCLUÍDO PELA LEI N. 13.831/19. MÉRITO. RECEBIMENTO DE RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA E DE FONTE VEDADA. PORCENTAGEM REPRESENTATIVA DAS IRREGULARIDADES DIANTE DA TOTALIDADE DOS RECURSOS ARRECADADOS NO PERÍODO. AFASTADA A APLICAÇÃO DOS POSTULADOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE DESAPROVAÇÃO. REDUZIDO O PERÍODO DE SUSPENSÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO. AFASTADA A CONDIÇÃO DE QUE A SANÇÃO SUBSISTA ATÉ QUE OS ESCLARECIMENTOS SEJAM ACEITOS PELA JUSTIÇA ELEITORAL. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Incidente de inconstitucionalidade suscitado pelo Procurador Regional Eleitoral. 1.1. O art. 55-D da Lei n. 9.096/95, norma legal objeto do aludido incidente, incluído pela Lei n. 13.831/19, assinala a anistia das devoluções, cobranças ou transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições efetuadas, em anos anteriores, por servidores públicos os quais exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político. Ausência de notícia de que tenha havido oferecimento dos dados relativos à previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação da proposta legislativa prevendo a renúncia da receita. Omissão que afronta a exigência constitucional incluída pela EC n. 95/16 no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A legislação infraconstitucional igualmente exige seja comprovado o impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União, nos termos do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18. 1.2. A anistia das verbas consideradas como oriundas de fontes vedadas - benefício instituído em causa própria e sem qualquer finalidade pública subjacente - atenta ao princípio da moralidade administrativa e desvirtua a natureza jurídica do instituto. 1.3. Vício de inconstitucionalidade formal e material. Acolhimento da preliminar. Afastada, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

(…).

(TRE-RS, RE n. 35-92, Rel. Des. Eleitoral Gerson Fischmann, julgado em 19.8.2019, DEJERS 23.8.2019.)

Dessa forma, colho os judiciosos fundamentos deduzidos no referido acórdão, acolhidos por unanimidade pelo Plenário desta Casa, para reconhecer, incidentalmente nestes autos, a inconstitucionalidade do art. 55-D da Lei dos Partidos Políticos:

O dispositivo legal objeto do incidente de inconstitucionalidade está assim redigido:

 

"Art. 55-D. Ficam anistiadas as devoluções, as cobranças ou as transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições feitas em anos anteriores por servidores públicos que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político."

 

O artigo acima transcrito foi incluído na Lei n. 9.096/95 pela Lei n. 13.831/19, na data de 19.6.2019, oriundo da derrubada do veto do Presidente da República, por ocasião da sanção do Projeto de Lei n. 1.321/19.

 

As razões do veto foram as seguintes:

 

A propositura legislativa ao estabelecer, por intermédio da inclusão do art. 55-D na Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, que ficam anistiadas as devoluções, cobranças ou as transferências ao Tesouro Nacional que tenham como causa as doações ou contribuições feitas em anos anteriores por servidores públicos que exerçam função ou cargo público de livre nomeação e exoneração, desde que filiados a partido político, acaba por renunciar receitas para a União, sem a devida previsão de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em infringência ao art. 113 do ADCT, art. 14 da LRF e arts. 114 e 116 da LDO de 2019.

 

Contudo, o Congresso Nacional, utilizando da prerrogativa prevista no § 4º do art. 66 da Constituição Federal, rejeitou o veto presidencial.

 

Como muito bem apontado pelo suscitante, não se tem notícia de que tenha havido apresentação dos dados relativos à estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação da proposta legislativa prevendo a renúncia da receita sob análise.

 

A exigência da mencionada estimativa tem sede constitucional, incluída pela EMC n. 95/16 no ADCT:

 

"Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro."

 

Além disso, a legislação infraconstitucional igualmente exige a devida comprovação do impacto orçamentário e financeiro à concessão de benefício que gere a diminuição de receita da União (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 114 e 116 da Lei n. 13.707/18).

 

Assim, no ponto, o dispositivo legal em questão possui vício de inconstitucionalidade na origem.

 

O constituinte de 1988 foi contundente ao demonstrar a intenção de dedicar papel central aos partidos políticos no Estado Democrático de Direito, elegendo como fundamento da República Federativa do Brasil o pluralismo político.

 

As funções das agremiações partidárias, na dicção de Mario Justo López (Partidos Políticos: teoría general y régimen legal, p. 40-41), são: a) dar coerência à vontade popular; b) realizar a educação cívica dos cidadãos; c) servir de elo entre o governo e a opinião pública; d) selecionar aqueles que devem dirigir os destinos do Estado; e e) projetar a política de governo e controlar a sua execução.

 

Como eixo fundante da democracia representativa, os partidos devem respeitar a soberania popular, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e são obrigados a prestar contas à Justiça Eleitoral.

 

O instituto da prestação de contas tem como escopo emprestar transparência à atividade partidária, identificar a origem e a destinação dos recursos utilizados nas disputas eleitorais, tudo com o propósito de evitar o aporte de dividendos ilícitos no processo eleitoral e evitar o abuso do poder econômico.

 

Nessa medida, quando esses mesmos organismos que deveriam ser os protagonistas da democracia representativa, em uma verdadeira queda de braço com o Poder Executivo, instituem anistia de todas as verbas consideradas oriundas de fontes vedadas, forçoso reconhecer ofensa direta ao princípio da prestação de contas. Não só isso, sendo o benefício em causa própria e sem qualquer finalidade pública, para dizer o mínimo, há inequívoca violação ao princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, da CF).

 

A anistia igualmente coloca em situação não isonômica e em posição desfavorável aquelas agremiações partidárias que adimpliram suas obrigações com o recolhimento de importâncias glosadas pela Justiça Eleitoral quando do exame e fiscalização de suas contas.

 

Significa dizer, nas palavras do eminente Procurador Regional Eleitoral, depois do jogo jogado, mudam as regras e, de forma benevolente e casuísta, concede-se anistia aos que se encontram em mora.

 

Para além disso, subverte a natureza jurídica do instituto da Anistia, realizando uma aplicação retroativa da Lei n. 13.488/17, que autorizou as doações daqueles que exercem cargo ou função demissível ad nutum, desde que filiados.

 

Com efeito, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de não ser possível a aplicação retroativa das disposições da Lei n. 13.488/17:

 

"RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

(...)

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

(...)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS; Recurso Eleitoral n. 14-97, Relator: Dr. Luciano André Losekann, julgado em 04.12.17, por unanimidade.) (Grifei.)"

 

Ressalto que esse entendimento é adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral: a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava durante o exercício contábil, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum, e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo (ED-ED-PC n. 96183/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

 

Portanto, como reação à interpretação dada pelos Tribunais, o legislador, por meio de expediente nada republicano, moral e ético, aprova regramento anistiando todas doações advindas de servidores demissíveis ad nutum filiados, atribuindo eficácia imediata nos processos de prestação de contas e de criação dos órgãos partidários em andamento, a partir de sua publicação, ainda que julgados (art. 3º da Lei n. 13.831/19).

 

De outra banda, a palavra anistia é derivada do grego amnestía, que significa esquecimento. Na atualidade, anistiar significa um esquecimento das infrações cometidas, isto é, como se as condutas ilícitas nunca tivessem sido praticadas.

 

Desde a Grécia, vem sendo implementada a anistia como medida geral de clemência, benevolência, posteriormente a acontecimentos ocorridos por lutas, conflitos, provocados por motivos e circunstâncias de caráter político.

 

Tem, por fundamento, razões de ordem pública e não pode ser utilizada como favorecimento egoístico ou em causa própria, pressupõe a ocorrência de fatos que foram punidos, mas, por motivos de conveniência, são esquecidos, com o objetivo do restabelecimento da tranquilidade do Estado.

 

Rui Barbosa ensina que vem sendo aplicada desde Solon, 594 anos antes da era cristã, sendo instituto de ampla incidência ao longo da história, sempre em caráter geral e imbuída de finalidade pública.

 

Como adverte João Barbalho, "a anistia não se inspira só nos sentimentos de humanidade e clemência, mas não menos ou principalmente no bem do Estado, em ponderosas razões de ordem pública".

 

Na espécie, quando o legislador refere que a anistia deve incidir inclusive em relação aos processos em andamento, ou seja, antes da condenação, e se dirige apenas aos partidos políticos (individual), sem qualquer finalidade pública subjacente, evidente o desvio da própria natureza jurídica do tão importante instrumento de pacificação social.

 

Não é demais lembrar que o poder concedido ao legislador não é ilimitado e está sujeito a controle.

 

Lênio Streck, na sua obra Hermenêutica Jurídica em Crise, adverte para o que se pode chamar de integridade legislativa, significa dizer, o legislador igualmente há de fazer leis de modo coerente, observando uma sequência lógica e histórica.

 

Desse tema também se ocupou Ronald Dworkin, na sua obra O Império do Direito, no sentido de que a integridade legislativa deve ser concebida como limite de possibilidades de criação do direito pelos legisladores. Daí a assertiva de que as normas devem ser concebidas de forma a constituir um sistema único e coerente de justiça e equidade.

 

Nessa quadra, cabe lembrar que também deve ser imposto aos legisladores a construção da história legislativa como na metáfora de Dworkin do romance em cadeia, no sentido de que cada lei criada deve representar o capítulo seguinte da mesma obra.

 

Por derradeiro, acrescento que há outros dispositivos nessa mesma Lei n. 13.831/19 de constitucionalidade e integridade duvidosa, como é o caso daqueles que retiram a possibilidade de a Justiça Eleitoral rejeitar contas ou aplicar penalidade às agremiações partidárias que deixaram de aplicar o percentual mínimo de recursos para o financiamento das candidaturas femininas. Entretanto, deixo de avançar no tema, pois não é objeto do presente incidente.

 

Em resumo, o art. 55-D, inserido na Lei dos Partidos Políticos pela Lei n. 13.831/19, padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, na medida em que deixou de ser apresentada estimativa de impacto orçamentário, violou os princípios da prestação de contas, da moralidade administrativa e da integridade legislativa.

 

Com essas considerações, entendo que merece acolhimento o incidente de inconstitucionalidade suscitado, afastando, no caso concreto, a aplicação do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19.

Registro, por oportuno, que foi ajuizada pela Procuradora-Geral da República, em 16.9.2019, Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI n. 6230), com pedido de medida cautelar, em relação a diversos dispositivos da Lei n. 13.831/19, contemplando o art. 55-D, que prevê a anistia postulada pelo recorrente. Porém, ainda está pendente a manifestação da Suprema Corte sobre a questão.

Diante dessas considerações, inviável o acolhimento do pedido de anistia relativa à irregularidade, com fundamento na inconstitucionalidade formal e material do art. 55-D da Lei n. 9.096/95, incluído pela Lei n. 13.831/19, na esteira da jurisprudência deste Tribunal, permancendo hígido o dever de recolhimento dos valores ao Tesouro Nacional.

3. Das receitas identificadas nos extratos bancários com o CNPJ do próprio partido.

No tocante ao derradeiro apontamento, a unidade técnica constatou nos extratos bancários disponibilizados pelo TSE o ingresso de recursos na conta-corrente n. 06.051771.0-2, agência n. 839, do Banrisul, e na conta-corrente n. 22985-7, agência 1276-9, do Banco do Brasil, creditados em espécie e com o próprio CNPJ do Diretório Regional informado como depositante, no valor de R$ 7.183,85 (fls. 551).

A legislação eleitoral estabelece que as doações ou contribuições somente podem ser depositadas na conta bancária do partido político com identificação do respectivo número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) e, se realizadas por diferentes níveis de órgãos partidários, com a identificação do doador originário, conforme estipulam os arts. 5º, 7º, 8º, § 1º, e 11 da Resolução TSE n. 23.464/15, os quais transcrevo:

Art. 5º Constituem receitas dos partidos políticos:

[…]

IV – doações de pessoas físicas e de outras agremiações partidárias, destinadas ao financiamento de campanhas eleitorais e das despesas ordinárias do partido, com a identificação do doador originário;

 

Art. 7.º As contas bancárias somente poderão receber doações ou contribuições com identificação do respectivo número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) do doador ou contribuinte, ou no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) no caso de recursos provenientes de outro partido ou de candidatos. (…)

 

Art. 8º (...).

§1º As doações em recursos financeiros devem ser, obrigatoriamente, efetuadas por cheque cruzado em nome do partido político ou por depósito bancário diretamente na conta do partido político (Lei nº 9.096/95, art. 39, § 3º).

§2º O depósito bancário previsto no § 1º deste artigo deve ser realizado nas contas "Doações para Campanha" ou "Outros Recursos", conforme sua destinação, sendo admitida sua efetivação por qualquer meio de transação bancária no qual o CPF do doador ou contribuinte, ou o CNPJ no caso de partidos políticos ou candidatos, sejam obrigatoriamente identificados.

 

Art. 11. Os órgãos partidários de qualquer esfera devem emitir, no prazo máximo de três dias contados do crédito na conta bancária, recibo de doação para:

[…]

III – as transferências financeiras ou estimáveis em dinheiros realizados entre níveis de direção partidária do mesmo partido político, com a identificação do doador originário;

Pretedendo sanear a falha, o partido acostou os recibos das doações assinados pelos respectivos doadores (fls. 393-413) e asseverou que a anotação do CNPJ do próprio órgão partidário como transmitente ocorreu por equívoco da instituição bancária.

Contudo, a emissão de recibos para as doações financeiras recebidas de pessoas físicas é obrigação insculpida no art. 11, inc. II, da Resolução TSE n. 23.464/15, a ser cumprida em caráter cumulativo com o dever de identificação do doador na operação bancária de crédito. Desse modo, a regularidade das contas depende, de forma autonôma, do atendimento de ambas as medidas pelo prestador, não sendo possível admitir que o dever de emissão de recibos supra a inobservância à identificação do contribuinte na operação bancária de crédito.

Do mesmo modo, não prospera a alegação no sentido de que a ausência de identificação dos doadores nos extratos é um problema causado pela instituição financeira. Isso porque não consta nos autos documentação que ampare tal conclusão.

Portanto, a irregularidade sob análise configura o recebimento de recursos de origem não identificada, enquadrando-se na previsão contida no art. 13, parágrafo único, inc. I, al. “a”, da Resolução TSE n. 23.464/15:

Art. 13. É vedado aos partidos políticos receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, recursos de origem não identificada.

Parágrafo único. Constituem recursos de origem não identificada aqueles em que:

I – o nome ou a razão social, conforme o caso, ou a inscrição no CPF do doador ou contribuinte, ou no CNPJ, em se tratando de partidos políticos ou candidatos:

a)não tenham sido informados; ou

Conforme disposto no art. 14, caput, da multicitada regulamentação, de rigor a determinação do recolhimento do montante equivalente ao Tesouro Nacional:

Art. 14. O recebimento direto ou indireto dos recursos previstos no art. 13 desta resolução sujeita o órgão partidário a recolher o montante ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito em qualquer das contas bancárias de que trata o art. 6º desta Resolução, sendo vedada a devolução ao doador originário.

4. Dos consectários legais.

Por fim, tem-se que as irregularidades apuradas perfazem o valor de R$ 79.998,88, correspondente a apenas 4,73% do total de recursos recebidos pela agremiação (R$ 1.688.703,53).

Muito embora o percentual irregular esteja dentro dos limites de 10% da receita total apurada, em que este Tribunal admite a aplicação dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade para aprovação com ressalvas das contas, o recebimento de quotas do Fundo Partidário durante o cumprimento da sanção de suspensão infligida judicialmente inviabiliza o emprego de tal entendimento.

Com efeito, o posicionamento jurisprudencial converge no sentido de reputar grave o comportamento do partido que não se sujeita à decisão da Justiça Eleitoral que suspende o recebimento de quotas do Fundo Partidário, deixando de aplicar o princípio da proporcionalidade mesmo quando os valores irregularmente distribuídos representem percentual ínfimo em relação ao total arrecadado.

Neste sentido, trago à colação trecho de voto da lavra do Min. Gilmar Mendes:

No entanto, a despeito de a irregularidade na aplicação de recursos do Fundo Partidário - apontada pela unidade técnica no valor de R$135.408,13 (cento e trinta e cinco mil, quatrocentos e oito reais e treze centavos) - representar apenas 1,16% do total recebido pelo partido no exercício de 2009 (fl. 316), deixo de aplicar o princípio da proporcionalidade, por entender que é grave o repasse de valores a diretório regional que esteja com o recebimento do Fundo Partidário suspenso em razão de desaprovação de contas.

No caso, é evidente a tentativa de burla à legislação eleitoral, a comprometer, ainda que parcialmente, a movimentação financeira, patrimonial e contábil do PSB, conforme registrado pela Asepa (fl. 346).

Sobre a questão, esta Corte já se manifestou no sentido de que "o TSE também repudia interpretações que ensejem o desvirtuamento da sanção aplicada especificamente a diretório de partido político, sendo defeso o repasse indiscriminado dos recursos do fundo partidário pelo diretório nacional"

(Cta n. 338-14/DF, rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 24.4.2014).

Dessa forma, desaprovo parcialmente as contas do Diretório Nacional do PSB relativas ao exercício financeiro de 2009.

(TSE – PC n. 95746, Acórdão de 16.9.2014, Relator Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 199, Data 22.10.2014, pp, 31-32.) (Grifei.)

Nessa esteira, cito precedentes desta Casa com o mesmo posicionamento:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2015. REPASSE DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO NO PERÍODO EM QUE A GREI ESTAVA CUMPRINDO PENA DE SUSPENSÃO. RECEBIMENTO DE RECURSOS ORIUNDOS DE FONTES VEDADAS. LICITUDE DAS CONTRIBUIÇÕES ORIUNDAS DE DETENTORES DE MANDATO ELETIVO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DESTINAÇÃO OBRIGATÓRIA DE RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO. CRIAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PROGRAMAS DE PROMOÇÃO E DIFUSÃO DA PARTICIPAÇÃO POLÍTICA DAS MULHERES. SUSPENSÃO DO REPASSE DE NOVAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. CONTAS DESAPROVADAS. 1. Recebimento de quotas do Fundo Partidário no período em que a grei cumpria pena de suspensão do repasse. Alegado cumprimento da sanção no mesmo ano em que o acórdão se tornou irrecorrível. Inobservância do disposto no art. 25 da Lei n. 9.504/97, que determina seja aplicada a pena de suspensão do Fundo Partidário no exercício seguinte ao do trânsito em julgado da decisão. Inviável o exame da movimentação bancária realizada pela agremiação no ano de 2014, matéria afeta às contas do exercício daquele ano. Recebimento indevido, durante o exercício financeiro de 2015, de forma injustificada e deliberada, caracterizando irregularidade insanável que compromete a confiabilidade das contas. Precedente do TSE. (...). 6. Desaprovação.

(TRE-RS - PC n. 5598 PORTO ALEGRE - RS, Relator: DES. SILVIO RONALDO SANTOS DE MORAES, Data de Julgamento: 17.10.2018, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 34, Data 22.02.2019, Página 4.) (Grifei.)

 

 

PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. DIRETÓRIO ESTADUAL. EXERCÍCIO 2015. RECEBIMENTO DE QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PERÍODO PROIBIDO. RECURSO ORIUNDO DE FONTE VEDADA. AGENTE POLÍTICO. DEPUTADO ESTADUAL. IRREGULARIDADES GRAVES. RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL. SUSPENSÃO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. DESAPROVAÇÃO. 1. Configura grave irregularidade o recebimento de recursos do Fundo Partidário durante o período em que a distribuição de quotas se encontra suspensa por decisão judicial transitada em julgado. 2. O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 proíbe o recebimento de doações oriundas de autoridades públicas. No caso, o prestador recebeu recursos provenientes de deputado estadual, enquadrado no conceito de agente político, detentor de função com poder de autoridade. 3. As falhas apontadas ensejam o juízo de reprovação. Determinado o recolhimento dos valores irregularmente empregados ao Tesouro Nacional e a suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário por um mês. Desaprovação.

(TRE-RS - PC n. 7589 PORTO ALEGRE - RS, Relator: DES. JAMIL ANDRAUS HANNA BANNURA, Data de Julgamento: 12.9.2017, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 166, Data 15.9.2017, Página 6.) (Grifei.)

Desse modo, impõe-se, na espécie, o juízo de desaprovação das contas em razão da gravidade vislumbrada no recebimento de recursos do Fundo Partidário em período sancionado com a perda de novas quotas.

No tocante à penalidade contida nos arts. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95 e 47, inc. I, da Resolução TSE n. 23.464/15, que preveem a suspensão do repasse de verbas do Fundo Partidário no caso de recebimento de recursos de fonte vedada, este Tribunal tem entendido pela aplicação da medida de forma proporcional e razoável, ponderando-se as circunstâncias do caso concreto, de forma a compatibilizar a necessidade de sobreviência do diretório regional com a inibição de práticas ilícitas (TRE-RS - RE n. 15-13, Relator Des. Eleitoral Eduardo Augusto Dias Bainy, Sessão: 28.01.2019, DEJERS, Tomo 17, Data: 30.01.2019, Página 4).

Assim, em observância à gravidade e ao quantum aferido como irregular, fixo a penalidade de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de 4 meses.

Em desfecho, igualmente ponderando a proporcionalidade da sanção, entendo que a multa a ser aplicada, nos termos dos arts. 37, caput, da Lei n. 9.096/95 e 49 da Resolução TSE n. 23.464/15, deve ser no índice de 5% (cinco por cento), considerando as quantias envolvidas e a importância das irregularidades.

ANTE O EXPOSTO, VOTO pela desaprovação das contas do Partido Socialista Brasileiro (PSB), relativas ao exercício de 2016, e determino o recolhimento ao Tesouro Nacional do valor de R$ 79.998,88, acrescido de multa de 5% deste montante, bem como a suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo prazo de 4 meses.