RELATÓRIO

A Comissão Provisória Estadual do PARTIDO REPUBLICANO da ORDEM SOCIAL (PROS) apresentou sua prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2016.

A Secretaria de Controle Interno e Auditoria (SCI) exarou parecer opinando pela desaprovação das contas em razão do recebimento de recursos provenientes de autoridade que se enquadra como fonte vedada pelo art. 12, inc. IV, da Resolução TSE n. 23.464/15, no total de R$ 90,00, e do ingresso da quantia de R$ 450,00, sem a identificação da origem (fls. 119-125).

Com vista dos autos, a Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pela desaprovação das contas, bem como: a) pelo recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia de R$ 540,00, proveniente de recurso de origem não identificada e de fontes vedadas, com acréscimo da sanção de multa de 20%, nos termos do art. 37 da Lei n. 9.096/95 c/c art. 14, caput e §1º, e art. 49, ambos da Resolução TSE n. 23.464/15; e b) pela suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário pelo período de 1 ano, nos termos do art. 36, incs. I e II, da Lei n. 9.096/95 c/c art. 47, incs. I e II, da Resolução TSE n. 23.464/15 (fls. 129-135).

Citados, o partido e os responsáveis apresentaram manifestação sustentando a insignificância dos valores considerados irregulares no parecer conclusivo e a necessidade da aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade para impedir a imposição da pena de suspensão das quotas do Fundo Partidário, pelo período de um ano, requerido pelo órgão ministerial. (fls. 145-149).

Na fase de alegações finais, os prestadores não se manifestaram.

Com nova vista dos autos, a Procuradoria Regional Eleitoral reiterou o parecer exarado nas fls. 129-135 (fls. 156 e v.).

É o relatório.

 

VOTO

Ausentes preliminares, passo ao exame do mérito da prestação de contas.

A Secretaria de Controle Interno e Auditoria refere, em seu parecer conclusivo, que o PROS, no exercício financeiro de 2016, arrecadou um total de R$ 3.420,00, exclusivamente proveniente de Outros Recursos.

Passo ao exame do parecer conclusivo (fls. 119-125) e das razões de defesa apresentadas pelos prestadores.

Concluída a análise do balanço contábil, o órgão técnico ressaltou a existência de irregularidades relativas ao recebimento de doação proveniente de autoridade que se enquadra como fonte vedada pelo art. 12, inc. IV, da Resolução TSE n. 23.464/15, no total de R$ 90,00, e ao aporte da quantia de R$ 450,00 sem identificação da origem.

Em defesa, a agremiação sustenta a insignificância dos valores considerados irregulares no parecer conclusivo e a ausência de prejuízo das falhas ao exame da contabilidade. Ainda, invoca a aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade.

Inicialmente, deve ser registrado que, para o exame das contas, está sendo considerado o texto do art. 31 da Lei n. 9.096/95 e seus incisos, vigente ao tempo do exercício financeiro em questão – 2016 – sem as posteriores alterações legislativas.

Isso porque o TSE tem entendimento consolidado no sentido de que “a legislação que regula a prestação de contas é aquela que vigorava na data em que apresentada a contabilidade, por força do princípio da anualidade eleitoral, da isonomia, do tempus regit actum e das regras que disciplinam o conflito de leis no tempo” (ED-ED-PC 96183/DF, Relator Min. Gilmar Mendes, DJE de 18.3.2016).

A respeito da irregularidade identificada quanto ao recebimento de doação proveniente de fonte vedada, importa referir que em 2007, no julgamento da Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22.585/07), o Tribunal Superior Eleitoral assentou não ser permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, quando ostentem a condição de autoridades.

A questão, que até então estava abrangida pela ressalva prevista no § 1º do art. 5º da Resolução TSE n. 21.841/04, passou a ser regulada não apenas pela Resolução TSE n. 22.585/07, mas também pela Resolução TSE n. 23.077, de 04.6.09.

A Resolução TSE n. 23.077/09 foi publicada a partir dessa orientação jurisprudencial e determinou que, durante as arrecadações dos exercícios financeiros seguintes, os partidos políticos observassem o entendimento firmado pelo TSE na Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22.585/07) no que concerne à contribuição de filiados, tendo em conta a interpretação dada ao inc. II do art. 31 da Lei n. 9.096/95 que concluiu pela impossibilidade de doação de titulares de cargos de direção e chefia.

Após a consolidação sobre a interpretação dada pelo TSE ao art. 31, caput, inc. II, da Lei n. 9.096/95, os tribunais eleitorais de todo o país, inclusive este TRE, passaram a julgar as contas partidárias com observância à vedação de contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta com poder de autoridade:

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Doação de fonte vedada. Art. 31, II, da Lei n. 9.096/95. Exercício financeiro de 2013.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, que detenham condição de autoridade, vale dizer, desempenhem função de direção ou chefia.

Redução, de ofício, do período de suspensão do recebimento de cotas do Fundo Partidário, conforme os parâmetros da razoabilidade. Manutenção da sanção de recolhimento de quantia idêntica ao valor recebido irregularmente ao Fundo Partidário.

Provimento negado.

(TRE-RS, Recurso Eleitoral n. 2346, Acórdão de 12.3.2015, Relator DR. INGO WOLFGANG SARLET, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 45, Data 16.3.2015, p. 02.)

Recurso Eleitoral. Prestação de Contas Anual. Exercício 2012. Partido Democrático Trabalhista – PDT de Taquara. Contas desaprovadas. Preliminar de impugnação de documentos como prova válida. Exame remetido à análise da questão de fundo. Preliminar de cerceamento de defesa afastada, em face de haver, nos autos, comprovação de que o partido teve oportunidade de se manifestar sobre documentos acostados. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. Configuradas doações de fonte vedada. Servidores ocupantes de cargos demissíveis ad nutum.

Afastadas do cálculo do valor a ser recolhido ao Fundo Partidário as doações de assessores e procuradores jurídicos, os quais não são considerados autoridades. Deram parcial provimento ao recurso, apenas ao efeito de reduzir o valor recolhido ao Fundo Partidário.

(TRE-RS, Recurso Eleitoral n. 8303, Acórdão de 12.11.2014, Relator DES. LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 207, Data 14.11.2014, p. 02.)

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Exercício de 2010.

Desaprovação pelo julgador originário. Aplicação da pena de suspensão das cotas do Fundo Partidário pelo período de doze meses, bem como o recolhimento de valores, ao mesmo fundo, relativos a recursos recebidos de fonte vedada e de fonte não identificada.

A documentação acostada em grau recursal milita em prejuízo do recorrente, uma vez que comprova o recebimento de valores de autoridade pública e de detentores de cargos em comissão junto ao Executivo Municipal. A maior parte da receita do partido provém de doações de pessoas físicas em condição de autoridade, prática vedada nos termos do artigo 31, incisos II e III, da Lei n. 9.096/95.

Provimento negado.

(TRE-RS, Recurso Eleitoral n. 4550, Acórdão de 19.11.2013, Relator DR. JORGE ALBERTO ZUGNO, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 216, Data 22.11.2013, p. 2.)

Na situação dos autos, o órgão técnico identificou que a agremiação recebeu, em 09.8.2016, doação proveniente de Getúlio Alves Paim, então ocupante do cargo de Secretário de Desenvolvimento Social na Prefeitura de Palmares do Sul, que se enquadra no conceito de autoridade, conforme previsão do art. 12, inc. IV e § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15:

Art. 12. É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

IV – autoridades públicas.

§ 1º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

É de se ressaltar que a regra foi criada com intuito moralizador, na expectativa de que os partidos políticos não vislumbrassem uma contrapartida financeira ou manipulação de órgão da administração pública quando da indicação de ocupantes de cargo em comissão.

O servidor indicado deve contribuir com seu trabalho e está impedido de retornar o valor público recebido a título de remuneração ao partido. Tendo influência política representada pelo seu poder de autoridade no âmbito do cargo que exerce, o detentor de cargo em comissão não poderá alcançar valores ao partido ao qual é filiado ou apoiador.

Nesse sentido, em razão da riqueza argumentativa, agrego às razões de decidir o seguinte excerto extraído do parecer ministerial (fls. 129v.-130v.):

No tocante às contribuições advindas de “autoridades”, há que se ressaltar que, ao longo dos últimos anos, houve substancial alteração no entendimento do TSE a respeito desse conceito. Passou-se de uma interpretação que privilegiava a proteção do partido político (Pet. 310), talvez justificada inicialmente pela necessidade de fortalecerem-se as instituições partidárias em uma democracia incipiente, para uma interpretação que ressalta a relevância dos princípios democráticos da moralidade, dignidade do servidor e preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico (Res. TSE nº 22.585/2007).

Nessa linha de raciocínio, privilegia-se a interpretação que favorece a ocupação dos cargos em comissão pelas pessoas mais eficientes, do ponto de vista técnico, em detrimento do apadrinhamento político dos filiados, cuja espontaneidade da doação seria, por óbvio, duvidosa. Conforme exposto pelo Min. Marco Aurélio, Relator da Resolução TSE nº 22.025/05:

A cláusula final do inciso II do artigo 37 da Carta da República não encerra livre discrição do administrador público. Submete-se à referência à natureza e complexidade do cargo em comissão, devendo a escolha recair em quem tenha condições de satisfazer a eficiência, sempre objetivo precípuo no campo da prestação dos serviços à administração pública. As atribuições de direção, chefia e assessoramento devem caber a quem esteja, do ponto de vista técnico, à altura delas próprias.

Daí assentar-se, sob o prisma constitucional, a impossibilidade de se agasalhar critério que, de alguma maneira, leve em conta, potencializando-a, a condição de integrante de certo partido. Logo, sob o ângulo estritamente constitucional e diante dos interesses maiores da administração pública, surge com extravagância ímpar a previsão, no estatuto do partido político, que acabe por direcionar a escolha do ocupante do cargo ou do detentor da função de acordo com a filiação partidária, para, em passo seguinte, fixar-se contribuição que somente no plano formal pode ser vista como espontânea.

Sim, a liberdade política é princípio básico em um Estado Democrático de Direito. Não obstante, em mercado desequilibrado, em que se verifica oferta excessiva de mão-de-obra e escassez de empregos, se a pessoa está procurando a fonte do próprio sustento e da respectiva família, tenderá a filiar-se a certo partido, detentor indireto do poder, para, em passo seguinte, sucumbindo ante a força da necessidade de optar, vir a emprestar aquiescência – que digo compulsória – a desconto de determinado valor em benefício do partido a que se faz vinculado até mesmo sem o respaldo do próprio convencimento.

Mais do que isso, afigura-se latente o abuso do poder de autoridade. A razão é muito simples. Ou bem o pretendente ao cargo de confiança ou à função comissionada concorda em se filiar e contribuir, ou acaba não logrando a ocupação do cargo ou o desenvolvimento da função, a fonte da sua subsistência referida.

Em última análise, em razão da mesclagem dos interesses em jogo – do partido e daquele que, mediante a respectiva bandeira, foi eleito para o cargo de chefia maior do Executivo, e aí passam a confundir-se -, haverá o consequente abuso do poder de autoridade, a menos que nos imaginemos em outro contexto que não o nacional. Perpetrado o abuso de autoridade, desviando-se, sob o ângulo da finalidade, dinheiro público, segue-se a existência de parâmetros a evidenciar outra forma de abuso, que é a do poder econômico, situando-se partidos políticos em patamares diferentes.

Aqueles que estejam no poder, nas diversas gradações – federal, estadual e municipal -, contarão considerado o verdadeiro abuso no número de cargos de confiança, com insuperável fonte de recursos e aí, em passo seguinte, dar-se-á o desequilíbrio, sob o aspecto econômico e financeiro, da disputa que se almeja de início igualitária. (Grifei.)

Por isso, em que pese o argumento defensivo de insignificância da quantia impugnada, importa destacar que a referida circunstância, malgrado seja relevante para aferir o grau de comprometimento da transparência do exame contábil, não afasta a ilicitude da transgressão, pois remanesce a infringência de normas que, em rol taxativo e sem ressalvas, vedam o recebimento de tais receitas pela agremiação.

Acrescento que esta Corte, por ocasião do julgamento do RE n. 14-97.2016.6.21.0076, debateu a respeito da incidência imediata da alteração introduzida no art. 31 da Lei n. 9.096/95 pela Lei n. 13.488/17, que considera lícitas as doações advindas de ocupantes de cargos demissíveis ad nutum, desde que filiados a partido político, e fixou entendimento, por maioria, pela aplicação da legislação vigente à época do exercício da prestação de contas.

Colaciono a ementa do referido julgado:

RECURSO. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PARTIDO POLÍTICO. EXERCÍCIO DE 2015. PRELIMINAR. MANUTENÇÃO DOS DIRIGENTES PARTIDÁRIOS NO POLO PASSIVO. ILEGITIMIDADE NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. RECEBIMENTO DE DOAÇÕES DE FONTES VEDADAS. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. PERMITIDA A CONTRIBUIÇÃO DE FILIADOS. INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. MANUTENÇÃO DO JUÍZO DE IRREGULARIDADE DA DOAÇÃO. REDUÇÃO DO PRAZO DE SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DAS QUOTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PARCIAL PROVIMENTO.

1. Preliminar rejeitada. O art. 38 da Resolução TSE n. 23.432/14 prevê que deverá ser determinada a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa sempre que houver impugnação ou constatação de irregularidade no parecer conclusivo. A integração dos dirigentes na lide é consectário da responsabilização prevista na Lei dos Partidos Políticos. Manutenção dos dirigentes partidários para integrarem o polo passivo. Ilegitimidade passiva afastada.

2. Constituem recursos oriundos de fontes vedadas as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

3. A Lei n. 13.488/17, publicada em 06.10.17, alterou a redação do art. 31 da Lei n. 9.096/95 - Lei dos Partidos Políticos -, excluindo a vedação de doação de pessoa física que exerça função ou cargo público demissível ad nutum, desde que filiada ao partido beneficiário.

4. Inaplicabilidade ao caso concreto. Incidência da legislação vigente à época dos fatos. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da paridade de armas no processo eleitoral, em detrimento da aplicação pontual da retroatividade in bonam partem. Manutenção do juízo de irregularidade das contribuições advindas de cargos demissíveis ad nutum, ainda que os contribuintes sejam filiados à agremiação.

5. Incontroverso o recebimento de recursos de fontes vedadas, em valor correspondente a 65,79% das receitas do partido, impõe-se a desaprovação das contas. Redução, entretanto, do prazo de suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário para quatro meses. (Grifei.)

6. Provimento parcial.

(TRE-RS - RE: 1497 NOVO HAMBURGO - RS, Relator: DR. LUCIANO ANDRÉ LOSEKANN, Data de Julgamento: 04.12.2017, Data de Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 225, Data 15.12.2017, p. 6.)

Assim, escorreito enquadramento da doação como recurso oriundo de fonte vedada, impõe-se a determinação de recolhimento do respectivo valor ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 14, §1º, da Resolução TSE n. 23.464/15.

Por fim, considerando que o partido confessa o recebimento de recursos de origem não identificada no valor de R$450,00, por meio de depósito em dinheiro, em 05.8.2016, merece ser mantido o apontamento de irregularidade, porquanto frustrada a atuação fiscalizatória quanto a sua licitude, em afronta ao disposto no art. 7º da Resolução TSE n. 23.464/15, que dispõe:

Art. 7º As contas bancárias somente podem receber doações ou contribuições com identificação do respectivo número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) do doador ou contribuinte, ou no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) no caso de recursos provenientes de outro partido político ou de candidatos.

Ressalto que a irregularidade apontada, acrescida da quantia proveniente de fonte vedada, representa 15,78% do total de recursos arrecadados (R$ 3.420,00), ou seja, mais de 10% da receita da agremiação, inviabilizando, na esteira do entendimento do egrégio TSE e deste Tribunal, a partir da aplicação dos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade, a aprovação das contas com ressalvas, uma vez comprometida de forma substancial a transparência e a confiabilidade da escrituração contábil.

Logo, a desaprovação das contas é medida que se impõe.

Como consequência, deve incidir a multa de até 20% sobre o valor irregular, nos termos do art. 37 da Lei n. 9.096/95 com a redação dada pela Lei n. 13.165/15, incidente sobre as contas do exercício financeiro de 2016, consoante entendimento firmado pelo egrégio Tribunal Superior Eleitoral (PC 96183, Relator Min. Gilmar Mendes, DJE: 18.3.2016).

No caso dos autos, revela-se consentânea com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e suficiente para punir as infrações cometidas a fixação da multa em 5% sobre as falhas constatadas, totalizando a quantia de R$ 567,00 que deve ser recolhida ao Erário.

Outrossim, a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário é consequência específica do recebimento de recursos de fonte vedada, nos termos do art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95 e do art. 47, inc. I, da Resolução TSE n. 23.464/15.

O entendimento esposado por este Tribunal é idêntico ao adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral, que utiliza os parâmetros da razoabilidade em cada caso concreto para verificar a adequação da pena, merecendo transcrição os seguintes precedentes:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO. DOAÇÃO DE FONTE VEDADA. ART. 31, II, DA LEI 9.096/95. SUSPENSÃO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. ART. 36, II, DA LEI 9.504/97. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Na espécie, o TRE/SC, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, concluiu que o recebimento de recursos no valor de R$ 940,00 oriundos de fonte vedada de que trata o art. 31, II, da Lei 9.096/95 – doação realizada por servidor público ocupante de cargo público exonerável ad nutum – comporta a adequação da pena de suspensão de cotas do Fundo Partidário de 1 (um) ano para 6 (seis) meses.

2. De acordo com a jurisprudência do TSE, a irregularidade prevista no art. 36, II, da Lei 9.096/95 -consistente no recebimento de doação, por partido político, proveniente de fonte vedada – admite a incidência dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da sanção.

3. Agravo regimental não provido

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 4879, Acórdão de 29.8.2013, Relator Min. JOSÉ DE CASTRO MEIRA, Publicação: DJE – Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 180, Data 19.9.2013, p. 71)

Prestação de contas. Campanha eleitoral. Candidato a deputado. Fonte vedada.

1. Este Tribunal, no julgamento do AgR-AI nº 9580-39/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani, DJE de 25.9.2012, reafirmou, por maioria, seu entendimento no sentido de que "empresa produtora independente de energia elétrica, mediante contrato de concessão de uso de bem público, não se enquadra na vedação do inciso III do art. 24 da Lei nº 9.504/97". Precedentes: AgR-REspe nº 134-38/MG, relª. Minª. Nancy Andrighi, DJE de 21.10.2011; AgR-REspe nº 10107-88/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani, de 9.10.2012. Ressalva do relator.

2. Ainda que se entenda que a doação seja oriunda de fonte vedada, a jurisprudência desta Corte Superior tem assentado que, se o montante do recurso arrecadado não se afigura expressivo diante do total da prestação de contas, deve ser mantida a aprovação das contas, com ressalvas, por aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Agravo regimental a que se nega provimento.

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 963587, Acórdão de 30.4.2013, Relator Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE – Diário de Justiça Eletrônico, Data 18.6.2013, p. 68-69.)

No presente caso, não se mostra razoável que a agremiação sofra a grave penalização de suspensão de repasse de quotas por um ano, conforme tem sido defendido pela Procuradoria Regional Eleitoral. Por isso, considerando que o total de recursos provenientes de fonte vedada alcança apenas 2,63% do montante arrecadado, entendo adequada a fixação da suspensão pelo período de 01 mês.

ANTE O EXPOSTO, voto pela desaprovação das contas da Comissão Provisória Estadual do PARTIDO REPUBLICANO DA ORDEM SOCIAL (PROS) relativas ao exercício financeiro de 2016, determino o recolhimento ao Tesouro Nacional da quantia de R$ 567,00 e a suspensão do recebimento de quotas do Fundo Partidário pelo período de 01 (um) mês.