RELATÓRIO

Cuida-se de recurso interposto por RENATO GEMELLI BONADIMAN (candidato não eleito ao cargo de prefeito de Seberi) em face da sentença que julgou procedente a representação eleitoral ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL e condenou o recorrente – prefeito à época dos fatos – à pena de multa de 5.000 UFIR pela prática da conduta vedada prevista no art. 73, inc. VIII, da Lei n. 9.504/97, por ter concedido aumento aos servidores municipais acima dos índices de inflação.

A inicial imputou ao recorrente a conduta de ter sancionado e promulgado a Lei Municipal n. 4.151/16, em 19.5.16, alterando os padrões remuneratórios de mais de cem servidores públicos municipais, proporcionando ganho real excedente à mera recomposição da perda do poder aquisitivo.

Em 30.6.2016, sancionou e promulgou a Lei n. 4.163/16, determinando que os reajustes fossem implementados a partir de 01.9.2016.

Em suas razões, suscita não se tratar de revisão geral dos servidores, mas tão somente de reajuste setorial disponibilizado a determinadas categorias do funcionalismo municipal, conduta que não encontra vedação no art. 73, inc. VIII, da Lei n. 9.504/97. Afirma que a Lei n. 4.151/2016 concedeu alteração de atribuições aos ocupantes de diversos cargos, que passaram a ter novos padrões, ou seja, revisão setorial.

Com contrarrazões, nesta instância, os autos foram à Procuradoria Regional Eleitoral, que se manifestou pelo desprovimento do apelo.

É o relatório.

 

VOTO

O recurso é tempestivo.

Mérito

Antes de adentrar na análise do recurso interposto, convém tecer algumas considerações.

A Lei n. 9.504/97 ostenta capítulo específico sobre as condutas vedadas aos agentes públicos durante a campanha eleitoral, na formulação trazida nos arts. 73 a 78.

O doutrinador Rodrigo López Zilio (Direito Eleitoral. 5ª ed. Editora Verbo Jurídico, p. 585-586) traz lição sobre as condutas vedadas:

As condutas vedadas – na esteira de entendimento da doutrina e jurisprudência – constituem-se como espécie do gênero abuso de poder e surgiram como um antídoto à reeleição, a qual foi instituída através da EC nº 16/97. Em verdade, pode-se conceituar os atos de conduta vedada como espécies de abuso de poder político que se manifestam através do desvirtuamento dos recursos materiais (incisos I, II, IV e §10º do art. 73 da LE), humanos (incisos III e V do art. 73 da LE), financeiros (inciso VI, a, VII e VIII do art. 73 da LE) e de comunicação (inciso VI, b e c do art. 73 da LE) da Administração Pública (lato sensu).

[...]

O bem jurídico tutelado pelas condutas vedadas é o princípio da igualdade entre os candidatos. Assim, desnecessário qualquer cotejo com eventual violação à normalidade ou legitimidade do pleito. Basta, apenas, seja afetada a isonomia entre os candidatos; nada mais. Neste sentido, aliás, o próprio caput do art. 73 da LE prescreve que são condutas vedadas porque “tendentes” a afetar a igualdade entre os candidatos. Ou seja, o legislador presume que tais condutas, efetivamente, inclinam-se a desigualar os contendores.

Exigir prova da potencialidade da conduta na lisura do pleito equivale a um esvaziamento do comando normativo, porquanto imporia um duplo ônus ao representante: a prova da adequação do ilícito à norma (legalidade estrita ou taxatividade) e a prova da potencialidade da conduta. A adoção dessa implica o esvaziamento da representação por conduta vedada, pois, caso necessária a prova da potencialidade, mais viável o ajuizamento da AIJE – na qual, ao menos, não é necessária a prova da tipicidade da conduta. Em suma, o bem jurídico tutelado pelas condutas vedadas é o princípio da isonomia entre os candidatos, não havendo que se exigir prova de potencialidade lesiva de o ato praticado afetar a lisura do pleito. Do exposto, a prática de um ato previsto como conduta vedada, de per si e em regra – salvo fato substancialmente irrelevante – é suficiente para a procedência da representação com base no art. 73 da LE, devendo o juízo de proporcionalidade ser aferido, no caso concreto, para a aplicação das sanções previstas pelo legislador (cassação do registro ou do diploma, multa, suspensão da conduta, supressão dos recursos do fundo partidário). (Grifei.)

Como se verifica, o bem jurídico tutelado é a isonomia entre os concorrentes ao pleito. As hipóteses relativas às condutas vedadas são taxativas e de legalidade restrita, e “a conduta deve corresponder ao tipo definido previamente” (Recurso Especial Eleitoral n. 24.795, Rel. Luiz Carlos Madeira).

A conduta descrita na inicial amolda-se ao que dispõe o art. 73, inc. VIII, da Lei 9.504/97:

art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.

O dispositivo acima transcrito veda a recomposição inflacionária da remuneração dos servidores “que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo” no período compreendido entre 180 dias antes das eleições até a posse dos eleitos, com o objetivo de evitar que benefícios aos servidores nas proximidades das eleições, rompam a isonomia entre os candidatos (RESPE n. 26.054 – Re. Min. Asfor Rocha, j. 08.8.2006).

Na espécie, segundo sustentou o Parquet eleitoral de piso, o recorrente, durante o período vedado pela lei eleitoral, promoveu revisão geral da remuneração dos servidores municipais excedente à recomposição da perda do poder aquisitivo, atribuindo-lhe efeitos financeiros em data abrangida pelo período vedado pela lei eleitoral.

Examinando os autos, verifico que a sentença que reconheceu a procedência da representação deve ser mantida, razão pela qual peço vênia para transcrevê-la:

A respeito das chamadas condutas vedadas, a Lei Eleitoral assim prevê, dentre outras hipóteses:

"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[…]

VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos."

As vedações do art. 73 foram estabelecidas pelo legislador com a intenção de assegurar o princípio de igualdade entre os candidatos que disputam as eleições, registrando-se o agravante de que o prefeito Renato era candidato à reeleição, não sendo vitorioso no pleito eleitoral de 2016.

Resta fazer uma análise nos autos para ver se o caso em tela se enquadra ou não na vedação acima.

No caso dos autos, embora a revisão tenha sido setorial, esta ao ser aplicada, resultaria em aumento real de salário, diante da mudança de padrões dos servidores envolvidos, conforme planilha de fls 02, verso e 3 dos autos.

Ressalte-se que a reestruturação de carreiras não se confunde com revisão geral da remuneração dos servidores públicos, já que a reestruturação, conforme entendimento majoritário do TSE, não violaria o inciso VIII do art. 73 da Lei, 9.504/97, exceto se esta reestruturação vier acompanhada de aumento real, caso em que incidiria na vedação. (TSE - Res. 21.054 de 02.4.2002).

Portanto, o que se proíbe é a revisão da remuneração dos servidores que exceda a mera recomposição da perda do poder aquisitivo apurado ao longo do ano da eleição, ainda que travestida de reestruturação de algumas carreiras.

Nesse sentido, necessário se faz mencionar o entendimento do ilustre JOSÉ JAIRO GOMES que preconiza:

"Veda-se portanto, a concessão de aumento real da remuneração dos servidores. É irrelevante o motivo alegado para a concessão de aumento, tampouco é importante a intenção de corrigir injustiças, distorções remuneratórias verificadas em anos anteriores ao da eleição, ou mesmo a necessidade de valorização profissional de determinadas carreiras. A regra geral é imperativa." (GOMES, José Jairo. DIREITO ELEITORAL. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 765).

Da mesma forma é o entendimento de RODRIGO LOPES ZILIO:

"Veda-se qualquer recomposição que exceda o repique inflacionário, seja qual for a denominação dada ao acréscimo financeiro. Em outras palavras, resta proibido qualquer aumento real na remuneração do servidor público. (...).

Em conformação com o bem jurídico tutelado - que é a tutela da isonomia de oportunidade entre os candidatos -, a expressão 'revisão geral da remuneração' deve receber interpretação ampla, significando toda e qualquer forma de recomposição ou incremento financeiro. Contudo, para o TSE 'a revisão geral da remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo de moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas' (Resolução n. 21.296 - Rel. Min. Fernando Neves - j. 12.11.2002). Ao adotar o conceito de revisão geral da remuneração nos termos do art. 37, X, da CF, diferenciando-a da restruturação de carreira, o TSE abre espaço para a quebra da igualdade de oportunidade entre os candidatos - pois soa ilógico que seja vedado o menos (revisão geral da remuneração) e permitido o mais (já que a reestruturação de carreira pode importar em ganhos financeiros consideráveis, desde que escudado na justificativa de valorização profissional de determinada categoria. Essa distinção adotada pelo TSE somente pode ser utilizada se a reestruturação de carreira não redunde ganho real ao servidor público, já que o objetivo da norma é vedar um aumento acima da perda inflacionária, no período crítico, pouco importando a nomenclatura adotada (revisão geral da remuneração ou reestruturação de carreira).

(ZILIO, Rodrigo Lopez. Direito Eleitoral. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016. p. 622-623).

Neste sentido é a jurisprudência do TSE, conforme segue:

"O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei n. 9504/97 tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei n. 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução/TSE n. 20.890, de 09/10/2001." (Consulta nº 782, DF, rel. Min. Fernando Neves, relatando a Resolução TSE n. 21.296, de 12.11.2002).

No caso específico dos autos, cumpre destacar alguns pontos.

Primeiro, o único prazo expresso no artigo 7º da Lei n. 9.507/97 é o de 180 (cento e oitenta) dias antes das eleições.

Dessa forma, não poderia o Prefeito Municipal propor aumento real a servidores públicos a partir do dia 02/04/2016, pois a eleição foi em 02.10.2016.

Todavia, através da Lei Municipal n. 4.151/2016, sancionada e promulgada em 19/05/2016, o Representado, Prefeito e candidato a reeleição, Renato Gemelli Bonadiman incluiu atribuições e alterou os padrões de vencimentos de 35 cargos, beneficiando mais de 100 servidores municipais.

Na prática essa alteração de padrões de vencimentos proporcionou aumentos que variaram, chegando ao máximo de 25,22% para alguns cargos, percentual muito acima da inflação do ano anterior ao da eleição.

Mais grave ainda foi a conduta porque o artigo 5º da Lei n. 4.151/16 prevê que os aumentos seriam efetivados a partir do momento em que o índice com as despesas de pessoal ficasse abaixo do limite prudencial estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Para piorar a infração à proibição de revisão salarial, no dia 30.6.2016, o prefeito Renato e candidato à reeleição, sancionou e promulgou a Lei Municipal n. 4.163/16, que alterou algumas atribuições de alguns cargos e estabeleceu que a vigência da Lei e os pagamentos teriam efeitos a contar de 01.9.2016, justamente no mês que antecedeu a eleição.

Dessa forma, o primeiro pagamento dos aumentos reais ocorreriam em 30.9.2016, ou seja, na sexta-feira antes da eleição, conforme previsão da Lei Orgânica Municipal (fl. 115).

Impõe-se, portanto, a procedência da representação por conduta vedada, pois o representado Renato, prefeito e candidato à reeleição, concedeu aumento de salário a servidores, acima dos índices de inflação, o que é expressamente vedado pelo inciso VIII, do art. 73 da Lei 9.504/97, implicando em multa.

Por fim, registre-se que não houve o pagamento dos aumentos em discussão porque no dia 27.9.2016, a senhora Lori Odete Negrello, prefeita municipal em exercício (Renato se licenciou naquela semana), expediu o Decreto n. 047/16, supendendo a aplicação da Lei Municipal n. 4.151/16, alterada pela Lei Municipal n. 4.163/16 (fls. 9-10). (Grifei)

Como referido alhures, o art. 73, inc. VIII, da Lei n. 9.504/97 proíbe concessão de revisão geral da remuneração dos servidores públicos, na circunscrição do pleito, que exceda a recomposição do poder aquisitivo apurada ao longo do ano da eleição, a partir de 180 (cento e oitenta) dias antes da realização da eleição até a data da posse dos eleitos.

Os autos demonstram que o recorrente, na qualidade de prefeito e candidato à reeleição, sancionou e promulgou, em 19 de maio de 2016, a Lei Municipal n. 4.151/16 (fls. 51-73), alterando as atribuições de vários cargos do quadro de pessoal do Município de Seberi/RS, elevando os padrões de vencimento das respectivas categorias, gerando, com isso, aumentos de remuneração e impacto financeiro.

No art. 5º da mencionada lei municipal, ficou expressamente regrada que apenas seriam implementadas as alterações quando o índice de despesas de pessoal estivesse abaixo do limite prudencial fixado pela Lei Federal n. 101/00 (fl. 73).

Contudo, em 30 de junho de 2016, o Chefe do Executivo sancionou e promulgou a Lei Municipal n. 4.163/16, alterando a redação do art. 5º da Lei n. 4.163/16, para fazer constar o que segue: "Esta lei entra em vigor na data de 1º de setembro do ano de 2016".

Como se percebe, o pagamento do reajuste aos servidores seria efetivado no dia 30.9, às vésperas da eleição, trazendo incalculáveis dividendos eleitorais e vantagens na disputa eleitoral, notadamente no que se refere ao voto dos servidores públicos e de seus familiares, evidenciando conduta vedada pela legislação eleitoral.

Digna de nota a observação feita em contrarrazões ao recurso (fl. 160 e v.) "no sentido de que o projeto de reajuste que foi encaminhado ao Poder Legislativo sequer contava com lastro de disponibilidade financeira para que fosse adimplido, denotando, assim, a maior reprovabilidade da conduta do então Prefeito e candidato à reeleição".

Igualmente, merece transcrição o que constou no parecer da Procuradoria Eleitoral:

Ou seja, o representado, de forma deliberada, estipulou que o reajuste dos servidores municipais incidiria na folha de pagamento que seria adimplida no dia 30 de setembro (fls. 113-115), ou seja, sexta-feira, na antevéspera do pleito eleitoral. Tal forma de proceder lhe traria, certamente, inegáveis vantagens na disputa eleitoral, precipuamente para conquistar o voto dos servidores públicos e de seus familiares, caracterizando conduta vedada pela legislação eleitoral no que tange à regularidade integral do sufrágio.

Neste norte, observa-se que, no dia 27 de setembro de 2016, a então Prefeita Municipal em Exercício, Lori Odete Negrello, emitiu o Decreto n. 047/2016, suspendendo a aplicação das Leis n. 4.151/1016 e n. 4.163/2016, e justificando a medida nas disposições da Lei n. 9.504/97, mas também na queda da arrecadação, atraso de repasses federais e estaduais e no percentual de receita corrente líquida utilizado no custeio da folha de pagamento.

A propósito, chama atenção o comportamento da então Vice-Prefeita, quando assumiu a Chefia do Poder Executivo em razão do afastamento do representado para concorrer à reeleição.

Com efeito, no dia 30 de setembro de 2016, deu entrevista a uma emissora de rádio, justificando o não cumprimento do reajuste em razão da legislação eleitoral. Segundo ela, a implementação do reajuste poderia configurar fraude eleitoral, afirmando que não participaria disso. Na mesma entrevista, referiu os atrasos no pagamento de salários nos meses anteriores ao reajuste. Afirmou, ainda, que a não aplicação do reajuste não seria definitiva, sendo que fez um decreto, o que não revogava a lei, declarando que não sabia se a lei seria aplicada após as eleições (Cd. fl. 07).

Tal conjuntura, por certo, apenas reforça que o propósito do representado, ao promulgar e sancionar as Leis Municipais antes referidas era, única e simplesmente, obter alguma espécie de benefício durante a campanha, conduta vedada pela legislação eleitoral, na esteira do artigo 73, inciso VIII, da Lei n. 9.504/97:

[…]

Logo, em tendo as Leis Municipais n. 4.151/1016 e 4.163/2016 sido promulgadas menos de 180 dias da eleição, é nítida a infringência às normas legais, descabendo teorizar sobre se o que ocorreu foi revisão geral ou revisão setorial.

Acerca da tese esgrimida de que a providência engendrada se tratou de revisão setorial e não revisão geral anual de vencimentos, cabe ressaltar que tal discussão se afigura inócua, uma vez que, embora a realização de reestruturação de determinada carreira pública (revisão setorial), em tese, não esteja vedada no curso do ano eleitoral, não há como ultrapassar a vedação de reajuste dos vencimentos dos servidores públicos no ano eleitoral.

Se assim não fosse, o Administrador, ao invés de conceder aumento para todos os servidores públicos, escolheria a categoria que possui o maior número de trabalhadores e reajustaria seus salários, situação que também acabaria por beneficiá-lo, ainda que em menor escala.

Justamente por isso, RODRIGO LÓPEZ ZÍLIO leciona que “veda-se qualquer recomposição que exceda o repique inflacionário, seja qual for a denominação dada ao acréscimo financeiro. Em outras palavras, resta proibido qualquer aumento real na remuneração do servidor público (in Direito Eleitoral, 5.ª Ed. p. 622).

De tal modo, considerando a situação concreta narrada nos autos, conclui-se que o representado, ao conceder aumentos reais de salários aos servidores do Município de Seberi, ainda que os nomine de revisão setorial, violou a igualdade na disputa eleitoral, desequilibrando-a em seu favor, motivo por que deve ser mantida, na integralidade, a sentença proferida neste grau de jurisdição.

Dessarte, como as Leis Municipais n. 4.151/16 e 4.163/16 foram promulgadas menos de 180 dias da eleição, estabelecendo reajustes em até 25% da remuneração dos servidores municipais, inequívoca a violação ao que preceitua o art. 73, inc. VIII, da Lei 9.504/97.

O recorrente argumenta que a revisão foi setorial e não geral. Entretanto, esse argumento não afasta a proibição, pois a vedação é absoluta; independente do “rótulo” que se dê, proíbe-se a concessão de reajustes acima da recomposição da perda do poder aquisitivo, ainda que se destine a determinado grupo de funcionários.

Logo, não há dúvidas de que está configurada a conduta vedada prevista no art. 73, inc. VIII, da Lei n. 9.504/97, devendo ser mantida a sentença.

Apenas há uma correção, de ofício, a ser procedida.

Tendo em vista a extinção da UFIR, as multas devem ser arbitradas em moeda corrente. Assim, o valor a que foi condenado o recorrente  5.000 UFIRs, equivale a R$ 5.320,50. 

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de RENATO GEMELLI BONADIMAN e, de ofício, fixo o valor da multa em R$ 5.320,50, fulcro no § 4º do art. 62 da Resolução 23.457/15 do TSE.