RE - 9138 - Sessão: 23/11/2016 às 17:00

Pedi vista dos autos para analisar dois temas:

a) Tempestividade recursal

O eminente relator dá por tempestivo o recurso aviado, sustentando que a Resolução TSE n. 23.478/16, que dispõe sobre a incidência dos prazos do NCPC ao processo eleitoral, extrapolou os poderes regulamentares conferidos ao Tribunal Superior Eleitoral.

A mim não pareceu.

Inicialmente, registro que até o advento do NCPC, as regras do processo civil eram aplicadas subsidiariamente ao processo eleitoral, sem qualquer dificuldade.

Isso porque, como no processo eleitoral não havia disposição específica quanto à contagem de prazos, adotava-se o disposto nos arts. 178 e 184, hoje revogados. Algumas exceções eram feitas durante o período eleitoral, por haver norma especial no art. 16 da LC n. 64/90, que determina serem os prazos processuais peremptórios e contínuos, correndo em secretaria ou cartório e, a partir da data do encerramento do prazo para registro de candidatos, não se suspendendo aos sábados, domingos e feriados.

Como bem referido pelo Min. Tarcísio Vieira, por ocasião da edição da Resolução TSE n. 23.478/16, o Código de Processo Civil sempre foi aplicado subsidiariamente aos feitos eleitorais, procedimento que exigia a presença de dois requisitos: (i) lacuna e (ii) compatibilidade sistêmica. Disse, ainda, que "conviveram muito bem, em simbiose, os sistemas processuais civil e eleitoral. Décadas a fio. Sem sobressaltos".

Com o propósito de disciplinar a aplicação do NCPC ao processo eleitoral, no meu modo de ver, sem exorbitar de seu poder normativo, o TSE editou a Resolução n. 23.478/16, que em seu art. 7º dispõe:

Art. 7º O disposto no art. 219 do Novo Código de Processo Civil não se aplica aos feitos eleitorais.

§ 1º Os prazos processuais, durante o período definido no calendário eleitoral, serão computados na forma do art. 16 da Lei Complementar nº 64, de 1990, não se suspendendo nos fins de semana ou feriados.

§ 2º Os prazos processuais, fora do período definido no calendário eleitoral, serão computados na forma do art. 224 do Novo Código de Processo Civil.

Nessa perspectiva, a leitura que faço desse texto, respeitada a coerência sistêmica que o TSE pretendeu lhe emprestar, excepciona da regra do art. 219 do NCPC apenas os prazos que correrem durante o período eleitoral. Faz, a meu ver com acerto, a distinção entre prazos "ordinários" e "extraordinários".

Os ordinários são aqueles que correm fora do período das eleições. A eles se aplica o art. 219 do novo CPC. Por sua vez, os prazos eleitorais extraordinários verificam-se durante o período eleitoral, que, neste ano, vai do dia 15 de agosto (encerramento do prazo para registro de candidaturas) até o dia 16 de dezembro.

Logo, a ressalva à contagem de prazos prevista no art. 219 do NCPC durante o período eleitoral existe porque há uma norma especial tratando do tema. Não tivéssemos essa norma, aplicar-se-ia a regra geral do novo codex, exatamente como ocorre com os prazos ditos ordinários.

Assim, tenho que o conflito entre o art. 219 do novo CPC e as normas eleitorais que tratam da contagem do prazo no processo perante a Justiça Eleitoral é aparente.

Havendo norma geral no NCPC sobre a contagem de prazo (art. 219), aplica-se naquilo que não conflita com a celeridade e com o disposto em norma especial, ou seja, em período não eleitoral. Em relação ao período eleitoral, aplica-se a regra especial prevista no art. 16 da LC n. 64/90.

Assim, compatibilizam-se as disposições legais, em perfeita harmonia sistêmica, sem que se possa objetar a ilegalidade da resolução, como o fez o eminente relator.

No caso, a sentença foi publicada no Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral em 16.6.2016 (fl. 92), quinta-feira, e o recurso interposto em 21.6.2016 (fl. 94), terça-feira. Portanto, fora do período eleitoral, sendo aplicável a novel regra do art. 219 do NCPC. Contando-se o tríduo legal (art. 53, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14) na forma do art. 219 do CPC, com a suspensão do prazo no final de semana, a terça-feira, de fato, foi o último dia para interposição do recurso.

Dessarte, em que pese acompanhe a conclusão do douto relator, no sentido da tempestividade do recurso, o faço por fundamento diverso, dando por legal e legítima a Resolução n. 23.478/16 do TSE.

 

b) Responsabilidade dos dirigentes partidários

Seguindo na análise recursal, suscita o Ministério Público Eleitoral nulidade da sentença em virtude da ausência de citação dos responsáveis partidários (presidente e tesoureiro) para integrarem a demanda, em confronto com o que dispõe as Resoluções TSE n. 23.432/14 e n. 23.464/15.

Esta Corte havia firmado entendimento no sentido de que as normas acerca da responsabilização dos dirigentes partidários seriam de direito material, não aplicáveis às prestações de contas cujos exercícios fossem anteriores a 2015, como se vê da ementa que colaciono:

Prestação de contas anual. Partido político. Art. 34, § 4º, I, da Resolução TSE n. 23.432/14. Exercício financeiro 2013. Prefacial afastada. Manutenção apenas do partido como parte no processo. A aplicabilidade imediata das disposições processuais da Resolução TSE n. 23.432/14 não alcança a responsabilização dos dirigentes partidários, por se tratar de matéria afeta a direito material. Previsão inserida no caput do artigo 67 da aludida resolução, estabelecendo que as normas de natureza material somente se aplicam às prestações relativas aos exercícios financeiros a partir de 2015. A falta de movimentação financeira não afasta a obrigação da agremiação partidária de apresentar a sua prestação de contas. Ausência de peças essenciais à análise da contabilidade leva ao julgamento de não prestadas as contas. Suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, em observância ao estabelecido no art. 47 da Resolução TSE n. 23.432/14. Contas não prestadas.

(Prestação de Contas n. 12989, Acórdão de 23.2.2016, Relatora DESA. LISELENA SCHIFINO ROBLES RIBEIRO, Publicação: DEJERS – Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 33, Data 26.2.2016, Página 2-3.)

Entretanto, o e. Tribunal Superior Eleitoral, em várias decisões monocráticas, tem sustentado que as normas determinantes da citação dos responsáveis possuem natureza processual, incidindo imediatamente aos processos que ainda não tenham sido julgados, conforme estabelece o art. 65, § 1º, da Resolução TSE n. 23.464/15.

Dessa forma, acompanho o eminente relator no sentido de que este Tribunal deva realinhar-se ao que decidido pelo TSE, contudo, tenho que a anulação do feito importa em reformatio in pejus.

Veja-se que apenas o partido que teve suas contas desaprovadas recorreu, postulando reforma de mérito.

Em nenhum momento esteve em discussão a responsabilidade dos dirigentes partidários, sendo que, até dia 10.11.2016, data em que julgado o RE 35-87, de relatoria do Des. Carlos Cini Marchionatti, no qual houve a mudança jurisprudencial, esta Corte possuía firme entendimento de que os responsáveis partidários não deveriam figurar no processo.

Então, respeitando entendimento contrário, tenho que a anulação da sentença para incluir os responsáveis significa prejuízo irreparável ao recorrente. Não comungo da compreensão de que o direito de se defender seja um bônus e um benefício.

Obviamente que aos potencialmente réus o direito à defesa é mesmo uma garantia fundamental, mas, quando aqueles dirigentes partidários tinham a seu favor jurisprudência que não os considerava sequer responsáveis, penso que a eles deva ser garantido o direito de não ser parte.

No momento em que forem incluídos no feito, deverão contratar advogado e sofrer processo judicial, circunstâncias que não consigo visualizar como positivas ou benéficas.

Ademais, o § 1º do art. 65 da Resolução n. 23.464/15 do TSE expressamente determina a incidência das disposições processuais àqueles processos que não foram julgados.

Ainda, o § 2º do mesmo art. 65 igualmente refere que a adequação do rito dos processos de prestações de contas deve observar a forma determinada pelo juiz ou relator do feito, sem que sejam anulados ou prejudicados os atos já realizados.

Essas disposições fazem concluir que: a) a falta de citação dos responsáveis não gera nulidade absoluta como o douto relator entendeu; b) uma vez julgado o feito, convalida-se a irregularidade.

Acrescento, ainda, que, no Código Eleitoral, art. 219, há norma expressa disciplinando que na aplicação da lei eleitoral o juiz atenderá sempre aos fins e resultados a que ela se dirige, abstendo-se de pronunciar nulidades sem demonstração de prejuízo.

Logo, a nulidade dos atos no processo eleitoral só será declarada se houver prejuízo. Por isso, para que o ato seja extinto em virtude da desconformidade com a lei, há a necessidade dessa desconformidade ter trazido prejuízo ao processo eleitoral, que, no caso, não houve.

Essa orientação trazida no art. 219 do Código Eleitoral é aplicada de modo irrestrito, cedendo espaço até mesmo quando alegado cerceamento de defesa, como demonstra recentíssimo aresto do TSE:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. SENTENÇAS PROFERIDAS EM REPRESENTAÇÕES POR PROPAGANDA IRREGULAR. FALTA DE INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA CIÊNCIA DO DECISUM. MATÉRIA CONTROVERTIDA. DESPROVIMENTO. 1. Autos recebidos no gabinete em 14.9.2016. 2. Exceção de pré-executividade é cabível apenas quando se puder conhecer de ofício da matéria impugnada e em hipóteses que não demandem análise probatória, requisitos que devem ser atendidos de modo simultâneo. Súmula 393/STJ e precedentes. 3. No caso, proveu-se o recurso especial para se determinar retomada de execução fiscal proposta em desfavor do partido agravante, porquanto inexiste prova inequívoca de que o Parquet não foi intimado de sentenças que originaram os títulos judiciais, proferidas em quatro representações por propaganda irregular. Precedente: decisum monocrático no AI 380-58/GO, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 2.2.2016. 4. Ademais, a decretação de nulidade de ato processual por cerceamento de defesa pressupõe efetivo prejuízo, a teor do art. 219 do Código Eleitoral e de precedentes desta Corte. 5. Na espécie, é incontroverso que o partido foi intimado das sentenças nas representações e que deixou transcorrer in albis o prazo recursal. 6. Agravo regimental não provido.

(TSE - RESPE: 38580 URUAÇU - GO, Relator: ANTONIO HERMAN DE VASCONCELLOS E BENJAMIN, Data de Julgamento: 29.9.2016, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 199, Data 17.10.2016, Página 39.) (Grifei.)

Com o mesmo teor o art. 282 do NCPC, que preconiza a não decretação da invalidade de nenhum ato processual se o vício apontado não causar prejuízo aos fins da justiça do processo, se não violar o direito fundamental ao processo justo (STJ, 2ª Turma, REsp 725.984, rel. Min. Humberto Martins, j. 12.09.2006, p. 251).

Penso que a hipótese, para que se preserve a segurança jurídica, impõe sejam modulados os efeitos do novo entendimento jurisprudencial, devendo alcançar apenas os processos ainda não apreciados pelo órgão competente.

Trata-se de caso repetitivo e de interesse social, estando a modulação, portanto, ao abrigo da regra permissiva do art. 927, § 3°, do CPC: Na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos, pode haver modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica.

A modulação da jurisprudência ou dos precedentes, vale lembrar, é uma técnica empregada pelos tribunais para evitar que a nova interpretação do direito que leva a cabo produza efeitos retroativos e alcance situações consolidadas ou casos judiciais pendentes ou já julgados. Tal flexibilização é comumente empregada para evitar que as reviravoltas jurisprudenciais (overruling) produzam efeitos prejudiciais às relações travadas pelos cidadãos, rompendo a confiança que depositaram, pautando suas vidas e negócios, na interpretação superada.

Embora seja recomendável a não banalização da modulação dos efeitos das decisões das instâncias ordinárias, ela não é vedada. Com efeito, disse o Min. Barroso, se na hipótese extrema de reconhecimento da inconstitucionalidade de uma lei, o STF admite a possibilidade de não se dar à decisão efeitos retroativos, com  muito mais razão deverá admiti-la no desempenho da jurisdição ordinária, que não envolve a declaração de nulidade de qualquer norma em face da Constituição (BARROSO, Luís Roberto. Mudança na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em Matéria Tributária. Segurança Jurídica e Modulação dos Efeitos Temporais das Decisões Judiciais. Disponível em http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/themes/LRB/pdf/parecer_mudanca_da_jurisprudencia_do_stf.pdf. Acesso em: 23 nov. 2106).

Assim, as decisões judiciais, sejam as de interpretação ordinária do direito sejam as que contêm juízo de inconstitucionalidade, comportam modulação de seus efeitos temporais, que se faz mediante um critério de ponderação que levará em conta elementos normativos e fáticos, sopesados os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da moralidade.

Vale aqui lembrar, de passagem, que as garantias inerentes ao princípio da segurança jurídica não se destinam a proteger os indivíduos apenas contra os enunciados normativos e abstratos, antes de um ato de interpretação e aplicação que defina as normas efetivamente impostas, mas também contra as interpretações que os juízes possam conferir aos enunciados normativos, contra as normas concretas derivadas dos textos legais.

Afinal, disse o Min. Barroso, se a cada momento o Judiciário pudesse modificar o seu entendimento sobre a legislação em vigor e atribuísse às novas decisões efeitos normativos, instalar-se-ia absoluta insegurança jurídica. Nada do que ocorreu no passado poderia ser jamais considerado definitivo para os particulares, já que, a qualquer momento, a questão poderia ser revista por um novo entendimento do Judiciário (BARROSO, idem, ibidem).

Nessa medida, a mudança do precedente não pode causar surpresa injusta nem ocasionar um tratamento não isonômico entre pessoas que se encontram temporalmente em situações idênticas ou semelhantes.

Veja-se, por exemplo, que várias decisões de 1º grau apreciaram prestações de contas sem a inclusão dos dirigentes partidários, alinhando-se ao que esta Corte estava decidindo. Estavam todos eles em situações idênticas e semelhantes, recebendo o mesmo tratamento, de forma isonômica.

Inúmeras decisões transitaram em julgado sob a vigência daquele entendimento jurisprudencial, não se podendo, agora, porque a parte recorreu e teve o azar de seu recurso ser apreciado após a mudança de jurisprudência, ser penalizada.

Essa situação leva ao paradoxo de que o partido estaria em melhores condições jurídicas se não tivesse recorrido, pois não teria sido alcançado pelo novo entendimento.

Não é sistêmico.

Acrescento, a título de contribuição ao debate, algumas considerações acerca da natureza jurídica da responsabilidade dos dirigentes partidários 

Tanto a Resolução n. 23.432/14 como a n. 23.464/15, ambas do TSE, disciplinaram que suas disposições legais não atingiriam o mérito dos processos de prestação de contas relativos aos exercícios de 2009 a 2014.

Portanto, o mérito deve ser analisado conforme a Resolução 21.841/04 do TSE, vigente à época do exercício de 2014, que estabelece, em seu art. 34, que primeiramente será notificado o partido para recompor o erário e, apenas se a agremiação não o fizer no prazo assinado, serão chamados os dirigentes partidários para cumprir a obrigação.

Posteriormente, havia previsão de instauração de tomadas de contas especial (art. 35 da Resolução 21.841/04 do TSE) e por isso a sistemática processual de inclusão dos dirigentes partidários desde o início do processo, porque o instituto da tomada de contas especial tornou-se inócuo frente à natureza jurisdicional dos processos de prestações de contas, mudança levada a efeito pela Lei n. 12.034/09.

Nesse sentido, transcrevo o inteiro teor da ementa do precedente referido (RE 35-87.2015.6.21.0115, julgado em 10.11.2016):

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Legitimidade.Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2014.

Irresignação contra sentença que desaprovou as contas do partido e determinou a suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de seis meses.

Preliminar de ofício. Legitimidade "ad causam" dos dirigentes partidários, responsáveis à época do exercício financeiro ora analisado. Adequada a interpretação adotada pelo Tribunal Superior Eleitoral, à luz da legislação que rege a matéria, de que a citação dos responsáveis pela grei partidária prevista no art. 38 da Resolução TSE n. 23.464/15, ao contrário do que vinha sendo decidido por este Colegiado, configura norma de caráter processual, a qual não conduz à responsabilidade solidária dos dirigentes nas contas anteriores ao exercício de 2015. Em caso de apuração de responsabilidade, esta continuará tendo natureza subsidiária, conforme previsto na Resolução TSE n. 21.841/04, aplicável ao caso. Manutenção dos dirigentes partidários no feito.

Irregularidades apontadas pela unidade técnica deste Regional: não apresentação dos livros Diário e Razão, bem como de abertura de conta bancária e evidências de doações estimadas em dinheiro, em que pese a alegada ausência de movimentação financeira. A inobservância de procedimentos obrigatórios associada à ausência de documentos fundamentais maculam as contas com irregularidades insuperáveis que inviabilizam sua análise, comprometendo a atividade fiscalizadora da Justiça Eleitoral.

Redimensionamento, de ofício, da pena de suspensão das quotas do Fundo Partidário para quatro meses.

Provimento negado. (Grifei.)

O fundamento desse entendimento restou muito bem explicitado no voto condutor do Des. Carlos Cini Marchionatti:

Destaco, por oportuno, que, ao caso em análise, por versar sobre contas partidárias do exercício de 2014, aplicavam-se as disposições processuais da (revogada) Resolução TSE n. 23.432/14, agora ajustadas pela Resolução TSE n. 23.464/15.

Assim, conforme previsão do antigo artigo 67, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14 e do vigente artigo 65, § 1º, da Resolução n. 23.464/15:

Art. 65. As disposições previstas nesta resolução não atingem o mérito dos processos de prestação de contas relativos aos exercícios anteriores ao de 2016.

§ 1º As disposições processuais previstas nesta resolução devem ser aplicadas aos processos de prestação de contas relativos aos exercícios de 2009 e seguintes que ainda não tenham sido julgados.

Já o mérito, deve ser analisado de acordo com as regras vigentes no respectivo exercício, isto é, de acordo com as regras de direito material da Resolução TSE n. 21.841/2004 (por previsão do antigo art. 67, caput, da Resolução TSE n. 23.432/14 e do vigente art. 65, § 3º, da Resolução n. 23.464/15).

Art. 65.

§3º As irregularidades e impropriedades contidas nas prestações de contas relativas aos exercícios anteriores a 2015 devem ser analisadas de acordo com as regras vigentes no respectivo exercício, observando-se que:

I – as prestações de contas relativas aos exercícios anteriores a 2015 devem ser examinadas de acordo com as regras previstas na Res.-TSE nº 21.841/2004;

Resolução revogada pela Resolução-TSE nº 23.432/2014.

II – as prestações de contas relativas ao exercício de 2015 devem ser examinadas de acordo com as regras previstas na Res.-TSE nº 23.432; e

Resolução revogada pela Resolução-TSE nº 23.464/2015.

III – as prestações de contas relativas aos exercícios de 2016 e seguintes deverão ser examinadas de acordo com as regras previstas nesta resolução e as que a alterarem.

Embora a Resolução TSE n. 23.464/15 tenha revogado a Resolução TSE n. 23.432/14, foi mantido o mesmo modelo procedimental do normativo revogado, preservando a determinação de citação do órgão partidário e dos responsáveis para oferecimento de defesa em face das irregularidades constatadas nos pareceres da unidade técnica responsável pela análise das contas ou do Ministério Público (atual artigo 38 da Resolução TSE n. 23.464/15 correspondente ao anterior artigo 38 da Resolução TSE nº 23.432/14).

Art. 38. Havendo impugnação pendente de análise ou irregularidades constatadas no parecer conclusivo emitido pela Unidade Técnica ou no parecer oferecido pelo Ministério Público Eleitoral, o Juiz ou Relator deve determinar a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa no prazo de 15 (quinze) dias e requeiram, sob pena de preclusão, as provas que pretendem produzir, especificando-as e demonstrando a sua relevância para o processo.

Dessa forma, por entender realmente adequada a interpretação adotada pelo e. TSE, à luz da legislação que rege a matéria, entendo que a citação dos responsáveis pela grei partidária prevista pelo dispositivo acima, ao contrário do que vem sendo decidido por este Colegiado, configura norma de caráter processual, a qual não conduz à responsabilidade solidária dos dirigentes nas contas anteriores ao exercício de 2015. Em caso de apuração de responsabilidade, esta continuará tendo natureza subsidiária prevista na Resolução TSE n. 21.841/2004, aplicável ao caso.

O que a nova Resolução fez foi criar a possibilidade de os dirigentes defenderem-se dentro do próprio processo e sem mais necessidade de tomada de contas especial, que fica substituída pela fase de defesa e pelo cumprimento de sentença nos próprios autos. Não há, portanto, que se falar em alteração do julgamento de mérito pela adoção das novas disposições atinentes à citação do presidente e do tesoureiro do partido, haja vista que a possibilidade de responsabilização dos dirigentes continua sendo regida pelas regras específicas da Lei n. 9.096/95 e da Resolução n. 21.841/2004. (Grifei)

Portanto, não há que se falar em responsabilidade solidária dos dirigentes partidários.

Assim, com essas singelas observações, sendo de natureza subsidiária a responsabilização, tenho que o litisconsórcio entre o partido e os dirigentes não é necessário.

Portanto, com o intuito de harmonizar as situações equivalentes, penso ser razoável modular os efeitos do precedente inaugurado pelo julgamento desta Corte, levado a efeito em 10.11.2016, RE n. 35-87.2015.6.21.0115, relatoria do Des. Carlos Cini Marchionatti, da seguinte forma:

a) Todas as sentenças e acórdãos proferidos até o dia 10.11.2016 são válidos, pois praticados sob a vigência do entendimento de não ser possível a inclusão dos dirigentes partidários em relação às prestações de contas dos exercícios de 2009 a 2014;

b) Aqueles feitos pendentes de julgamento no 1º ou 2º grau devem ser adequados para determinar a inclusão dos dirigentes partidários no processo.

Dessa forma, encaminho meu voto no sentido de que realmente esta Corte deva realinhar seu entendimento ao do TSE, mas de modo a respeitar e salvaguardar os feitos já julgados sob a égide da anterior jurisprudência desta Casa, tendo em conta o princípio da vedação da reformatio in pejus, da segurança jurídica e da isonomia processual.

Diante do exposto, VOTO no seguinte sentido:

a) acompanhar o relator quanto à tempestividade do recurso sem, no entanto, declarar ilegal a Resolução n. 23.478/16 do TSE;

b) divergir do relator, para rejeitar a preliminar de nulidade da sentença.