E.Dcl. - 138 - Sessão: 27/04/2017 às 17:00

Acompanho o eminente relator, mas com fundamentos diversos.

Sabemos que sempre conviveram muito bem, em simbiose, os sistemas processuais civil e eleitoral. Décadas a fio. Sem sobressaltos (Min. Arnaldo Versiani do TSE). E que a jurisprudência do TSE consagrou a supletividade do CPC em relação ao processo eleitoral, condicionando-a à compatibilidade principiológica. Vale dizer: respeitados os princípios típicos do processo eleitoral:

RESPE n. 109-79, de relatoria do Min. Henrique Neves da Silva: as regras gerais do Código de Processo Civil não podem ser a ele aplicadas de forma integral, mas apenas em caráter subsidiário e naquilo que for compatível com a celeridade e continuidade da prestação jurisdicional.

O art. 15 do NCPC positivou esta realidade: “Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente”, embora se saiba também que o legislador disse menos do que queria dizer.

Não se trata somente de aplicar as normas processuais aos expedientes administrativos, trabalhistas e eleitorais quando não houver normas, nestes ramos do direito, que resolvam a situação. A aplicação subsidiária ocorre também em situações nas quais não há omissão. Trata-se, como sugere a expressão ‘subsidiária’, de uma possibilidade de enriquecimento, de leitura de um dispositivo sob outro viés, de extrair-se da norma processual eleitoral, trabalhista ou administrativa um sentido diferente, iluminado pelos princípios fundamentais do processo civil. A aplicação supletiva é que supõe omissão. Aliás, o legislador, deixando de lado a preocupação com a própria expressão, precisão da linguagem, serve-se das duas expressões. Não deve ter suposto que significam a mesma coisa ou não teria usado as duas. Mas como empregou também a mais rica, mais abrangente, deve o intérprete entender que é disso que se trata (ALVIM WAMBIER, Tereza Arruda et. al. Primeiros comentários ao Novo Código de Processo Civil. Artigo por artigo. São Paulo: RT, 2015, p. 75).

E mais: o art. 1º do NCPC elencou princípios gerais do processo civil, que o legislador reformista chamou de normas fundamentais de aplicação das regras procedimentais. Enquanto autênticos valores estruturantes, esses princípios devem ser observados em todos os procedimentos, inclusive no eleitoral.

A meu ver, os pressupostos básicos da ideia integrativa entre o CPC e os subsistemas parciais, como o eleitoral e o de juizados especiais, por exemplo, são dois:

a) conferir normatividade aos princípios gerais de processo estabelecidos no CPC (normas fundamentais); e

b) regulamentar instituto jurídico essencial ao funcionamento dos procedimentos especiais não contemplados em lei específica, desde que as regras do CPC sejam compatíveis com os princípios norteadores desses procedimentos e que não colidam com o que já está regrado pelas suas leis de regência (no caso, a lei eleitoral).

Um segundo ponto. A Justiça Eleitoral (TSE), anomalamente, dispõe de funções normativas: a atividade administrativa de regulamentar o processo eleitoral por meio de resoluções, que se inserem no nosso ordenamento jurídico com força de lei ordinária: Art. 23, IX, do Código Eleitoral, art. 105 da Lei n. 9.504/97 e art. 61 da Lei dos Partidos Políticos.

O paradigma da consagração do poder normativo do TSE foi a regulamentação da fidelidade partidária pelo TSE, por meio da Resolução TSE n. 22.610/2007, por determinação expressa do próprio STF, nas decisões proferidas nos Mandados de Segurança n. 26.602, 26.603 e 26.604, que assentaram ser o mandato do partido e não do parlamentar. Os mandados de segurança foram impetrados, respectivamente, pelo Partido Popular Socialista (PPS), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e Democratas (DEM). Neles, essas agremiações pediram que o STF determinasse ao presidente da Câmara dos Deputados que declarasse a vacância dos mandatos de 23 deputados federais que deixaram essas legendas para ingressar em outros partidos, empossando os suplentes.

No julgamento dos mandados de segurança, o STF, por maioria, decidiu que o instituto da fidelidade partidária começou a vigorar a partir da data da resposta dada pelo TSE à Consulta 1.398, formulada pelo então Partido da Frente Liberal - atual DEM. Naquele julgamento, realizado em 27 de março de 2007, o TSE havia decidido que os mandatos obtidos nas eleições, pelo sistema proporcional (deputados estaduais, federais e vereadores), pertencem aos partidos políticos ou às coligações, e não aos candidatos eleitos.

Na ausência de norma que disciplinasse as hipóteses de perda do mandato eletivo e mesmo do processo judicial de justificação de desfiliação partidária, delegou-se ao TSE a função de disciplinar a matéria por meio de resolução.

O TSE editou a Resolução n. 22.610/07, sobre infidelidade partidária. E o STF, novamente provocado, confirmou a constitucionalidade desta resolução. Em 12/11/2008, por 9 votos a 2, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) declarou improcedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIns) ns. 3999 e 4086, ajuizadas pela Procuradoria-Geral da República (PGR) e pelo Partido Social Cristão (PSC) contra a Resolução n. 22.610/07, do Tribunal Superior Eleitoral, que disciplinava o processo de perda de mandato eletivo por infidelidade partidária.

Logicamente, o poder normativo do TSE encontra limites na Constituição e na lei ordinária. Ele se exerce, como condição mesma de realização das eleições e de efetividade (técnica, objetiva e instrumental) do direito e da jurisdição eleitorais, devido às suas peculiaridades, incompatíveis com a demora natural do processo legislativo

Quanto à Resolução n. 23.478/2016 do TSE, tenho que ela foi editada legitimamente, com base no poder normativo do TSE (sem qualquer vício formal, portanto), para estabelecer as diretrizes gerais quanto à incidência do NCPC na Justiça Eleitoral.  Seu texto é o seguinte:

Art. 7º O disposto no art. 219 do Novo Código de Processo Civil não se aplica aos feitos eleitorais.

§ 1º Os prazos processuais, durante o período definido no calendário eleitoral, serão computados na forma do art. 16 da Lei Complementar 64, de 1990, não se suspendendo nos finais de semana ou feriados.

§ 2º Os prazos processuais, fora do período definido no calendário eleitoral, serão computados na forma do art. 224 do Novo Código de Processo Civil.

§ 3º Sempre que a lei eleitoral não fixar prazo especial, o recurso deverá ser interposto no prazo de 3 (três dias), a teor do art. 258 do Código Eleitoral, não se aplicando os prazos previstos no Novo Código de Processo Civil.

Vê-se claramente que ela consagra uma espécie de gap normativo. Senão vejamos:

Até o advento do NCPC, vigorava no processo eleitoral a contagem dos prazos processuais conforme a aplicação subsidiária dos arts. 178 e 184, revogados junto com o CPC de 1973. Ou seja, os prazos eram contínuos, não se suspendendo aos finais de semana e feriados, excluindo-se o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.

No chamado período eleitoral - do encerramento do prazo para registro de candidaturas até a data final de funcionamento dos cartórios aos sábados, domingos e feriados - conforme o artigo 16 da LC n. 64/90, os prazos processuais são peremptórios e contínuos, correndo em secretaria ou cartório, e não se suspendem aos sábados, domingos e feriados.

Nas eleições de 2016, o período eleitoral foi do encerramento dos registros de candidatura, que aconteceu no dia 15 de agosto, até o dia 16 de dezembro, último dia para funcionamento dos cartórios eleitorais nos sábados, domingos e feriados. Todos os dias são úteis no período eleitoral.

Revogados os arts. 178 e 184 do CPC de 1973, não remanesce regra na legislação eleitoral disciplinando a forma de contagem dos prazos em dias corridos fora do período eleitoral. Qual então o dispositivo legal a ser aplicado?

O § 2º do art. 7º da Resolução TSE n. 23.478/2016 manda aplicar o art. 224 do NCPC. Tem-se a sua redação:

Art. 224. Salvo disposição em contrário, os prazos serão contados excluindo o dia do começo e incluindo o dia do vencimento.

§ 1º Os dias do começo e do vencimento do prazo serão protraídos para o primeiro dia útil seguinte, se coincidirem com dia em que o expediente forense for encerrado antes, ou iniciado depois da hora normal ou houver indisponibilidade da comunicação eletrônica.

Pode-se ver que o assunto disciplinado neste artigo são os termos, vale dizer: o dies a quo e o dies ad quem (o começo e o fim da contagem), e não a contagem, continua ou não continua.

Daí o nó górdio interpretativo: o texto final do art. 7º da Resolução n. 23.478/2016 do TSE, ao mesmo tempo que diz não aplicável a única norma positivada vigente sobre a contagem dos prazos processuais (art. 219 do NCPC), olvida que não há na legislação eleitoral regra específica sobre o tema em relação aos prazos que correm fora do período eleitoral.

Uma proposta de sistematização tem como premissa epistemológica um corte entre prazos ordinários – fora do período eleitoral, com contagem apenas dos dias úteis na forma do art. 219 do NCPC, e extraordinários – no período eleitoral, na forma do art. 16 da LC n. 64/90, com contagem em dias corridos.

Precisa-se verificar então se a proposta alvitrada passa no teste da compatibilidade sistêmica. Existe no sistema processual eleitoral algum princípio ou regra contra os quais esteja investindo ou contrariando o art. 219. Vale dizer, alguma diferença ou peculiaridade que mereça ser respeitada? A resposta é negativa.

Quanto às regras, viu-se que não há norma especial na legislação eleitoral dispondo sobre a contagem dos prazos, fora do período eleitoral.

Também não se enxerga princípio típico do processo eleitoral sendo violado. A celeridade, ínsita ao processo eleitoral, e o princípio constitucional da duração razoável do processo eleitoral, não sofrem nenhum abalo com a contagem dos prazos apenas em dias úteis.

Primeiro, porque fora do período eleitoral não se verifica a necessidade de soluções e respostas tão rápidas como durante o período eleitoral; é preciso, ademais, uma maior reflexão para que as soluções sejam justas e adequadas.

Segundo, porque os prazos recursais na Justiça Eleitoral não superam 3 (três) dias, circunstância apta a impedir que se afirme que a contagem em dias úteis poderia retardar a solução das demandas eleitorais.

Terceiro, porque conforme pesquisa divulgada pelo Ministério da Justiça, Análise da Gestão e Funcionamento dos Cartórios Judiciais. Brasília: Ideal, 2007, p. 23, constatou-se que nada menos que 80% a 95% do tempo total de tramitação dos processos se deve ao cumprimento de rotinas internas do cartório, os chamados “tempos mortos”, não residindo nos prazos das partes o problema da demora – para o advogado os prazos são sempre fatais.

Então, sonegar este direito aos advogados soa como uma autêntica mesquinharia. Os advogados são os destinatários da nova regra de contagem apenas em dias úteis. Ninguém tem interesse, e nem é necessário, fora do período eleitoral – em que todos os dias são úteis, sacrificar os finais de semana dos advogados.

Lembraria aqui o paradigma dos Juizados Especiais, que têm na celeridade o seu princípio de ouro. Depois de idas e vindas, enunciados e mais enunciados, a Resolução CJF-RES-2016/00393 alterou dispositivos no Regimento Interno da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (TNU), em especial o art. 6º-A, que agora dispõe: “Na contagem de prazo em dias, computar-se-ão somente os dias úteis”. Pelo menos nos JEFs a questão está resolvida.

Concluindo, entendo que o conflito entre o art. 219 do NCPC e as normas eleitorais que tratam da contagem do prazo no processo perante a Justiça Eleitoral é parcial e aparente. Parcial, porque na lei eleitoral não há dispositivo expresso disciplinando a forma de contagem dos prazos. A única norma especial tratando de prazos encontra-se no art. 16 da LC n. 64/90, que se refere ao período eleitoral. No mais, ou seja, fora do período eleitoral, o conflito é aparente, pois sempre foi observado o Código de Processo Civil, mesmo quando inexistente norma positivada indicando a aplicação subsidiária ou supletiva como a hoje prevista no art. 15 do NCPC.

Uma leitura sistêmica da Resolução n. 23.478/2016 do TSE permite concluir que o § 1º do art. 7º está explicitando o alcance da regra do caput: “o disposto no art. 219 do NCPC não se aplica aos feitos eleitorais, durante o período eleitoral”.

Portanto, a ressalva à contagem de prazos prevista no art. 219 do NCPC durante o período eleitoral existe porque há uma norma especial tratando do tema. Não tivéssemos essa norma, aplicar-se-ia a regra geral do novo CPC, exatamente como ocorre com os prazos ditos ordinários.

Em suma: no processo Eleitoral, fora do período eleitoral, contam-se os prazos em dias úteis, aplicando-se integralmente o contido no art. 219 do NCPC; durante o período eleitoral, os prazos processuais são contínuos e ininterruptos, incidindo a regra especial prevista no art. 16 da LC n. 64/90.

O ideal seria que o próprio TSE revisasse a sua normativa para que, fora do período eleitoral, os prazos fossem contados apenas em dias úteis, caminho que me parece inexorável.

Voto, pois, com o relator, aduzindo estes breves fundamentos.