RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto por FREDERICO FREIRE FIGUEIRÓ em face da sentença do juízo da 150ª Zona, que julgou procedente a Representação Eleitoral movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL (MPE), condenando o ora recorrente ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 (cinco mil trezentos e vinte reais com cinquenta centavos), forte no art. 73, inc. VII e § 4º, da Lei n. 9.504/97, por entender que o então presidente da Câmara Municipal de Xangri-Lá teria extrapolado o limite de gastos com publicidade institucional.

Foram opostos embargos de declaração pelo representado FREDERICO (fls. 114-116), tendo sido rejeitados pelo juízo a quo, bem como condenado o embargante à multa de R$ 1.874,00, por litigância de má-fé, “porquanto juntou documento modificado a fim de alterar a verdade dos fatos, com o objetivo de induzir o julgador em erro” (fls. 129-133).

Em suas razões (fls. 141-151), o recorrente aduziu, preliminarmente, a nulidade da sentença – extra petita –, por ter considerado os gastos com o Jornal “Matéria de Capa” como publicidade institucional, enquanto o MPE, na exordial, considerou-os como de publicidade legal. No mérito, afirmou que gastos classificados como elemento de despesa “Serviço de Comunicação em Geral” tem natureza de publicidade legal, conforme consulta ao sítio do Tribunal de Contas do Estado, motivo pelo qual não deveriam compor o cálculo das despesas com publicidade institucional para o ano de 2016. Acrescentou que, caso o elemento de despesa em questão seja considerado como gasto de publicidade institucional para o ano de 2016, o julgador também deveria observar as despesas com idêntica classificação, ocorridas nos anos de 2014 e 2015, para obtenção da média para o ano de 2016. Relativamente à multa por litigância de má-fé, sustentou não haver motivos para a sua condenação, uma vez que a divergência na documentação decorreria de erro formal no processo de publicação, mas que não alteraram a verdade dos fatos. Requereu o acolhimento da preliminar e, no mérito, o provimento do recurso, com o fito de afastar a multa estabelecida no art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.507/97, bem como a multa por litigância de má-fé.

Com contrarrazões (fls. 249-250v.), nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 254-260).

É o relatório.

 

VOTO

Admissibilidade

O recurso é tempestivo. A decisão foi publicada em 10.02.2017, uma sexta-feira (certidão constante à fl. 138v.), e a parte interpôs o recurso no dia 14.02.2017, terça-feira (fl. 141), observando, portanto, o prazo de três dias.

Presentes os demais requisitos de admissibilidade, dele conheço.

Preliminar

O recorrente arguiu a nulidade da sentença – extra petita –, em razão de o juízo a quo ter classificado gastos de publicidade legal como de natureza institucional, diferentemente do Ministério Público Eleitoral na exordial.

A representação (fls. 02-03v.) aponta a ocorrência de gastos com publicidade institucional, no ano das eleições de 2016, em valores superiores à média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecederam o pleito, sem distinguir os tipos de gastos efetuados em publicidade, para fins de enquadramento no inc. VII do art. 73 da Lei n. 9.504/97.

A especificação da publicidade – se institucional ou legal – para fins de aplicação da legislação em regência foi apreciada somente por ocasião da sentença, momento em que se efetuou a análise dos gastos, segundo a sua natureza, de modo a incluí-los ou não para fins de apuração da média e dos limites a serem considerados.

Desse modo, a magistrada, ao analisar os gastos, atuou dentro dos limites da lide, autorizada que estava a dar a devida classificação dos fatos à norma, sem que se tenha extrapolado o pedido inicial.

Por essas razões, afasto a preliminar de nulidade da sentença e adentro na análise de mérito.

Mérito

Cuida-se de representação ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL em desfavor de FREDERICO FREIRE FIGUEIRÓ, ora recorrente, pela suposta prática de conduta vedada, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Xangri-Lá, consistente na realização de despesas com publicidade no primeiro semestre de 2016 (ano eleitoral), em montante superior à média dos primeiros semestres dos três anos anteriores (2013, 2014 e 2015), contrariando, assim, o art. 73, inc. VII da Lei n. 9.504/97, verbis:

Lei n. 9.504/97:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

VII - realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito; (Redação dada pela Lei n. 13.165, de 2015). Grifei.

[...]

§ 1º Reputa-se agente público, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta, ou fundacional.

[...]

§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.

Nas lições de Rodrigo López Zilio, “O objetivo do legislador é sofrear a difusão de publicidade institucional em ano eleitoral, afetando a voluntariedade de opção de sufrágio do eleitor, com quebra na igualdade de oportunidade entre os candidatos.” (Direito Eleitoral. 5.ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016. p. 621.)

Para fins do art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.504/97, deve-se diferenciar os gastos com publicidade institucional, destinada a divulgar os feitos de determinada administração, da publicidade legal, aquela necessária e imprescindível para atuação regular da administração pública, impostas por lei, tais como a publicação de atos oficiais e convocações.

Como a finalidade das condutas vedadas é compatibilizar a necessária continuidade do serviço público com a igualdade entre candidatos, o art. 73, inc. VII, acima referido, limita apenas a publicidade institucional, tendente a afetar a igualdade, sem restringir a publicidade de atos legais, pois haveria o risco da paralisação indevida da atividade pública. Ou, dito de outro modo, a jurisprudência é uníssona no sentido de distinguir, para fins de apuração da conduta vedada, as despesas com publicidade de natureza oficial da tipicamente institucional. Veja-se:

Recurso especial. Agravo regimental. Ação de investigação judicial eleitoral. Publicidade institucional. Período vedado. Art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97. Violação. Não caracterização. Dissídio. Não configuração. Fatos e provas. Reexame. Súmula nº 279 do Supremo Tribunal Federal. Decisão agravada. Fundamentos não afastados.

1. A publicação de atos oficiais, tais como leis e decretos, não caracteriza publicidade institucional.

2. A configuração do dissídio jurisprudencial requer, entre outros requisitos, a realização do confronto analítico.

3. O recurso especial não se apresenta como meio idôneo para se reexaminar fatos e provas (Súmula nº 279 do Supremo Tribunal Federal).

4. O agravo regimental, para que obtenha êxito, deve atacar, especificamente, todos os fundamentos da decisão agravada.

Agravo regimental desprovido.

(TSE – Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 25748 – Rel. Min. CARLOS EDUARDO CAPUTO BASTOS – DJ de 30.11.2006.)

 

Embargos de declaração com pedido de atribuição de efeitos infringentes. Alegada ocorrência de omissão no aresto que deu provimento a recurso e condenou o embargante à multa por infringência ao inciso VII do artigo 73 da Lei n. 9.504/97.

A publicação de atos legais/oficiais não se confunde com a publicidade institucional destinada à divulgação dos atos da administração pública, não sendo computados para fins de aferição do limite previsto no artigo 73, inciso VII, da Lei n. 9.504/97. Valores decorrentes de atos administrativos vinculados.

Efeitos infringentes para negar provimento ao recurso ministerial e manter a improcedência da representação. Acolhimento.

(TRE-RS – RE n. 72666 – Rel. DR. LEONARDO TRICOT SALDANHA – DEJERS de 25.9.2014.)

 

Recurso. Suposta conduta vedada. Art. 73, inc. VI, letra "b", e inc. VII, da Lei n. 9.504/97. Eleições 2012. Improcedência da representação pelo juízo originário. Alegada realização de despesas, em valor superior à média dos anos anteriores ao pleito, autorizadas ou determinadas por Prefeito Municipal, beneficiando candidatos eleitos. Suposto excesso de gastos com publicidade institucional.

Não configurada a prática de conduta vedada prevista no inc. VII do art. 73 da Lei das Eleições. Publicidade realizada em cumprimento às exigências legais. Publicações obrigatórias não podem ser consideradas para dar efetividade à proibição legal, sob pena de violação dos princípios da publicidade e de transparência que devem reger a administração pública.

Provimento negado.

(TRE-RS – RE 69459 – Rel. DR. INGO WOLFGANG SARLET – DEJERS de 27.6.2013.)

 

Recurso. Conduta vedada. Propaganda institucional. Art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.504/97. Prefeito e vice. Procedência. Multa. Eleições 2012.

Alegado excesso de despesas com publicidade institucional no ano do pleito com ultrapassagem da média de gastos dos três últimos anos.

Erro material do cálculo no parecer contábil ao deixar de distinguir despesas com publicidade de natureza oficial e às provenientes de publicidade tipicamente institucional.

Não caracterizado excesso de despesas com publicidade. Afastadas as penalidades impostas.

Provimento.

(TRE-RS – RE 30598 – Rel. Desa. Federal Maria de Fátima Freitas Labarrère – P. Sessão de 24.10.2014.)

Estabelecido que apenas as publicidades institucionais são objeto da norma em comento, excluídas as publicações legais, prossigo.

O juízo singular, ao analisar a natureza dos gastos com publicidade institucional realizados pela Câmara Municipal de Xangri-Lá, apurou a média dos primeiros semestres dos anos de 2013, 2014 e 2015, no montante de R$ 17.266,66 (dezessete mil duzentos e sessenta e seis reais e sessenta e seis centavos), reconhecendo os seguintes cálculos apurados pelo próprio representado (fls. 90-91):

a) 1º Semestre de 2013 – R$ 0,00

b) 1º Semestre de 2014 – R$ 7.400,00

b.1) Empenho 399/2014, NF 423 de 26/06/2014 – fls. 33

c) 1º Semestre de 2015 – R$ 44.400,00

c.1) Empenho 071/2015, NF 450 de 01/15

c.2) Empenho 155/2015, NF 454 de 02/15

c.3) Empenho 229/2015, NF 460 de 03/15

c.4) Empenho 296/2015, NF 464 de 04/15

c.5) Empenho 381/2015, NF 468 de 05/15

c.6) Empenho 439/2015, NF 472 de 06/15

TOTAL c.1 + c.2 + c.3 = R$ 51.800,00

MÉDIA = R$ 17.266,66

 

Já com relação aos gastos com publicidade institucional no primeiro semestre de 2016, a magistrada de piso assim decidiu (fls. 106-109):

[…] Quanto ao valor dos gastos com publicidade no primeiro semestre de 2016, cabe referir que da análise dos valores e descrições constantes no documento de fl. 44, que fazem referência ao Contrato 003/2016, cujo objeto é publicação dos atos do legislativo, verifica-se que trata-se de publicidade institucional, pois não verificado nenhum caráter de obrigatoriedade, relação com atos administrativos vinculados, tais como editais ou procedimentos licitatórios, não se revestindo de qualquer característica de publicidade legal.

[…]

Com isso, o total gasto no primeiro semestre do ano de 2016 é R$ 18.098,00, pois ao valor apurado pelo representado no primeiro semestre de 2016 (R$ 16.580,00), conforme documento de fl. 46, deve ser acrescido o valor de R$ 1.518,00, o total gasto no primeiro semestre de 2016 relacionado ao contrato 03/2016, conforme fl. 44.

Portanto, os gastos com publicidade realizados pelo representado no primeiro semestre do ano de 2016 superaram a média dos primeiros semestres dos anos 2013, 2014 e 2015 em R$ 831,34, ou seja, foram 4,81% superiores.

Dessa forma, o juízo de origem entendeu que o valor de gastos com publicidade institucional, no primeiro semestre de 2016 (R$ 18.098,00), ultrapassou o limite da média de gastos dos primeiros semestres dos anos de 2013, 2014 e 2015 (R$ 17.266,66), e que a conduta vedada estava caracterizada, aplicando como reprimenda penalidade pecuniária no montante de R$ 5.320,50, com fulcro no art. 73, inc. VII e § 4º da Lei n. 9.504/97.

O recorrente FREDERICO, em suas razões (fls. 141-151), afirmou que os gastos classificados como elemento de despesa “Serviço de Comunicação em Geral” (3.3.90.39.47.00.00.00.0000) têm natureza de publicidade legal, conforme consulta ao sítio do Tribunal de Contas do Estado, motivo pelo qual não deveriam compor o cálculo das despesas com publicidade institucional para o ano de 2016.

Insurgiu-se, portanto, quanto ao acréscimo do valor de R$ 1.518,00 (um mil quinhentos e dezoito reais), relacionado ao contrato 03/2016 (fls. 44 e 135), classificado como de publicidade legal e considerado como institucional pela sentença de primeiro grau.

Cumpre, portanto, analisar se o gasto no valor de R$ 1.518,00 (um mil quinhentos e dezoito reais), consubstanciado no contrato n. 03/2016 (fls. 44 e 135), trata de publicidade institucional ou legal, para fins de acréscimo – ou não – ao montante de gastos no primeiro semestre de 2016.

A Câmara Municipal de Xangri-Lá consignou a despesa como publicidade legal – elemento de despesa 3.3.90.39.47.00.00.00.0000 (“Serviço de Comunicação em Geral”) –, retirando dessa conta a verba para executá-la e, como tal, lançando-a contabilmente. Nesse sentido, é de rigor reconhecer que, no sítio eletrônico do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE), cujo documento congênere está à fl. 153, a despesa em questão está assim classificada:

REGISTRA O VALOR DAS DESPESAS COM SERVIÇOS DE COMUNICAÇÃO, PRESTADOS POR PESSOA JURÍDICA, TAIS COMO: CORREIOS E TELÉGRAFOS; PUBLICAÇÃO DE EDITAIS, EXTRATOS, CONVOCAÇÕES E ASSEMELHADOS DESDE QUE NÃO TENHAM CARÁTER DE PROPAGANDA. E OUTROS. EX: SEDEX

(Grifei.)

Em face de tal cenário, reitero que o Tribunal Superior Eleitoral já assentou que “1. A publicação de atos oficiais, tais como leis e decretos, não caracteriza publicidade institucional. [...]” (Ac. de 7.11.2006 no AgRgREspe no 25748, rel. Min. Caputo Bastos).

A presunção, então, é de que a publicidade contabilizada como de natureza legal assim o seja, incumbindo à parte representante demonstrar, por meio de prova, o seu caráter institucional.

Ocorre que, examinado o conjunto probatório dos autos, constata-se justamente o contrário: a juntada pelo recorrente (fls. 154-245) de cópias das matérias de publicidade, veiculadas no Jornal “Matéria de Capa”, objeto do contrato de n. 03/2016 em menção (fls. 44 e 135), em que se observa sua natureza “legal” (publicação de extratos de contrato e de pregão).

Desse modo, é possível formar um juízo seguro acerca da alegada natureza legal das peças publicitárias em questão – contrato n. 03/2016, no valor de R$ 1.518,00 – as quais, por decorrência lógica, subtraídas das despesas consideradas como de publicidade institucional no primeiro semestre de 2016, apontam para um cenário em que não ultrapassada a média de gastos dos primeiros semestres dos últimos três anos.

Por essas razões, tenho que deve ser afastada a multa de R$ 5.320,50 (cinco mil trezentos e vinte reais e cinquenta centavos) prevista no art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.504/97.

Diante do acolhimento das razões do recorrente – de que as despesas veiculadas no Jornal “Matéria de Capa” com publicidade são de natureza legal –, por conseguinte, resta prejudicada a análise da segunda tese aventada, de alteração no cálculo da média de gastos para o ano de 2016, com o acréscimo das despesas com idêntica classificação contábil aos primeiros semestres de 2014 e 2015.

 

Nada obstante, já no condizente à condenação do recorrente ao pagamento de multa por litigância de má-fé, tenho que razão não lhe assiste.

O juízo singular condenou o representado por litigância de má-fé, no valor de R$ 1.874,00 (um mil, oitocentos e setenta e quatro reais), ao apreciar os embargos de declaração (fls. 129-33). Assim:

[…] Compulsando os presentes autos, por oportuno, verifico presente grave irregularidade processual perpetrada pelo embargante, consistente em prática de litigância de má-fé.

Em que pese o contrato juntado pelo embargante (fls. 117/118) dando conta que o objeto do Contrato 03/2016 seria “a contratação de empresa jornalística, de tiragem semanal para publicação de extratos de editais, atos oficiais e demais atos permanentes a licitações e contratos”, este Juízo, conforme já referido, consultou o conteúdo do Contrato 03/2016, já que a classificação da despesa relativa àquele contrato poderia alterar a decisão na representação.

Conforme informação disponível no Portal da Transparência do Sítio oficial da Câmara de Xangri-Lá (última modificação em 23.3.2016 às 17h28min), em consulta realizada antes da prolação da sentença de fls. 106/109, foi verificado que o objeto do Contrato 03/2016 é “a contratação de empresa jornalística, de tiragem semanal para publicação dos atos do legislativo”, e não o objeto conforme descrito na fl. 117, o qual faz referência à publicidade legal.

Desta forma, verifico que da comparação do contrato juntado pelo embargante com a versão publicada na página oficial da Câmara de Xangri-Lá há uma clara discrepância entre o objeto do Contrato 03/2016, tendo desta forma aquele praticado litigância de má-fé, nos termos do art. 80, inc. II, do Código de Processo Civil, porquanto juntou documento modificado a fim de alterar a verdade dos fatos, com o objetivo de induzir o julgador em erro.

Com isso, a rejeição dos embargos é medida imperativa, bem como a condenação do embargante à multa, por litigância de má-fé, a qual fixo em R$ 1874,00 (mil oitocentos e setenta e quatro reais), correspondente a dois salários mínimos nacionais, nos termos do art. 81, §2º, do CPC, considerando que não há valor da causa. […] (Grifos no original)

Com efeito, constata-se que o documento juntado pelo recorrente (fls. 117-118), por ocasião dos embargos de declaração, opostos em face da sentença de primeiro grau, diverge no seu conteúdo do documento disponibilizado no portal da transparência do sítio oficial da Câmara de Xangri-Lá (fls. 135-136).

O recorrente aduziu que “[…] digitalizou os documentos de fls. 117-127 diretamente do processo de contratação, bem como dos processos administrativos de pagamentos, apresentados pela Câmara […]” (fls. 141-151). Afirmou que não houve má-fé ou dolo – imputando a algum erro formal no processo de publicação, por parte do órgão – e que não alterou a verdade dos fatos, tratando-se os gastos de natureza legal, e não institucional. Postulou, em decorrência, e exclusivamente, o afastamento da penalidade de litigância de má-fé.

Todavia, comparando-se os contratos de fls. 117-118 e 135-136, identifiquei terem sido ambos os documentos digitalizados e assinados, com inequívoca semelhança na aposição das respectivas rubricas e assinaturas, permitindo concluir que se trata do mesmo documento.

O recorrente, assim, não demonstrou o alegado erro de publicação pela Câmara Municipal de Xangri-Lá, ou ainda a autenticidade ou a origem do documento “obtido diretamente do processo de contratação”.

Nesse contexto, agrego que o reconhecimento da natureza de gasto como publicidade legal – satisfatoriamente demonstrada, e conforme anteriormente exposto – não prejudica o reconhecimento da litigância de má-fé pela adulteração da redação de documento interligado com os fatos subjacentes.

Portanto, tem-se que foi juntado aos autos documento modificado, com o objetivo de induzir o juízo em erro, razão pela qual, nesse contexto, e ausente causas modificadoras do quanto arbitrado, deve ser mantida a multa aplicada com fulcro no art. 80, inc. II e art. 81, § 2º, do Código de Processo Civil.

Ante o exposto, afastada a matéria preliminar, VOTO pelo parcial provimento do recurso interposto por FREDERICO FREIRE FIGUEIRÓ, para julgar improcedente a representação e, por consequência, afastar a multa a ele aplicada com fundamento no art. 73, inc. VII e § 4º da Lei n. 9.504/97, mantendo, no entanto, a multa por litigância de má-fé no valor de R$ 1.874,00 (um mil oitocentos e setenta e quatro reais), nos termos do art. 80, inc. II e art. 81, § 2º, do Código de Processo Civil.