RELATÓRIO

Cuida-se de recurso interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL em face da sentença prolatada pelo Juízo da 146ª Zona (fls. 237-241), de Constantina, que julgou parcialmente procedente o pedido veiculado na representação, para reconhecer que GILSON DE CARLI incorreu na prática da conduta vedada prevista no art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.504/97, condenando-o ao pagamento de R$ 5.320,50 (equivalente a 5.000 UFIR), com fulcro no § 4º do citado dispositivo. O juízo a quo entendeu como comprovado o excesso de gastos com publicidade do Município de Liberato Salzano/RS, no primeiro semestre do ano eleitoral de 2016, sendo superior à média de gastos da mesma natureza havidos no primeiro semestre dos três últimos anos, em manifesta violação à legislação eleitoral. Entretanto, concluiu por reconhecer a responsabilidade apenas do representado GILSON DE CARLI (prefeito reeleito), afastando a responsabilização dos representados e ora recorridos VALDIR ANTONIO ZOTTIS (candidato a vice-prefeito eleito) e COLIGAÇÃO JUNTOS PELO DESENVOLVIMENTO (PMDB - PT - PP - PDT - PSB), porque, em síntese, não teriam praticado a conduta nuclear do tipo.

O Ministério Público Eleitoral, inconformado, requer a aplicação da penalidade pecuniária também aos demais representados, como beneficiários da conduta vedada, nos termos do art. 73, §§ 4º e 8º, da Lei n. 9.504/97 (fls. 243-247).

Com as contrarrazões (fls. 251-258), foram os autos à Procuradoria Regional Eleitoral, que exarou parecer pelo provimento do recurso (fls. 264-268v.).

 

 

VOTO

O recurso é tempestivo.

No mérito, cuida-se de representação com fundamento na prática de conduta vedada, consistente na realização de despesas com publicidade do Município de Liberato Salzano durante a gestão de Gilson de Carli, reeleito no pleito de 2016, em montante superior à média dos primeiros semestres dos três anos imediatamente anteriores (quais sejam 2013, 2014 e 2015), contrariando, assim, o art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.504/97.

O teor do comando é o seguinte:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

VII - realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito; (Redação dada pela Lei n. 13.165, de 2015.) (Grifei.)

A redação acima transcrita foi implementada com a Lei n. 13.165/15, a denominada Reforma Política, que alterou o parâmetro de cálculo da média a ser considerada para verificação do excesso.

Antes da inovação legislativa, o cálculo era feito comparando-se o gasto do primeiro semestre do ano eleitoral com a média do transcurso dos exercícios anteriores – anos inteiros –, o que redundava em nítida desproporcionalidade e, portanto, dava azo à ocorrência de abusos.

Na hipótese, o juízo monocrático identificou que, no ano de 2016, houve gastos acima dos primeiros semestres dos anos anteriores.

Insta considerar que, para a verificação do gasto com publicidade acima da média, devem ser excluídas as rubricas de propaganda legal e aquelas de utilidade pública, a fim de atender à finalidade da norma que expressamente se refere à publicidade institucional.

Nesse sentido, transcrevo trechos da sentença, que bem examinou essa matéria e fundamentou a caracterização da conduta vedada, os quais incorporo como razões de decidir, pela riqueza de dados e considerações:

Bem de observar que a classificação e a conceituação das diversas espécies de publicidade não é pormenorizada pela Lei Eleitoral, todavia, a Instrução Normativa da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República - SECOM-PR nº 07, de 19 de dezembro de 2014, que regulamenta a matéria no âmbito do Poder Executivo Federal, traz as seguintes definições:

'Art. 3º As espécies de publicidade de que trata o art. 3º, inciso V, alíneas “a” a “d”, do Decreto nº 6.555/2008 são conceituadas como segue:

I - Publicidade Institucional: destina-se a posicionar e fortalecer as instituições, prestar contas de atos, obras, programas, serviços, metas e resultados das ações do Poder Executivo Federal, com o objetivo de atender ao princípio da publicidade e de estimular a participação da sociedade no debate, no controle e na formulação de políticas públicas e de promover o Brasil no exterior;

II - Publicidade de Utilidade Pública: destina-se a divulgar temas de interesse social e apresenta comando de ação objetivo, claro e de fácil entendimento, com o objetivo de informar, educar, orientar, mobilizar, prevenir ou alertar a população para a adoção de comportamentos que gerem benefícios individuais e/ou coletivos;

III - Publicidade Mercadológica: destina-se a alavancar vendas ou promover produtos e serviços no mercado;

IV - Publicidade Legal: destina-se a divulgar balanços, atas, editais, decisões, avisos e de outras informações dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de atender a prescrições legais.'

Em que pese a ausência de distinção, pela Lei Eleitoral (o dispositivo trata genericamente de "despesas com publicidade"), entendo - por critério de interpretação teleológica - que para aferição da conduta vedada há de se levar em conta tão somente a despesa com publicidade de caráter institucional, excetuando-se, portanto, as despesas com publicidade legal (ou oficial) e aquelas de utilidade pública, no que aqui interessa.

Pois bem.

De acordo com a perícia feita pela Unidade de Assessoramento Contábil do Ministério Público (fls. 91/103), calcada em dados fornecidos pelo próprio Município de Liberato Salzano, o valor gasto com publicidade institucional, no primeiro semestre dos três últimos anos (2013, 14 e 15), foi, respectivamente, de R$ 8.823,00, R$ 8.700,00 (aqui destaco que se laborou em equívoco na totalização de fl. 100, pois se olvidou de somar R$ 900,00) e R$ 6,068,00. A média (soma de tais valores - R$ 23.591,00 - dividido por três) é, pois, de R$ 7.863.66. Esse patamar, portanto, seria o limite legalmente permitido para despesa com publicidade institucional, no primeiro semestre de 2016, ano da eleição. Contudo, de acordo com o levantamento feito pela perícia, o gasto com tal publicidade (primeiro semestre/2016) foi de R$ 21.396,00. Equivale dizer: houve gasto em excesso na monta de R$ 13.532,34.

Os representados impugnaram os dados da perícia aduzindo que as despesas com publicidade institucional, nos três últimos anos, foi de R$ 9.413,00 (2013), R$ 8.700,00 (2014) e R$ 27.069,00 (2015). A média, com isso, seria de R$ 15.060,66. Para respaldar os números, trouxeram os documentos das fls. 139/150, nominados de "Resumo Geral da Despesa" da Administração Direta. Sucede que tais demonstrativos são imprestáveis para o fim que se almeja. Imprestáveis porque neles está computada indiscriminadamente a despesa do ano todo, por exercício, quando - no que aqui interessa - há de se aquilatar o gasto havido apenas no primeiro semestre de cada ano/exercício.

Bradam os representados, ainda, porque no levantamento pericial feito pelo MPE computou-se, a título de publicidade institucional, despesas com publicidade de utilidade pública, voltadas à divulgação de eventos culturais, campanhas de saúde e de pagamento de IPTU. Assim, sustentam que os valores devem ser depurados, excluindo-se as rubricas despendidas a esse título (encenação da Paixão de Cristo, Canta Liberato, eventos esportivos, campanha contra a Dengue etc).

De fato, conforme já salientado nesta decisão, para apuração da conduta vedada, há de se levar em conta apenas a despesa com publicidade institucional. Assim, o argumento dos representados procede. Acontece que, segundo eles próprios, o setor contábil da Prefeitura, ao realizar o empenho, "não separa despesas de publicidade institucional das despesas de cunho legal e de eventos culturais" (é o que está literalmente escrito no quarto parágrafo da fl. 130). Curiosamente, a despeito da alegação, tais rubricas aparecem discriminadas nos demonstrativos das fls. 141, 145 e 149. De qualquer sorte, seja como for, conforme já pontuado, não se pode tomá-los em consideração porque encerram o resultado anual (e não semestral).

Assim, resta voltar os olhos para o levantamento pericial feito pela equipe técnica do MPE, mais especificamente para os quadros demonstrativos das fls. 99-103, cujo trabalho foi elaborado- repita-se - com dados fornecidos pelo próprio Município. Deles facilmente se extrai a diferenciação feita (pelo MPE) entre o que se considerou como gasto com publicidade institucional (grafado em vermelho) da legal ou oficial (grafado em verde). Pelo que se observa, em relação a 2013 (fl. 99 e verso), entendo que há de se glosar os valores de R$ 1.700,00 e de R$ 112,00, relativos, respectivamente, à divulgação do 1° Festival Canta Liberato e da Abertura da Safra da Citricultura, visto que traduzem divulgação de utilidade pública. Assim, para o primeiro semestre de 2013, há de se considerar o gasto de R$ 7.011,00. Em relação a 2014 (fl. 100), o MPE computou, como publicidade institucional, os gastos de R$ 7.800,00 e de R$ 900,00 (total de R$ 8.700,00). Todavia, ambos devem ser glosados, pois o primeiro é referente à divulgação do II Canta Liberato; já o segundo diz respeito à divulgação da Taça RBS TV de Futsal em Liberato Salzano. Devem, pois, ser considerados como despesa de publicidade de utilidade pública. Com isso, o gasto com publicidade institucional, no primeiro semestre de 2014, foi igual a R$ 0,00 (zero). Já quanto a 2015 (fl. 101), há de se glosar os valores de R$ 660,00 (despesa com divulgação de "caráter informativo e de ordem social de interesse dos munícipes") + R$ 660,00 (despesa com divulgação de "caráter informativo e de ordem social de interesse dos munícipes") + R$ 288,00 (relativos a inserções de avisos de interesse da comunidade). Total a ser glosado: R$ 1.608,00. Daí resulta que o total de despesa com publicidade institucional, no primeiro semestre de 2015, foi de R$ 4.460,00.

Feita a depuração, tem-se que a média de gastos (publicidade exclusivamente institucional) do primeiro semestre dos três últimos anos foi de R$ 3.823,66 (R$ 7.011,00 + R$ 0,00 + R$ 4.460,00 dividido por 3). Esse, pois, era o limite a ser observado, para gasto com publicidade institucional, no primeiro semestre do ano da eleição (2016).

No demonstrativo da fl. 102, relativo ao primeiro semestre/2016, o MPE computou, a título de propaganda institucional, o total de R$ 21.396,00 (fl. 102v). Todavia, desse montante há de se descontar os seguintes valores: R$ 4.959,00 (despesa com divulgação da Encenação Paixão de Cristo) e R$ 3.600,00 (matéria referente à cobrança de IPTU). Com isso, o gasto com propaganda institucional foi de R$ 12.837,00. Ou seja: superior ao triplo da média dos três últimos anos (R$ 3.823,66).

Mesmo que se vá além, num exercício de interpretação amplamente favorável à tese dos representados, ainda assim, flagra-se excesso. Nessa linha, levando-se em conta os eventos sociais e culturais ocorridos no primeiro semestre/2016, (semana farroupilha, Citricultura, Cavalgada dos Mártires, Canta Liberato Salzano), e presumindo-se que tais eventos tenham sido divulgados em rádio, através de anúncios avulsos, glosando-se todos os valores discriminados no demonstrativo da fl. 102 e verso, computados a título de anúncio avulso em rádio, nos meses de janeiro (R$ 832,00), fevereiro (R$ 832,00), março (R$ 152,00 + R$ 864,00), abril (R$ 800,00 + R$ 200,00) e maio (R$ 315,00 + R$ 832,00), remanesce, a título de despesa com publicidade institucional, o montante de R$ 8.010,00. Isto é: mais que o dobro da média de gastos do primeiro semestre dos três últimos anos.

Consoante restou evidenciado nos autos, a média de gastos (publicidade exclusivamente institucional) do primeiro semestre dos três últimos anos foi de R$ 3.823,66 (R$ 7.011,00 (2013) + R$ 0,00 (2014) + R$ 4.460,00 (2015) dividido por 3). Todavia, durante o primeiro semestre da eleição, ou seja, 2016, esse gasto foi de R$ 12.837,00, o que corresponde ao triplo da média (R$ 3.823,66).

É de se observar que mesmo se fossem excluídas despesas com eventos sociais (Semana Farroupilha, Citricultura, Cavalgada dos Mártires, Canta Liberato Salzano), adotando-se tese amplamente favorável aos ora recorridos, ainda assim haveria excesso, pois o montante corresponderia ao valor de R$ 8.010,00, mais que o dobro da média.

Fica evidente, portanto, que os gastos com publicidade institucional no primeiro semestre do ano das eleições superaram a média dos primeiros semestres dos três anos anteriores ao pleito, descumprindo-se, assim, o art. 73, inc. VII, da Lei n. 9.504/97.

Caracterizada a conduta vedada, todavia, o magistrado apenas sancionou pecuniariamente o candidato a prefeito Gilson de Carli, deixando de apenar a coligação e o candidato a vice-prefeito, circunstância que merece reforma.

Com efeito, à incidência da sanção pecuniária em sede de condutas vedadas, basta a mera condição de beneficiário, prescindindo-se da prática do verbo nuclear o ato ilícito.

Nessa linha, como bem destacado pelo parecer da douta Procuradoria Eleitoral, a extrapolação dos limites da publicidade governamental beneficiou não só o candidato Gilson de Carli como também sua chapa, apoiada pela Coligação Juntos Pelo Desenvolvimento (PMDB - PT - PP - PDT – PSB) e integrada pelo candidato a vice-prefeito Valdir Antonio Zottis. Aliás, os candidatos sagraram-se eleitos com 2.133 votos, conforme se observa do documento à fl. 156.

A aplicação da pena pecuniária ao mero beneficiário da conduta vedada está prevista no § 8º do art. 73 da Lei  n. 9.504/97:

§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem. (Grifei.)

Com esse entendimento, os seguintes julgados trazidos no douto parecer:

Recursos. Ação de investigação judicial eleitoral. Publicidade institucional em período vedado. Art. 73, inciso VI, alínea b, da Lei n. 9.504/97. Prefeito e vice. Eleições 2012.

Uso da máquina pública por parte da administração municipal, em benefício dos candidatos à majoritária apoiados pela situação. Procedência parcial da ação no juízo originário e aplicação de multa.

Afastada a preliminar de cerceamento à atuação do Ministério Público. A decisão de indeferimento dos pedidos formulados pelo Parquet foi cuidadosamente fundamentada pelo magistrado, a quem incumbe a análise acerca da necessidade e utilidade de sua produção, nos termos do art. 130 do Código de Processo Civil.

Plenamente demonstrada a compra e instalação de televisores, em órgãos públicos com grande frequência de pessoas, onde veiculavam, no período vedado, imagens de obras e eventos realizados pela administração municipal. Caracterizada a irregularidade, impõe-se a aplicação de sanção pecuniária também aos candidatos e coligação beneficiados com a prática ilícita, nos termos do § 8º do art. 73 da Lei das Eleições.

Circunstância fática sem gravidade suficiente para configurar eventual abuso de poder apto a justificar a cassação de diploma e declaração de inelegibilidade. Observação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade para aplicação da sanção. Provimento parcial aos recursos.

(Recurso Eleitoral n. 62320, Acórdão de 12.11.2013, Relator Dr. JORGE ALBERTO ZUGNO, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 211, Data 14.11.2013, Página 6.) (Grifei.)

 

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2014. GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR. CONDUTA VEDADA. ART. 73, VI, B, DA LEI 9.504/97. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL EM PERÍODO VEDADO. ILÍCITO DE CARÁTER OBJETIVO. MULTA. BENEFICIÁRIO. INCIDÊNCIA. REJEIÇÃO.

Acórdão Embargado

1. Em julgamento unânime, esta Corte Superior proveu parcialmente recurso ordinário em Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) para aplicar multa de R$ 5.350,00 a Luiz Fernando de Souza (Governador do Rio de Janeiro eleito em 2014), a Francisco Oswaldo Neves Dornelles (Vice-Governador) e à Coligação o Rio em 1º Lugar com base no art. 73, VI, b e §§ 4º e 8º, da Lei 9.504/97.

2. Assentou-se, em suma, prática de propaganda institucional, no sítio oficial do Governo do Estado, nos três meses que antecederam o pleito.

3. Francisco Dornelles opôs embargos de declaração.

Apreciação dos Embargos

4. O suposto vício apontado denota propósito do embargante de rediscutir matéria já decidida, providência inviável na via aclaratória. Precedentes.

5. A divulgação de publicidade institucional em período vedado constitui ilícito de natureza objetiva e independe de conteúdo eleitoreiro. Precedentes.

6. Para incidência da sanção, não se exige que a conduta tenha sido praticada diretamente por partidos políticos, coligações e candidatos, bastando que qualquer um deles figure como beneficiário, nos termos do art. 73, § 8º, da Lei 9.504/97 e de precedentes desta Corte.

Conclusão

7. Embargos de declaração rejeitados.

(TSE - Embargos de Declaração em Recurso Ordinário n. 378375, Acórdão de 27.9.2016, Relator Min. ANTONIO HERMAN DE VASCONCELLOS E BENJAMIN, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 199, Data 17.10.2016, Páginas 36-37.) (Grifei.)

Dessa forma, ficam sujeitos à multa o vice-prefeito eleito Valdir Antonio Zottis e a Coligação Juntos Pelo Desenvolvimento (PMDB - PT - PP - PDT - PSB) no valor de R$ 5.320,50 (equivalente a 5.000 UFIR), conforme previsto no § 4º, art. 73 da Lei n. 9.504/97, fixada em seu valor mínimo, idêntico patamar utilizado pela sentença.

 

Ante o exposto, VOTO pelo provimento do recurso, ao efeito de condenar VALDIR ANTONIO ZOTTIS e COLIGAÇÃO JUNTOS PELO DESENVOLVIMENTO (PMDB - PT - PP - PDT - PSB) ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 (equivalente a 5.000 UFIR), cada um, conforme previsto no § 4º do art. 73 da Lei n. 9.504/97.