RELATÓRIO

Cuida-se de recurso interposto pelo PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO – PMDB e por MARCO AURÉLIO SOARES ALBA em face de sentença (fls. 91-92), proferida pelo Juízo da 71ª Zona Eleitoral – Gravataí, que julgou procedente representação por propaganda irregular extemporânea, proposta pelo PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA – PDT, realizada por meio de material impresso, condenando os representados ao pagamento de multa no valor de R$ 15.000,00.

Nas razões recursais (fls. 108-113), afirmaram os recorrentes que o material não trata de propaganda eleitoral antecipada, uma vez que não há pedido explícito de voto. Aduziram que a finalidade do impresso é informar aos cidadãos o trabalho realizado pela prefeitura, prestando contas do que foi realizado durante a gestão, e que a utilização de selos e fotos da prefeitura também não configura pedido de voto. Referiram que, conforme nota fiscal, o material impresso foi custeado pelo PMDB, razão pela qual não se trata de propaganda institucional. Requereram o provimento do recurso, para ser reconhecida a inexistência de propaganda eleitoral antecipada, e, se assim não for entendido, pela redução do valor da multa ao mínimo legal.

Transcorrido in albis o prazo para contrarrazões, nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 125-127v.).

É o relatório.

 

 

VOTO

(Des. Carlos Cini Marchionatti - relator)

Admissibilidade

O recurso foi interposto em observância ao prazo de 24 horas insculpido no artigo 35 da Resolução TSE n. 23.462/15, sendo, portanto, tempestivo. Preenchidos os demais pressupostos recursais legais, dele conheço.

Mérito

No mérito, meu voto é no sentido de que seja negado provimento ao recurso interposto pelo PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO – PMDB e por MARCO AURÉLIO SOARES ALBA.

Incontroversa a confecção e distribuição do impresso denominado “Prestação de Contas”, que teria como escopo exaltar as qualidades do então pré-candidato à Prefeitura de Gravataí, Marco Aurélio Alba.

Pelo material impresso (fl. 14), restou evidente a presença de fotos do prédio da prefeitura, de obras e de veículos, bem como menção a programas, uso de símbolos e de selos (premiações) do Tribunal de Contas do Estado, do Ministério Público Federal, da Revista ISTO É, concedidos ao município.

Percebe-se que, diferentemente do aduzido pelos recorrentes, não se trata de simples publicidade dos atos administrativos realizados em sua gestão, com o único objetivo de informar a população sobre os feitos da administração, sem nenhuma conotação eleitoral.

A finalidade eleitoral do material impresso é manifesta, uma vez confeccionado e distribuído no período que antecede as eleições municipais – em 5.8.2016, bem como por trazer, na sua contracapa, o nome da coligação à chapa majoritária, “A mudança já começou. Gravataí não pode parar”.

Verifica-se, portanto, que a referida publicidade, nos moldes em que concebida, teve por objetivo promover a figura do pré-candidato com conotação de propaganda eleitoral, com vistas à sua reeleição ao cargo de Prefeito de Gravataí.

A legislação prevê, como regra, no artigo 36 da Lei n. 9.504/97, a proibição da propaganda eleitoral antecipada:

Art. 36. A propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 15 de agosto do ano da eleição.

A propaganda antecipada ganhou novos contornos a partir da alteração promovida pela Minirreforma Eleitoral no artigo 36-A da Lei n. 9.504/97:

Art. 36-A. Não configuram propaganda eleitoral antecipada, desde que não envolvam pedido explícito de voto, a menção à pretensa candidatura, a exaltação das qualidades pessoais dos pré-candidatos e os seguintes atos, que poderão ter cobertura dos meios de comunicação social, inclusive via internet:

I – a participação de filiados a partidos políticos ou de pré-candidatos em entrevistas, programas, encontros ou debates no rádio, na televisão e na internet, inclusive com a exposição de plataformas e projetos políticos, observado pelas emissoras de rádio e de televisão o dever de conferir tratamento isonômico;
II – a realização de encontros, seminários ou congressos, em ambiente fechado e a expensas dos partidos políticos, para tratar da organização dos processos eleitorais, discussão de políticas públicas, planos de governo ou alianças partidárias visando às eleições, podendo tais atividades ser divulgadas pelos instrumentos de comunicação intrapartidária;
III – a realização de prévias partidárias e a respectiva distribuição de material informativo, a divulgação dos nomes dos filiados que participarão da disputa e a realização de debates entre os pré-candidatos;
IV – a divulgação de atos de parlamentares e debates legislativos, desde que não se faça pedido de votos;
V – a divulgação de posicionamento pessoal sobre questões políticas, inclusive nas redes sociais;
VI – a realização, a expensas de partido político, de reuniões de iniciativa da sociedade civil, de veículo ou meio de comunicação ou do próprio partido, em qualquer localidade, para divulgar ideias, objetivos e propostas partidárias.
§ 1º É vedada a transmissão ao vivo por emissoras de rádio e de televisão das prévias partidárias, sem prejuízo da cobertura dos meios de comunicação social.
§ 2º Nas hipóteses dos incisos I a VI do caput, são permitidos o pedido de apoio político e a divulgação da pré-candidatura, das ações políticas desenvolvidas e das que se pretende desenvolver.
§ 3º O disposto no § 2º não se aplica aos profissionais de comunicação social no exercício da profissão.

 

O disposto no artigo 36-A revela-se como norma mitigadora à restrição estabelecida pelo art. 36 da Lei das Eleições ou, conforme leciona Rodrigo López Zilio, trata-se de hipótese de “excludente de propaganda eleitoral antecipada” (Direito Eleitoral. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016. p. 336).

De acordo com o dispositivo citado, não configuram propaganda eleitoral antecipada: (i) a menção à pretensa candidatura; (ii) a exaltação das qualidades pessoais do pré-candidato; e (iii) os atos relacionados nos seus incisos e parágrafos.

Por esse motivo, o artigo 36-A não pode ser interpretado de forma mais abrangente – como pretendem os recorrentes – do que a própria norma geral, que proíbe a propaganda eleitoral antecipada.

O legislador não autoriza que, em data anterior, se permita praticar condutas proibidas no período efetivamente destinado à propaganda eleitoral de campanha.

Destarte, as mesmas vedações aplicáveis ao período de campanha eleitoral devem ser observadas pelos candidatos e seus partidos nos atos de pré-campanha, a fim de que se respeitem os princípios que norteiam a disputa eleitoral.

Prossigo.

Não há, conforme exame detalhado do material, pedido explícito de voto. Porém, como anteriormente referido, este não é o único requisito a ser examinado.

Deve-se apurar se a propaganda, de nítido jaez eleitoral, foi realizada dentro dos limites previstos no artigo 36-A da Lei das Eleições.

Portanto, a propaganda do pré-candidato será irregular, ainda que não contenha pedido explícito de voto, se não observar a legislação eleitoral.

Analisando-se a propaganda contida no material impresso, diante do fato de atrelar à figura do pré-candidato à reeleição conteúdo de natureza institucional, importa colacionar o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, o qual prevê:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

 

Não por acaso, a realização de publicidade institucional é vedada no período de 3 (três) meses que antecede as eleições (art. 73, III, b, Lei n. 9.504/97).

Assim, ainda que a publicidade tenha sido custeada pelo PMDB – e não se trate propriamente de propaganda “institucional” –, a vinculação de tais atos, obras, programas, símbolos e selos na propaganda, seja ela eleitoral ou antecipada, é irregular.

Isso porque, como já afirmado, as vedações à propaganda eleitoral também alcançam aquelas realizadas fora do período eleitoral, independentemente do pedido explícito de voto.

A ilicitude da conduta em exame, na propaganda eleitoral, tem previsão no art. 40 da Lei n. 9.504/97, reproduzido no art. 67 da Resolução TSE n. 23.457/15, que estabelece:

Art. 40. O uso, na propaganda eleitoral, de símbolos, frases ou imagens, associadas ou semelhantes às empregadas por órgão de governo, empresa pública ou sociedade de economia mista constitui crime, punível com detenção, de seis meses a um ano, com a alternativa de prestação de serviços à comunidade pelo mesmo período, e multa no valor de dez mil a vinte mil UFIR.

 

O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, ao julgar caso envolvendo propaganda eleitoral antecipada neste ano, decidiu que “a partir de uma interpretação sistemática da lei nova, não se pode admitir atos de pré-campanha por meios de publicidade vedados pela legislação no período permitido da propaganda eleitoral, ou seja, tais atos devem seguir as regras da propaganda, com a vedação adicional de pedido explícito de votos” (TRE-PE, Recurso Eleitoral n. 3-96.2016.6.17.0135, Rel. Paulo Victor Vasconcelos de Almeida, acórdão de 8.4.2016).

Em síntese, aquilo que é proibido no período legal de propaganda eleitoral, da mesma forma não é permitido nos atos de pré-campanha.

In casu, não há que se falar em despretensiosa promoção pessoal, ou de mera divulgação de atos institucionais em período permitido ou mesmo de divulgação de atos parlamentares e debates legislativos à luz do citado artigo 36-A.

O material impresso viola o ordenamento jurídico ao vincular a figura do pré-candidato à publicidade de atos governamentais:

Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal.

1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos.

A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta.

2. Recurso extraordinário desprovido.

(TSE, RE nº 191.668/RS, Rel. Min. Menezes Direito, 1ª Turma, DJE de 30.5.2008.) (Grifei.)

 

Nesse sentido, é o parecer da Procuradoria Regional Eleitoral (fls. 125-127v.):

Por certo, a divulgação de pré-candidatura e a exaltação de qualidades pessoais em material custeado e distribuído pelo partido não caracteriza propaganda antecipada, uma vez que expressamente encontra permissivo legal nesse sentido.

Todavia, percebe-se que o impresso controvertido possui a aparência de uma propaganda institucional com uma forma dissimulada de propaganda eleitoral antecipada.

Como alegado nas razões recursais dos representados, a veiculação material impresso controvertido nos autos tinha o condão de “prestar contas do correto mandato do atual prefeito, Marco Alba”. Nesse sentido, cumpre frisar que, se esse fora o real motivo da iniciativa alegada pelas partes recorrentes, a prestação de contas da gestão do poder municipal poderia ter sido realizada pelo pré-candidato, no exercício de suas funções como gestor do poder municipal de Gravataí/RS.

Com efeito, a referida forma de prestação de contas à população do município era lícita e disponível ao candidato, em suas prerrogativas como chefe do Poder Executivo Municipal, se esta fosse exercida em período superior a 3 (três) meses antes do pleito, conforme expresso no art. 73, inciso VI, alínea “b”, da Lei 9.504/971, uma vez se respeitado os princípios da Administração Pública positivados no art. 372 da Carta Magna. Logo, se o candidato tivesse o real interesse de expor o panorama das contas ou realizações públicas à população geral do município de Gravataí/RS, ele poderia tê-lo feito durante o exercício de seu mandato como prefeito do respectivo município.

Outrossim, diante dessa premissa, percebe-se que não é possível afirmar que o impresso controvertido nos autos não é, no mínimo, muito oportuno para pretensões do pré-candidato para o pleito de 2016. Conforme exposto na fl. 12-13 dos autos, o recorrente, Marco Alba, foi escolhido como pré-candidato na convenção partidária do Diretório Municipal do PMDB de Gravataí/RS, realizada em 31/07/2016, para concorrer ao cargo de prefeito.

Além disso, como se depreende nas alegações constantes na exordial (fls. 02-09) e na defesa (fl. 27-31), observa-se que restou incontroverso a alegação veiculada na exordial relativa à data de veiculação do material impresso controvertido (05/08/2016). Ademais, de acordo com o teor da nota fiscal de fl. 34, verifica-se que a alegação da parte representante possui verossimilhança, visto que o referido documento, relativo a compra da tiragem de 50.000 exemplares do impresso controvertido nos autos, é datado de 08/10/2016.

Dito isso, conforme se depreende do contexto fático apresentado nos autos, não é possível afirmar que o impresso controvertido não tenha o condão de promover a candidatura do recorrente, Marco Alba, visto que a impressão e distribuição do material impresso ocorreu antes do período previsto no art. 36 da Lei nº 9.504/97, ao passo de que o teor do referido material enaltece, substancialmente, a pessoa do recorrente como um gestor público hábil, competente e digno de confiança.

Veja-se, ademais, conforme bem apurou a sentença, o impresso contém imagem pessoal do recorrente em gabinete, ostentando selos de premiações que teriam sido obtidas junto a órgãos públicos, sob o título “Prestação de Contas. Primeiro a gente faz, depois a gente mostra” e o nome da coligação, faz com que o eleitor confunda a sua condição de agente político com a de pré-candidato, realizando propaganda eleitoral antecipada de forma irregular.

Portanto, o impresso controvertido nos autos trata-se de uma forma de propaganda eleitoral antecipada irregular. (grifos no original).

Dessa forma, a propaganda extrapola os limites contidos nos incisos e parágrafos do artigo 36-A da Lei n. 9.504/97, razão pela qual incide, na espécie, a vedação da propaganda eleitoral antecipada contida no art. 36 da mesma lei.

Relativamente ao valor da multa aplicada, o juízo eleitoral a quo arbitrou em R$ 15.000,00 (quinze mil reais), sob o seguinte fundamento:

Como consequência, os responsáveis pela propaganda eleitoral respondem com o pagamento de multa fixada nos termos do art. 36, § 3º, da Lei n. 9.504/97, em R$ 15.000,00, quantia proporcional ao conteúdo dos impressos e à divulgação realizada.

Dispõe o § 3º do artigo 36 da Lei n. 9.504/97:

§ 3º A violação do disposto neste artigo sujeitará o responsável pela divulgação da propaganda e, quando comprovado o seu prévio conhecimento, o beneficiário à multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), ou ao equivalente ao custo da propaganda, se este for maior.

 

Verifica-se do mencionado dispositivo que o valor da multa tem como mínimo a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) ou “ao equivalente ao custo da propaganda, se este for maior”.

No caso dos autos, os recorrentes juntaram Nota Fiscal de Serviço Eletrônica (fl. 34), emitida em 10.8.2016, sob n. 0186830006900651, no valor de R$ 13.500,00 (treze mil e quinhentos reais), afirmando corresponder ao custo da confecção do material impresso.

Considerando a parte final do § 3º do artigo 36 da Lei n. 9.504/97 e a respectiva nota fiscal, a multa tem como parâmetro o valor gasto efetuado com a propaganda.

Examinadas as circunstâncias do caso, o quantitativo de 50.000 (cinquenta mil) impressos e a natureza da ilicitude (art. 40 da Lei n. 9.504/97), o valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), arbitrado próximo ao custo da propaganda, não merece reparos.

Por derradeiro, sabe-se que a solidariedade não se presume, motivo pelo qual, na ausência de previsão legal ou decisão expressa acerca da solidariedade, havendo mais de um responsável pela propaganda irregular, a pena de multa deve ser aplicada individualmente:

ELEIÇÕES 2010. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PROPAGANDA IRREGULAR. BEM PARTICULAR. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. RETIRADA. SUBSISTÊNCIA DA PENALIDADE. MULTA. APLICAÇÃO INDIVIDUAL. DESPROVIMENTO.

1. Não houve o prequestionamento, pelo acórdão regional, das matérias relativas às ausências de citação válida e de provas acerca do prévio conhecimento e da autoria da propaganda.

2. O prequestionamento pressupõe que a matéria veiculada nas razões recursais tenha sido objeto de debate e decisão prévios pelo órgão colegiado.

3. Este Tribunal tem entendimento pacífico de que a imposição da sanção de multa independe da retirada da propaganda irregular afixada em bem particular.

4. Conforme já decidiu o TSE, existindo mais de um responsável pela propaganda irregular, a pena de multa deve ser aplicada individualmente, e não de forma solidária. Precedente.

5. Agravo regimental desprovido.

(AgR-REspe nº 5289-07/GO, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, julgado em 6.11.2014.)

 

Logo, a manutenção da sentença é medida que se impõe.

Diante do exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso interposto pelo PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO – PMDB de Gravataí e por MARCO AURÉLIO SOARES ALBA, mantendo a sentença que condenou os representados ao pagamento de multa, de forma individualizada, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais).

 

(Após votar o relator, negando provimento ao recurso, no que foi acompanhado pela Dra. Maria de Lourdes, Dr. Jamil Bannura e Dr. Luciano Losekan, pediu vista o Dr. Silvio Ronaldo. Julgamento suspenso.)