RELATÓRIO

Examina-se recurso interposto por MARIA VICENTINA LIMA DA SILVA e pela COLIGAÇÃO ALIANÇA PARA O PROGRESSO DE CIDREIRA 2 (PMDB - PSC - PRB - SD) contra sentença do Juízo Eleitoral da 110ª Zona que julgou procedentes as impugnações interpostas pela COLIGAÇÃO RENOVAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DE CIDREIRA (PP - PTB - REDE - DEM) e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL e indeferiu o pedido de registro de candidatura da primeira recorrente ao cargo de vereador, por considerar aplicável à hipótese a al. “g” do inc. I do art. 1º da Lei Complementar n. 64/90 (fls. 293-295).

Em suas razões (fls. 297-331), os recorrentes aduzem, em síntese, que não há nenhuma declaração de improbidade administrativa dolosa contra a candidata nem que as irregularidades verificadas nas contas sejam insanáveis. Ao final, pugnou pelo provimento do recurso para reformar a sentença e deferir o registro de candidatura.

Foram oferecidas contrarrazões pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL (fls. 341-345) e pela COLIGAÇÃO RENOVAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DE CIDREIRA (fls. 346-352).

A Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pelo desprovimento do recurso (fls. 355-360v.).

É o relatório.

 

 

VOTO

 

O recurso é tempestivo, pois interposto dentro do tríduo legal previsto no art. 52, § 1º, da Resolução TSE n. 23.455/15.

No mérito, a causa de inelegibilidade em tela encontra a seguinte positivação:

Art. 1º. São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Segundo o dispositivo transcrito, exige-se o preenchimento de três pressupostos para a caracterização da inelegibilidade em questão: a) contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; b) rejeição por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; c) inexistência de decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Não se trata de nova apreciação das contas do administrador público, já apreciadas pelo órgão competente. Cumpre, sim, ao magistrado do registro de candidaturas, a partir dos fundamentos empregados no julgamento das contas, verificar se os atos que levaram à sua desaprovação configuram irregularidade insanável decorrente de ato doloso de improbidade.

Em adição, transcrevo a doutrina a Rodrigo López Zílio:

A tarefa de aferir se as contas rejeitadas, reputadas insanáveis, têm o condão de apresentar nota de improbidade, gerando restrição ao direito de elegibilidade do administrador público, é da própria Justiça Eleitoral, nos autos da AIRC ou RCED (se matéria de cunho superveniente). Portanto, é a Justiça Eleitoral quem, analisando a natureza das contas reprovadas, define se a rejeição apresenta cunho de irregularidade insanável, possuindo característica de nota de improbidade (agora, dolosa) e, assim, reconhece o impeditivo à capacidade eleitoral passiva. O julgador eleitoral deve necessariamente partir da conclusão da Corte administrativa sobre as contas apreciadas, para definir a existência da irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, de modo a caracterizar inelegibilidade.

(Direito Eleitoral. 5ª ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016, págs. 230-231.)

É o entendimento consolidado na jurisprudência do TSE:

ELEIÇÕES 2014. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO ESTADUAL. RECURSO ORDINÁRIO. REJEIÇÃO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS. CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL. PREFEITO. ORDENADOR DE DESPESAS. INELEGIBILIDADE. ALÍNEA G. CARACTERIZAÇÃO. AGRAVO DESPROVIDO.

1. Os consórcios públicos intermunicipais são instrumentos de cooperação entre governos municipais de uma determinada região que, com conjugação de esforços, buscam a realização de objetivos de interesse público comum das municipalidades participantes, mediante a distribuição de atribuições e responsabilidades entre os níveis governamentais.

2. A atuação do prefeito no consórcio intermunicipal nada mais é do que o desdobramento do exercício de atos de gestão próprios do Chefe do Poder Executivo Municipal.

3. Cabe à Justiça Eleitoral, rejeitadas as contas, proceder ao enquadramento das irregularidades como insanáveis ou não e verificar se constituem ou não ato doloso de improbidade administrativa, não lhe competindo, todavia, a análise do acerto ou desacerto da decisão da corte de contas. Precedentes.

4. O responsável pelo consórcio, sendo o administrador público dos valores sob sua gestão, é o responsável pela lisura das contas prestadas. Descabida a pretensão de transferir a responsabilidade exclusivamente ao gerente administrativo.

5. Recurso ordinário desprovido.

(Recurso Ordinário n. 72569, Acórdão de 17.3.2015, Relatora Min. MARIA THEREZA ROCHA DE ASSIS MOURA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 60, Data 27.3.2015, Página 38.) (Grifei.)

No mesmo sentido, a Súmula n. 41 daquela Corte dispõe:

Não cabe à Justiça Eleitoral decidir sobre o acerto ou desacerto das decisões proferidas por outros Órgãos do Judiciário ou dos Tribunais de Contas que configurem causa de inelegibilidade.

No caso concreto, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, nos autos do processo n. 1127-0200/09-1, em 09.11.2011, rejeitou as contas de Maria Vicentina Lima da Silva, na qualidade de Chefe do Poder Legislativo Municipal de Cidreira, em relação à sua gestão no exercício de 2009 (fls. 25-53).

Cabe enfatizar que o Tribunal de Contas é o órgão competente para julgar as contas do Presidente da Câmara de Vereadores, nos termos do art. 71, inc. II, combinado com o art. 75, ambos da Constituição Federal. Assim, não há de se exigir a ratificação da decisão pelo próprio Poder Legislativo Municipal, cuja competência exclusiva restringe-se ao julgamento das contas de governo e das contas da gestão dos prefeitos, consoante assentado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto dos RE's ns. 848826 e 729744.

A desaprovação da gestão contábil-financeira da candidata, consoante se extrai da decisão da Corte Estadual de Contas, fundamentou-se pelas seguintes irregularidades (fls. 48-51):

1.Servidores detentores de cargos em comissão exercendo funções de natureza técnica permanente desprovida das características de chefia, direção e assessoramento – itens 1.1.1 e 1.1.2;

2.Concessão de diárias e de indenizações a servidor para participação de cursos sem correspondência com suas atribuições funcionais;

3. Não apuração de responsabilidade de servidora que não comparece ao trabalho (item 1.3);

4. Inércia administrativa para reembolso de valores com aquisição de passagens aéreas (item 2.1);

5. Ausência de Licitação e de formalização de contrato de prorrogação de Locação de Software com a empresa Dueto Tecnologia e Informática (item 3.1.1);

6. Utilização de serviços de telefonia móvel sem prévia licitação (item 3.1.2);

7. Pagamento de despesas não-liquidadas no recebimento de bens móveis e de materiais adquiridos pelo Legislativo (item 4.1);

8. Inobservância do Plano de Contas/2009, no registro das despesas com INSS sobre a folha de pagamento dos Vereadores (item 5.1);

9. Pagamento sem observância da regular liquidação da despesa (item 6.1) e

10. Remessa de normas à Base de Legislação municipal do TCE e das informações ao Sistema para Controle de Obras Públicas não foram procedidas de acordo e nos prazos da normatização aplicada.

Cumpre enfatizar que o voto condutor reconheceu a ocorrência de todas as irregularidades indicadas no relatório de auditoria, manifestando-se nos seguintes termos:

Relativamente à concessão de diárias e de indenização ao servidor ocupante do cargo de vigilante, por participação em curso cujo tema versava sobre “Aspectos Gerais de Licitações e Crimes de responsabilidade” e “III Encontro Brasileiro de Prefeitos, Vice-Prefeitos, Vereadores e Assessores dos Poderes Executivo e Legislativo” é de acolher-se á sugestão de glosa.

Como muito bem observa a agente ministerial, em que pese as justificativas da gestora de que o servidor exerceu a função de membro da Comissão Permanente de Licitação, fls. 320, a designação do mesmo é posterior a algumas das despesas impugnadas.

Demais disso, é de se ter em conta que a participação de servidor em cursos que não guardem correspondência com as suas atribuições funcionais afasta a legitimidade da despesa.

Neste sentido, os valores devem ser glosados em face da ilegitimidade das despesas.

Concernente às demais irregularidades destacadas pelo relatório de auditoria verifica-se que as mesmas não apenas revelam a fragilidade do sistema de controle interno, como também são violadoras dos princípios constitucionais e de normas de administração contábil, financeira e orçamentária, sujeitando a gestora à penalidade pecuniária, e comprometem, pelo seu conjunto, as contas do exercício.

O acórdão foi objeto de pedido de reconsideração, autuado sob o n. 2177-02.00/12-8 e apreciado pelo Tribunal Pleno do TCE-RS, na sessão de 04.06.2014, o qual restou desprovido pelo órgão julgador, mantendo a integralidade dos apontamentos consignados na decisão combatida.

A decisão transitou em julgado na data de 22.09.2014 (fl. 17).

As alegadas ações desconstitutivas ajuizadas pela recorrente (n. 073/3.160000446-2, na Vara do Juizado Especial Adjunto da Fazenda Pública na Comarca de Tramandaí, e n. 9013031-132016.5.21.0001, no Juizado Especial da Fazenda Pública no Foro Central de Porto Alegre) não contêm decisão jurisdicional apta a afastar os efeitos do pronunciamento definitivo da Corte de Contas.

Assim, está perfectibilizado o pressuposto da rejeição das contas por decisão irrecorrível do órgão competente.

Acerca do segundo requisito, qual seja, a caracterização de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, menciono o ensinamento de José Jairo Gomes:

Insanáveis, frise-se, são as irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas com dolo ou má-fé, contrárias ao interesse público; podem causar dano ao erário, enriquecimento ilícito, ou ferir princípios constitucionais reitores da Administração Pública.

Além de insanável, a caracterização da inelegibilidade em apreço ainda requer que a irregularidade “configure ato doloso de improbidade administrativa”. Assim, ela deve ser insanável econstituir ato doloso de improbidade administrativa. Não é exigida a prévia condenação do agente por ato de improbidade administrativa, tampouco que haja ação de improbidade em curso na Justiça Comum. Na presente alínea g, o requisito de que a irregularidade também configure “ato doloso de improbidade administrativa” tem a única finalidade de estruturar a inelegibilidade. Logo, é da Justiça Eleitoral a competência para apreciar essa matéria e qualificar os fatos que lhe são apresentados; e a competência aí é absoluta, porque ratione materiae. É, pois, a Justiça Especializada que dirá se a irregularidade apontada é insanável, se configura ato doloso de improbidade administrativa e se constitui ou não inelegibilidade.

(Direito eleitoral. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2016, pág. 250)

Destarte, além da irregularidade ser insanável, deve configurar ato doloso de improbidade administrativa.

Sobre o elemento subjetivo do ato de improbidade, firmou o TSE que “O dolo a que alude o referido dispositivo legal é o genérico, e não o específico, ou seja, a simples vontade de praticar a conduta em si que ensejou a improbidade” (Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 14326, Acórdão de 17/12/2014, Relator(a) Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 17/12/2014).

Essa compreensão quanto ao elemento anímico exigido pela lei foi adotada por esta Casa no seguinte precedente:

Recurso. Impugnação ao registro de candidatura. Eleições 2012. Decisão originária que acolheu impugnação ministerial e indeferiu pedido de registro de candidatura ao cargo de vereador. Incursão na hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, letra “g”, da Lei Complementar n. 64/90, com a redação introduzida pela Lei Complementar nº 135/10. Enquadramento da conduta descrita nas hipóteses legais conducentes à inelegibilidade: frustrar licitação e concurso público, atentando contra o princípio da imparcialidade, além de inviabilizar o controle de contas. O dolo na conduta do prestador resta evidenciado diante de anteriores notificações – não atendidas - para que as falhas fossem sanadas, conforme reconheceu a Corte de Contas. Mantido o indeferimento do pedido de registro de candidatura do recorrente.

Provimento negado.

(Recurso Eleitoral nº 11422, Acórdão de 20/08/2012, Relator(a) DR. ARTUR DOS SANTOS E ALMEIDA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 20/08/2012 – grifei)

Ressalto que a norma não exige a existência de condenação específica por ato de improbidade administrativa, sequer é necessário que tenha havido processo judicial objetivando tal condenação.

Nesse passo, os apontamentos amoldam-se às condutas ímprobas, previstas na Lei n. 8.429/92. A contratação irregular de cargos em comissão atenta contra os princípios da administração, frustrando concurso público (art. 11, inc. V). Além disso, a intencionalidade do gestor na manutenção da ilicitude resta claro, tendo o Ministério Público de Contas consignado que se tratou de uma ilegal política de recursos humanos que já se estendia por 3 anos (fl. 33):

Cumpre destacar que a ausência de concurso público para o provimento dos cargos efetivos do Poder Legislativo consiste em falha já apontada nos exercícios anteriores de 2007 (Processo nº 7075-0200/07-4) e 2008 (Processo nº 6008-0200/08-0). Assim, a ilegal política de recursos humanos conduzida pelos Administradores deve considerada como desabonatória para fins de julgamento das contas em exame.

Por sua vez, as falhas apontas nos itens 5 e 6 enquadram-se nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa ao frustrar procedimento licitatório ou dispensá-lo indevidamente (art. 10, inc. VIII) e por atentar contra o princípio da imparcialidade e da lealdade às instituições (art. 11, caput).

Infere-se que os defeitos nas contas não foram meramente formais. Ao contrário, a recorrente praticou irregularidades graves em atentado às finalidades precípuas do procedimento licitatório, violando o princípio da igualdade de oportunidades entre os interessados e da busca pela proposta mais vantajosa para a Administração, e, assim, ocasionando prejuízos ao erário.

O dolo das condutas fica evidenciado pelo fato de que a desobediência à Lei de Licitações, no tocante ao contrato de locação software, já havia sido objeto de apontamento no exercício anterior (processo n. 6008-0200/08-0), porém as medidas corretivas somente foram tomadas após 09.06.2009 (fls. 35-36).

Além disso, nossa jurisprudência consolidou o posicionamento de que o descumprimento da Lei de Licitações constitui irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa. Nesse sentido, colaciono as seguintes ementas do TSE:

ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO. REGISTRO DE CANDIDATURA. CAUSA DE INELEGIBILIDADE. ARTIGO 1º, INCISO I, ALÍNEA g, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. FUNDAMENTOS NÃO INFIRMADOS. SÚMULA 182 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o provimento do recurso de revisão perante o Tribunal de Contas e a consequente aprovação das contas afastam a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, bem como a obtenção de liminar, hipóteses não verificadas na espécie. Precedentes.

2. Segundo entendimento deste Tribunal Superior, o descumprimento nas disposições da Lei de Licitações configura ato doloso de improbidade administrativa apto a atrair a inelegibiliade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90. No caso, tem-se que a Segunda Câmara do TCE/BA desaprovou as contas referentes ao Convênio nº 08/2008, por considerar irregular a contratação da empresa Arquitetônica Construções Ltda. pelo então gestor, devido à não observância dos ditames da legislação que rege a matéria, tendo havido a desconsideração de empresas e valores cotados para a realização da obra e a contratação de empresa por preço superior ao cotado no mercado, sem apresentar justificativas para tanto.

3. As razões do regimental não infirmam a fundamentação da decisão agravada, atraindo o óbice da Súmula 182 do STJ.

4. Agravo regimental desprovido.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário n. 79571, Acórdão de 13.11.2014, Relatora Min. MARIA THEREZA ROCHA DE ASSIS MOURA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 13.11.2014.) (Grifei.)

 

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2014. DEPUTADO ESTADUAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. INCIDÊNCIA. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, G, DA LC 64/90. REJEIÇÃO DE CONTAS PÚBLICAS. DESPROVIMENTO.

1. Consoante a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, com exceção de falhas de natureza formal, o descumprimento da Lei de Licitações constitui irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa.

2. No caso, o processo de Tomada de Contas Especial foi instaurado com a finalidade de apurar a ocorrência de superfaturamento e de outras anormalidades na aquisição de artigos médico-hospitalares, tendo sido constadas pelo Tribunal de Contas da União irregularidades relativas ao descumprimento da Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro - Lei 4.320/64 - e da Lei de Licitações - Lei 8.666/93 -, as quais foram consideradas graves.

3. Agravo regimental desprovido.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário n. 209493, Acórdão de 24.10.2014, Relator Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 24.10.2014.) (Grifei.) 

Outrossim, a concessão de diárias e de indenizações a servidor para participação de cursos sem correspondência com suas atribuições funcionais afigura-se como ato ímprobo que causa prejuízo ao erário, permitindo que terceiro enriqueça ilicitamente, guardando previsão no art. 10, inc. XII, da Lei n. 8.429/92. No tocante aos apontes de ns. 7 a 9, verifica-se o descumprimento da Lei n. 4.320/64 e das normas constitucionais sobre Direito Financeiro, condutas que se emolduram à previsão do art. 10, inc. VI, da Lei n. 8.429/92. Nessas irregularidades resta inequívoco o conhecimento e a responsabilidade da Presidente da Câmara de Vereadores na qualidade de ordenadora e executora de despesas do Poder Legislativo Municipal.

Cabe ressaltar que apenas para a caracterização da inelegibilidade do art. 1º, inc. I, al. “l”, da Lei Complementar n. 64/90 faz-se necessário que o candidato tenha sido condenado por ato doloso de improbidade administrativa, que implique, concomitantemente, lesão ao erário e enriquecimento ilícito próprio ou de terceiro. Por seu turno, a aplicação da al. “g” reclama tão somente o reconhecimento pela Justiça Eleitoral, enquanto fundamento para a rejeição das contas públicas, do ato doloso de improbidade administrativa, em qualquer de suas categorias.

Finalmente, anoto que o voto condutor da decisão da Corte de Contas assim concluiu (fl. 50):

Concernente às demais irregularidades destacadas pelo relatório de auditoria verifica-se que as mesmas não apenas revelam a fragilidade do sistema de controle interno, como também são violadoras dos princípios constitucionais e de normas de administração contábil, financeira e orçamentária, sujeitando a gestora à penalidade pecuniária, e comprometem, pelo seu conjunto, as contas do exercício.

Dessa forma, as condutas que levaram à desaprovação das contas não podem ser caracterizadas como meros equívocos formais, ou inexpressivas deficiências. Ao contrário, as irregularidades, da forma como reconhecidas pela decisão do TCE, são aptas a configurar atos dolosos de improbidade administrativa, motivo pelo qual deve ser reconhecida a inelegibilidade de Maria Vicentina com fundamento no art. 1º, inc. I, al. “g”, da Lei Complementar n. 64/90.

A decisão pela rejeição das contas tornou-se definitiva no dia 22.09.2014 (fl. 17), não havendo notícia de sua suspensão ou anulação pelo Poder Judiciário. Por conseguinte, tomando-se como marco essa data, a candidata está inelegível até 22.09.2022.

 

Assim, acertada a decisão que indeferiu seu registro de candidatura com tais fundamentos.

 

Pelo exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso, mantendo-se a sentença de indeferimento do registro de candidatura de MARIA VICENTINA LIMA DA SILVA para concorrer ao cargo vereador.