RELATÓRIO

Examina-se recurso interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL contra sentença do Juízo Eleitoral da 14ª Zona – Canguçu –, que julgou improcedente a impugnação por ele oposta e deferiu o pedido de registro de candidatura ao cargo de prefeito de GERSON CARDOSO NUNES, por considerar inaplicável à hipótese da alínea “g” do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar n. 64/90 (fls. 129-136).

Em suas razões recursais, aduz que a perfectibilização da improbidade administrativa prescinde de intenção especial desonesta, fraudulenta ou de ocultar irregularidade. Alega que o recorrido se esquivou de adotar as providências que lhe cabiam como gestor de consórcio. Sustentando estar caracterizada a inelegibilidade, requer o provimento do recurso e o indeferimento do pedido de registro de candidatura (fls. 139-145).

Foram oferecidas contrarrazões (fls. 150-164) e, nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pelo provimento do recurso (fls. 168-172).

É o relatório.

 

VOTO

O recurso é tempestivo, pois interposto dentro do tríduo legal previsto no art. 52, § 1º, da Resolução TSE n. 23.455/15.

No mérito, anoto que a dicção legal é a seguinte:

Art. 1º. São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

(…).

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Segundo o dispositivo transcrito, com a redação dada pela Lei Complementar n. 135/10, exige-se, como asseverado na sentença, o preenchimento de três pressupostos para a caracterização da inelegibilidade em questão: a) contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; b) rejeição por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; c) inexistência de decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Ressalto: a norma não exige condenação por ato de improbidade administrativa, sendo desnecessário, igualmente, que tenha havido processo judicial.

Dessa forma, o reconhecimento da condição compete à Justiça Eleitoral. Não se trata de nova apreciação das contas, já julgadas pelo órgão competente.

Cumpre ao julgador desta Especializada, a partir dos fundamentos constantes no julgamento das contas, verificar se os atos que levaram à sua desaprovação configuram irregularidade insanável decorrente de ato doloso de improbidade.

A respeito do tema, a doutrina de Rodrigo López Zilio:

A tarefa de aferir se as contas rejeitadas, reputadas insanáveis, têm o condão de apresentar nota de improbidade, gerando restrição ao direito de elegibilidade do administrador público, é da própria Justiça Eleitoral, nos autos da AIRC ou RCED (se matéria de cunho superveniente). Portanto, é a Justiça Eleitoral quem, analisando a natureza das contas reprovadas, define se a rejeição apresenta cunho de irregularidade insanável, possuindo característica de nota de improbidade (agora, dolosa) e, assim, reconhece o impeditivo à capacidade eleitoral passiva. O julgador eleitoral deve necessariamente partir da conclusão da Corte administrativa sobre as contas apreciadas, para definir a existência da irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, de modo a caracterizar inelegibilidade.

(Direito Eleitoral. 5ª ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016, págs. 230-231.)

Esta competência da Justiça Eleitoral é reconhecida pela jurisprudência:

ELEIÇÕES 2014. REGISTRO. DEPUTADO ESTADUAL. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, G, DA LC Nº 64/90.

1. Nos termos da alínea g do art. 1º, I, da Lei das Inelegibilidades, cabe à Justiça Eleitoral verificar se a falha ou irregularidade constatada pelo órgão de contas caracteriza vício insanável e se tal vício pode ser, em tese, enquadrado como ato doloso de improbidade.

2. Nesse exame, não compete à Justiça Eleitoral:

a) decidir sobre o acerto ou desacerto da decisão que rejeitou as contas; ou b) afirmar a existência, em concreto, de ato doloso de improbidade administrativa, pois, em ambas as situações, ocorreria invasão da competência do órgão de controle de contas ou do juízo natural para o processamento e julgamento da ação de improbidade administrativa, com manifesta violação ao devido processo legal e às garantias da defesa.

3. Para que se possa cogitar minimamente da prática de ato doloso de improbidade administrativa, é necessário que, na decisão que rejeitou as contas, existam elementos mínimos que permitam a aferição da insanabilidade das irregularidades apontadas e da prática de ato doloso de improbidade administrativa, não sendo suficiente a simples menção a violação à Lei nº 9.790/99 e à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Recurso ordinário provido.

(Recurso Ordinário nº 88467, Acórdão de 25/02/2016, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 14/04/2016, Página 20-21.)

No caso, GERSON CARDOSO NUNES, na condição de Prefeito de Canguçu, exerceu o cargo de Administrador do Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã - CIDERCA -, no exercício de 2013, e por conta disso teve suas contas de gestão julgadas irregulares por decisão do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. A Corte de Contas também lhe aplicou multa no valor de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais).

Esta Corte Regional tem precedentes no sentido de que a simples omissão na prestação de contas é fundamento suficiente para caracterizar a inelegibilidade aqui aventada, dentre os quais, colho um representativo do entendimento:

Recurso. Eleições 2012. Decisão do juízo originário que indeferiu pedido de registro de candidatura ao cargo de prefeito.

Incursão na hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, g, da Lei Complementar n. 64/90, com a redação introduzida pela Lei Complementar nº 135/10. Desaprovação das contas do recorrente, pelo Tribunal de Contas do Estado, órgão competente para tal julgamento, nos termos do art. 9º, parágrafo único, da Lei n. 11.107/2005.

Enquadramento da conduta descrita nas hipóteses legais conducentes à inelegibilidade: ausência de prestação de contas, acarretando sua rejeição em decisão irrecorrível. A negligência do prestador caracteriza ato doloso de improbidade administrativa e descumprimento dos preceitos constitucionais e legais atinentes à matéria.

Mantido o indeferimento do pedido de registro de candidatura do recorrente e da respectiva chapa majoritária.

Provimento negado.

(Recurso Eleitoral nº 36896, Acórdão de 27/08/2012, Relator(a) DR. ARTUR DOS SANTOS E ALMEIDA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 27/08/2012.)

Em sentido diverso, trago precedente do Tribunal Superior Eleitoral, onde se afirma a necessidade de existência de atos de má-fé e marcados por desvio de valores ou benefício pessoal para caracterizar a restrição. Vejamos:

ELEIÇÕES 2014. RECURSO ORDINÁRIO. CANDIDATO AO CARGO DE DEPUTADO FEDERAL. REGISTRO DE CANDIDATURA DEFERIDO. INCIDÊNCIA NA INELEGIBILIDADE REFERIDA NO ART. 1º, INCISO I, ALÍNEA g, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990. AUSÊNCIA DE REQUISITO. ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO.

1. A inelegibilidade referida no art. 1º, inciso I, alínea g, da LC nº 64/1990 não é imposta pela decisão que desaprova as contas do gestor de recursos públicos, mas pode ser efeito secundário desse ato administrativo, verificável no momento em que o cidadão requerer o registro de sua candidatura.

2. Nem toda desaprovação de contas enseja a causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, alínea g, da LC nº 64/1990, somente as que preenchem os requisitos cumulativos constantes dessa norma, assim enumerados: i) decisão do órgão competente; ii) decisão irrecorrível no âmbito administrativo; iii) desaprovação devido a irregularidade insanável; iv) irregularidade que configure ato doloso de improbidade administrativa; v) prazo de oito anos contados da decisão não exaurido; vi) decisão não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.

3. Vício insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa. Na linha da jurisprudência do TSE, "a insanabilidade dos vícios ensejadores da rejeição das contas, para fins de inelegibilidade, decorre de atos de má-fé e marcados por desvio de valores ou benefício pessoal" (AgR-REspe nº 631-95/RN, rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 30.10.2012).

4. Como o dano ao erário pode ocorrer de forma culposa ou dolosa, segundo a doutrina de Direito Administrativo, compete à Justiça Eleitoral verificar a presença, na decisão de rejeição de contas, de elementos mínimos que demonstrem que a conduta foi praticada dolosamente e que se enquadra em uma das figuras típicas da Lei de Improbidade, não sendo suficiente, para fins de inelegibilidade da alínea g, o dano ao erário decorrente de conduta culposa. Circunstância ausente no caso concreto.

5. Inexistência no caso concreto de elementos mínimos que revelem o ato doloso de improbidade administrativa.

6. Recurso desprovido.

(Recurso Ordinário nº 35148, Acórdão de 16/12/2014, Relator(a) Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO, Relator(a) designado(a) Min. GILMAR FERREIRA MENDES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 16/12/2014.)

Com base nesse último julgado, que parece ser mais alinhado à exigência legal de ato doloso de improbidade administrativa, penso ser conveniente a análise da situação individual do candidato, afastando, dessa forma, a interpretação prévia de que qualquer negligência na prestação de contas atrai a incidência da inelegibilidade.

É certo que a Lei n. 8.429/92 determina, no inc. VI do art. 11, que “deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo” constitui ato de improbidade administrativa, mas a Lei de Inelegibilidade qualificou tal improbidade ao utilizar a expressão “ato doloso”.

Para análise do caso dos autos, necessário o exame da decisão do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que se transcreve:

RELATÓRIO

Trata-se do Processo de Contas de Gestão do Senhor Gerson Cardoso Nunes, Administrador do Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã - CIDERCA, no exercício de 2013.

A Supervisão de Instrução de Contas Municipais – SICM, ao consolidar o Feito, destacou (fls. 15 a 17):

a) foi evidenciada inconformidade, conforme Relatório de Auditoria Ordinária Tradicional – Acompanhamento de Gestão nº 01/2013 (final);

b) não foi efetuada a entrega dos documentos da Tomada de Contas, em infringência ao disposto nos artigos 96 e 115 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado, este último regulamentado pela Resolução nº 962/2012 (artigo 3º, inciso II);

c) não foram enviados os documentos relativos aos Relatórios de Validação e Encaminhamento – RVES, em descumprimento ao previsto na Resolução TCE-RS nº 766/2007 e Instrução Normativa nº 25/2007, artigos 6º e 7º.

Intimado a se manifestar (fls. 18 a 21), o Senhor Gerson Cardoso Nunes não apresentou esclarecimentos no prazo concedido, abdicando do seu direito de defesa visando à impugnação dos fatos apontados.

A Área Técnica reinstruiu o Feito, e concluiu, em síntese, pela permanência das seguintes inconformidades (fls. 22 a 25):

DA AUDITORIA

Relatório de Auditoria de Regularidade – Acompanhamento de Gestão nº 01/2013 – final

1.1 - Inexistência de responsável administrativo do consórcio. A Entidade encontra-se em processo de extinção desde o ano de 2008. Necessidade de o atual Prefeito Municipal de Canguçu convocar uma reunião do Conselho de Prefeitos a fim de tornar efetiva a extinção do CIDERCA (fls. 07 a 09).

DO RELATÓRIO GERAL DE CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS

2.1 - Não foi efetuada a entrega dos documentos da Tomada de Contas, em infringência ao disposto nos artigos 96 e 115 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado(01) , este último regulamentado pela Resolução nº 962/2012 (fl. 15).

3.1 - O Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã não enviou os documentos relativos aos Relatórios de Validação e Encaminhamento - RVEs, em descumprimento ao previsto na Resolução n° 766/2007, de 07-02-2007, e Instrução Normativa nº 25/2007, de 12-11-2007 (fl. 16).

O Ministério Público junto a este Tribunal de Contas, por meio do Parecer nº 3780/2015, da lavra do Adjunto de Procurador Ângelo G. Borghetti, opinou, em síntese, pela imposição de multa ao Administrador, Senhor Gerson Cardoso Nunes, pelo julgamento de suas contas como Contas irregulares, pela ciência ao Procurador-Geral de Justiça e ao Procurador Regional Eleitoral, pela recomendação ao atual Administrador, para que evite a reincidência nas falhas apontadas e adote medidas necessárias para sua correção, e pela verificação, em futura auditoria, das medidas implementadas pelo Responsável para o cumprimento da decisão exarada nestes autos (fls. 26 a 30).

É o RELATÓRIO.

Passo ao VOTO.

Destaco, inicialmente, que trata o processo de consórcio público, tema que já ensejou diversas indagações jurídicas(02) , inclusive quanto a sua própria natureza jurídica. Deve, portanto, ensejar muita cautela na fiscalização pelos Tribunais de Contas, em razão das inúmeras tentativas de “fuga para o Direito Privado”(03) , de maneira a obstaculizar o efetivo controle externo de verbas destinadas à satisfação de importantes direitos e deveres fundamentais.

Conjuntamente, a necessidade de zelo ocorre quanto à responsabilização do gestor. Conforme averiguou a Equipe de Auditoria, a última eleição do CIDERCA elegeu o Prefeito Municipal de Canguçu para presidir a Entidade, razão pela qual a responsabilidade pelo Consórcio se transfere ao Prefeito do exercício em exame, por assumir todos os encargos da Administração Municipal, a incluir tomar providências para a extinção definitiva do Consórcio.

Ressalto, que mesmo intimado, o Senhor Gerson Cardoso Nunes não prestou esclarecimentos quanto à ausência de prestação de contas e/ou comprovação da extinção formal do Consórcio.

A governança interfederativa, mediante o compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da federação, novamente recebe fortificação, com previsão em recente lei (Lei n.º 13.089/2015), de maneira a tutelar o desenvolvimento urbano e regional, assim como políticas públicas na área urbana e ambiental (saneamento básico, mobilidade urbana e meio ambiente). Ressalte-se, contudo, que a governança interfederativa, independente da forma e modalidade assumida, terá o dever de prestar contas,(04) tal como se determina aos Consórcios Públicos, que apenas se eximirão do referido dever após sua formal extinção.

Destaco que as irregularidades relacionadas no Relatório deste Voto, especialmente a não entrega dos documentos pertinentes à Tomada de Contas, revelam a prática de atos contrários às normas de administração financeira e orçamentária, ensejando a imposição de penalidade pecuniária, nos termos dos artigos 67 da Lei Estadual n° 11.424/2000 e 132 do Regimento Interno desta Corte de Contas.

Verifico, ainda, que as inconformidades relatadas no exercício sob análise se repetem desde o exercício de 2009, sendo que, desde então, as decisões desta Corte de Contas foram pela irregularidade das Contas dos Administradores, vide Processos nºs 1351-0200/09-7 (ex. 2009), 0850-0200/10-1 (ex. 2010), 7089-0200/11-5 (ex. 2011) e 8561-0200/12-6 (ex. 2012).

Segundo o Agente Ministerial, a ausência da documentação que deveria compor o Processo, evidencia o descumprimento da obrigação constitucional de prestar contas (parágrafo único do artigo 70 da CRFB/88) e, tendo em vista a relevância e a incessante reiteração das irregularidades, sujeita o Administrador não só à aplicação de penalidade pecuniária, bem como ao julgamento pela irregularidade das contas, na forma do disposto no artigo 3º combinado com o artigo 8º da Resolução nº 414/1992.

Assim, em linha de convergência com a jurisprudência desta Casa e com o Parecer Ministerial, entendo que as inconformidades verificadas comprometem a Gestão em exame, com o que sou pelo julgamento de Contas irregulares, nos termos do inciso III do artigo 84 do RITCE (Resolução n.º 1.028/2015).

Ante o exposto, VOTO:

a) pela imposição de multa no valor de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais), nos termos dos artigos 67 da Lei Estadual nº 11.424/2000 e 135 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas – RITCE (Resolução n.º 1028/2015), por inobservância das normas constitucionais e legais reguladoras da gestão administrativa, conforme destacado neste Voto, de responsabilidade do Senhor Gerson Cardoso Nunes;

b) pelo julgamento de Contas irregulares, do Senhor Gerson Cardoso Nunes, Administrador do Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã - CIDERCA, no exercício de 2013, nos termos do que dispõe o inciso III do artigo 84 do RITCE (Resolução n.º 1028/2015);

c) pela recomendação ao atual Gestor para que evite a reincidência das inconformidades apontadas neste Relatório e Voto, bem como adote providências corretivas, nos termos do § 2.º do art. 84 do RITCE, a serem verificadas em futura auditoria;

d) pelo conhecimento do processo, após o trânsito em julgado, ao Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral de Justiça e ao Ministério Público Eleitoral, nos termos do inc. XIV do art. 5.º e art. 140 do RITCE (Resolução n.º 1028/2015), em face do contido na letra “b” deste voto;

e) pela remessa dos autos à Supervisão competente para as providências previstas em regulamento; e

f) transitada em julgado a decisão, proceda-se ao arquivamento destes autos.

________________________________________________________

(01) Do anterior Regimento Interno: Resolução n. 544, de 21 de junho de 2000.

(02) Com destaque os Pareceres n.º 27/2007, 28/2007, 6/2008 e 2/2010, todos da lavra do Conselheiro Pedro Henrique Poli de Figueiredo, na época Conselheiro-Substituto.

(03) Nos termos abordados pela doutrinadora portuguesa: ESTORNINHO, Maria João. A Fuga para o Direito Privado: Contributo para o estudo da actividade de direito privado da Administração Pública. Coimbra: Almedina, 2009.

(04) Dever que mais uma vez consta previsto em Lei, como no inc. III do art. 7.º da Lei 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que institui o Estatuto da Metrópole, também prevendo como instrumento da governança interfederativa os consórcios públicos (inc. VI do art. 9.º do Estatuto da Metrópole).

 

DECISÃO

Decisão n. 1C-0423/2015

A Primeira Câmara, por unanimidade, acolhendo o voto da Conselheira-Relatora, por seus jurídicos fundamentos, decide:

a) impor multa no valor de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) ao Senhor Gerson Cardoso Nunes, nos termos dos artigos 67 da Lei Estadual n. 11.424/2000 e 135 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas - RITCE (Resolução TCE n. 1028/2015), por inobservância das normas constitucionais e legais reguladoras da gestão administrativa, conforme destacado no Voto da Conselheira-Relatora;

b) julgar irregulares as Contas de Gestão do Senhor Gerson Cardoso Nunes, Administrador do Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã - CIDERCA, no exercício de 2013, nos termos do que dispõe o inciso III do artigo 84 do RITCE (Resolução TCE n. 1028/2015);

c) recomendar ao atual Gestor que evite a reincidência das inconformidades apontadas no Relatório e Voto da Conselheira-Relatora, bem como adote providências corretivas, nos termos do § 2° do artigo 84 do RITCE, a serem verificadas em futura auditoria;

d) após o trânsito em julgado da presente decisão, dar ciência ao Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral de Justiça e ao Ministério Público Eleitoral, nos termos do inciso XIV do artigo 5° e artigo 140 do RITCE (Resolução TCE n. 1028/2015), em face do contido na letra "b" desta decisão;

e) remeter os autos à Supervisão competente para as providências previstas em regulamento;

f) arquivar o processo após o trânsito em julgado da presente decisão.

Conforme se depreende da leitura, o CIDERCA encontra-se em processo de extinção desde o ano de 2008. Quando em funcionamento, deliberou-se que o Prefeito de Canguçu presidiria a entidade, razão pela qual a responsabilidade pelo Consórcio se transferiu ao candidato no exercício de 2013. As inconformidades apontadas pela auditoria se repetem desde o exercício de 2009, sendo que, desde então, as decisões do TCE/RS foram pela irregularidade das Contas dos Administradores. Não há notícia de que a entidade tenha gerido qualquer montante de recursos no período, arrecadado valores ou mantido empregados.

O art. 135 da Resolução n. 1.028/15, que aprovou o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, determina que o órgão poderá aplicar multa por infringência à Constituição, às leis e aos regulamentos, bem como imputar débito, quando caracterizado dano ao patrimônio público.

É possível concluir que a aplicação isolada de multa, sem imputação de débito, indica que não se apurou qualquer dano ao patrimônio público na gestão do consórcio.

Tal conjuntura permite assentar que a ausência de prestação de contas não desbordou da seara da culpa, sem adentrar ao dolo genérico exigido pela jurisprudência.

Em juízo de proporcionalidade, tenho que a negligência do prestador, no caso dos autos e pelos motivos que se expôs, configura improbidade administrativa, mas sem caracterização do ato doloso necessário para que se faça incidir a inelegibilidade da alínea “g” do inc. I do art. 1º da Lei Complementar n. 64/90.

Pelo exposto, o VOTO é pela manutenção da sentença e o consequente desprovimento do recurso do MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL.