RELATÓRIO

O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL interpõe recurso (fls. 495-503) contra sentença do Juízo da 14ª Zona Eleitoral – Canguçu (fls. 485-492), que julgou improcedente a impugnação por ele oposta e deferiu o pedido de registro de candidatura ao cargo de prefeito de CASSIO LUIZ FREITAS MOTA, por considerar inaplicável à hipótese a alínea “g” do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar n. 64/90.

Em suas razões, o recorrente sustenta estarem presentes os requisitos exigidos para verificação da hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, al. “g”, da LC 64/90, quais sejam: a) decisão de órgão competente; b) decisão irrecorrível no âmbito administrativo; c) desaprovação das contas devido à irregularidade insanável; d) irregularidade que configure ato doloso de improbidade administrativa; e) prazo de 8 anos contados da decisão ainda não exaurido; f) decisão não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário. Aduz ser do candidato o ônus de regularizar as contas do Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã (CIDERCA), em fase de desativação. Alega que o candidato simplesmente deixou de prestar contas, ou as prestou de forma incompleta, em detrimento do indisponível interesse público de fiscalização e ordenação jurídicas das instituições, ocasionando a desaprovação das contas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Assevera a suficiência do dolo genérico para a tipificação da conduta de descumprimento da obrigação de prestar contas no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92. Por fim, requer o provimento do apelo, com o consequente indeferimento do registro de candidatura do recorrido (fls. 495-503).

Em contrarrazões, o recorrido postula a manutenção da sentença que deferiu seu registro (fls. 508-516).

Nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pelo provimento do recurso (fls. 520-524v.).

É o relatório.

 

VOTO

Eminentes colegas.

O recurso é tempestivo, pois interposto dentro do tríduo legal previsto no art. 52, § 1º, da Resolução TSE n. 23.455/15.

No mérito, o caso dos autos versa sobre a hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, al. ‘g’, da Lei Complementar 64/90:

Art. 1º. São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

(…)

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Segundo o dispositivo transcrito, com a redação dada pela Lei Complementar n. 135/10, exige-se, como asseverado na sentença, o preenchimento de três pressupostos para a caracterização da inelegibilidade em questão: a) contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; b) rejeição por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; c) inexistência de decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

A norma não exige condenação por ato de improbidade administrativa, sendo desnecessário, igualmente, que tenha havido processo judicial.

Dessa forma, o reconhecimento da condição compete à Justiça Eleitoral. Não se trata de nova apreciação das contas, já julgadas pelo órgão competente.

Cumpre ao julgador desta especializada, a partir dos fundamentos constantes no julgamento das contas, verificar se os atos que levaram a sua desaprovação configuram irregularidade insanável decorrente de ato doloso de improbidade.

A respeito do tema, a doutrina de Rodrigo López Zilio:

A tarefa de aferir se as contas rejeitadas, reputadas insanáveis, têm o condão de apresentar nota de improbidade, gerando restrição ao direito de elegibilidade do administrador público, é da própria Justiça Eleitoral, nos autos da AIRC ou RCED (se matéria de cunho superveniente). Portanto, é a Justiça Eleitoral quem, analisando a natureza das contas reprovadas, define se a rejeição apresenta cunho de irregularidade insanável, possuindo característica de nota de improbidade (agora, dolosa) e, assim, reconhece o impeditivo à capacidade eleitoral passiva. O julgador eleitoral deve necessariamente partir da conclusão da Corte administrativa sobre as contas apreciadas, para definir a existência da irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, de modo a caracterizar inelegibilidade.

(Direito Eleitoral. 5ª ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016, págs. 230-231.)

Esta competência da Justiça Eleitoral é reconhecida pela jurisprudência:

ELEIÇÕES 2014. REGISTRO. DEPUTADO ESTADUAL. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, G, DA LC Nº 64/90.

1. Nos termos da alínea g do art. 1º, I, da Lei das Inelegibilidades, cabe à Justiça Eleitoral verificar se a falha ou irregularidade constatada pelo órgão de contas caracteriza vício insanável e se tal vício pode ser, em tese, enquadrado como ato doloso de improbidade.

2. Nesse exame, não compete à Justiça Eleitoral:

a) decidir sobre o acerto ou desacerto da decisão que rejeitou as contas; ou b) afirmar a existência, em concreto, de ato doloso de improbidade administrativa, pois, em ambas as situações, ocorreria invasão da competência do órgão de controle de contas ou do juízo natural para o processamento e julgamento da ação de improbidade administrativa, com manifesta violação ao devido processo legal e às garantias da defesa.

3. Para que se possa cogitar minimamente da prática de ato doloso de improbidade administrativa, é necessário que, na decisão que rejeitou as contas, existam elementos mínimos que permitam a aferição da insanabilidade das irregularidades apontadas e da prática de ato doloso de improbidade administrativa, não sendo suficiente a simples menção a violação à Lei nº 9.790/99 e à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Recurso ordinário provido.

(Recurso Ordinário n. 88467, Acórdão de 25.02.2016, Relator Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 14.04.2016, Página 20-21.)

No caso, CASSIO LUIZ FREITAS MOTA, na condição de Prefeito de Canguçu, exerceu o cargo de administrador do Consórcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaquã (CIDERCA), nos exercícios de 2005, 2011 e 2012, e, por conta disso, teve suas contas de gestão julgadas irregulares por decisão do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE).

As contas do exercício de 2005 foram desaprovadas pelos seguintes motivos: (a) não encaminhamento de toda a documentação necessária à instauração da Tomada de Contas; e (b) pagamento de despesa, no valor de R$ 5.052,54, decorrente do conserto do veículo Gol, placas IFQ 6307, envolvido em acidente quando encontrava-se emprestado ao CIDERCA, em comodato, pela Prefeitura de Amaral Ferrador. O TCE determinou a devolução do referido valor ao erário (fls. 50-52v.).

Por sua vez, as contas de 2011 e 2012 foram desaprovadas em virtude da “inação do Gestor quanto à obtenção de documentos necessários a viabilizar extinção do CIDERCA” (fls. 56-58v. e 62-65v.).

Conforme consta dos autos (fl. 67), as respectivas decisões do TCE transitaram em julgado nas datas a seguir relacionadas:

a) prestação de contas de 2005 (processo n. 005862-0200/06-7), em 27.08.2014;

b) prestação de contas de 2011 (processo n. 007089-0200/11-5), em 11.04.2014; e

c) prestação de contas de 2012 (processo n. 008561-0200/12-6), em 18.02.2015.

Assim, como consequência dessas decisões do Tribunal de Contas gaúcho, o MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL entendeu pela incidência da hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, al. ‘g’, da Lei Complementar 64/90.

Contudo, adianto que na minha compreensão deve ser mantida a sentença proferida pelo magistrado Régis da Silva Conrado (fls. 485-492).

Prossigo.

É incontroverso que as decisões trazidas pelo impugnante preenchem dois dos requisitos dispostos na aludida alínea ‘g’, ou seja, a decisão foi tomada pelo Tribunal de Contas do Estado do RS, que é órgão competente para julgá-las, e transitou em julgado, não havendo, ainda, notícia de suspensão das decisões pelo Poder Judiciário.

Cabe, então, verificar se as contas foram rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.

Em relação às contas de 2005, como já consignado, foram rejeitadas em razão (a) do não encaminhamento de toda a documentação necessária à instauração da Tomada de Contas; e (b) do pagamento de despesa, no valor de R$ 5.052,54, decorrente do conserto do veículo Gol, placas IFQ 6307, envolvido em acidente quando encontrava-se emprestado ao CIDERCA, em comodato, pela Prefeitura de Amaral Ferrador. O TCE determinou a devolução do referido valor ao erário (fls. 50-52v.).

Compreendo a significância do procedimento de prestação de contas, sobretudo quando envolvidos valores e receitas públicas, visto constituir forma de controle da gestão pública, conferindo-lhe transparência e confiabilidade. Contudo, a ausência da documentação em processo de tomada de contas, embora, sem sombra de dúvidas, constitua irregularidade, não pode ser de antemão caracterizada como ato de improbidade administrativa.

E, nesse ponto, a sentença foi exemplar ao ilustrar a assertiva de que “a despeito de de todo ato de improbidade administrativa estar baseado em uma ilegalidade, nem toda ilegalidade constitui ato de improbidade”. Vejamos (fls. 487v.-488):

Nesse particular, cumpre ressaltar que a literatura jurídica e a jurisprudência já consolidaram o entendimento de que, a despeito de todo ato de improbidade estar baseado em uma ilegalidade, nem toda a ilegalidade constitui ato de improbidade. A caracterização do ato de improbidade, e a sua consequente e necessária responsabilização, não está vinculada a toda e qualquer irregularidade administrativa. A pretensão do constituinte e do legislador ao estabelecerem a responsabilização pela improbidade nitidamente se dirige à prevenção e ao combate a atos que violam frontalmente a moralidade administrativa e os demais princípios e valores que orientam a administração pública. Trata-se de responsabilização pela prática de atos orientados pela má-fé ou desonestidade, não apenas o cometimento de irregularidade.

E, de igual modo, singular foi a sentença de primeiro grau ao analisar o eventual enquadramento da decisão do Tribunal de Contas, referente ao exercício de 2005, à hipótese de inelegibilidade sob análise, motivo pelo qual a seguir a transcrevo, adotando-a como razões de decidir (fls. 489-490):

Quanto ao exercício de 2005, não restou juntada com a inicial o relatório do serviço de auditoria, apenas as decisões do Tribunal de Contas que, como não poderia deixar de ser, mencionam de maneira genérica as razões para a condenação, exatamente porque se remetem às conclusões da auditoria. De qualquer modo, juntado pelo impugnado maior número de documentos.

Conforme relatório da auditoria (f. 112), foi constata irregularidade no pagamento de despesa de outro órgão estatal, na medida em que custeado pelo Consórcio o conserto de veículo que lhe fora dado em comodato pelo Município de Amaral Ferrador, mas que se envolveu em sinistro quando utilizado pelo comodante. O valor pago pelo Consórcio foi de R$ 5.052,54. O referido fato ocorreu quando o Presidente do Consórcio era o Prefeito do Município de Amaral Ferrador, não o impugnado.

Disso constata-se que o ordenador de despesa sequer seria o impugnado. De qualquer modo, a irregularidade por ele praticada seria referente à ausência de instauração de processo administrativo para apuração das responsabilidades para busca da devida reparação do dano (f. 112). No entanto, a despeito da ausência de procedimento administrativo nesse sentido, constata-se pela própria narrativa da auditoria que sequer houve destinação irregular de verba pública, mas custeio de conserto de automóvel que estava sendo utilizado pelo próprio Município comodante. Até se pode vislumbrar no caso a existência de negligência da administração ao custear despesa que poderia ser atribuída ao Município de Amaral Ferrador e ao deixar de apurar as circunstâncias que envolveram o sinistro. No entanto, não vislumbro a existência de indícios que indiquem a prática de ato eivado de má-fé, desonestidade ou com intenção de malversação do erário. É dizer, não vislumbro a existência de indícios de dolo da prática de ato de improbidade administrativa.

Também em relação ao exercício de 2005 não se pode ignorar que a cópia da integralidade do processo junto ao Tribunal de Contas, que não acompanhou a inicial de impugnação, mas foi juntado pelo impugnado, indica que, após a anulação do primeiro julgamento do TCE-RS em razão da deficiência da notificação do auditado, houve a apresentação de documentação pelo Consórcio (f. 222-251). Em seus esclarecimentos sustenta o auditado que a não apresentação de todos os documentos exigidos pelo TCE decorre do fato de que o CIDERCA foi constituído anteriormente à Lei nº 11.107/05 (Lei dos Consórcios Públicos) a ele não se aplicando as exigências contábeis e documentais estabelecidas por esta lei. Cita, inclusive, precedente do próprio Tribunal de Contas nesse sentido (f. 224).

Não se pode olvidar também que, mesmo na seara cível, o estabelecimento das sanções pela prática de ato doloso de improbidade não se dá de maneira automática, devendo o Juízo fundamentar a aplicação de cada sanção e sua adequação ao ato concreto, ponderando com razoabilidade a sanção frente a gravidade do ato, atendendo ainda os limites previstos no art. 12 da Lei nº 8.429/925.

Assim, nota-se que, quanto ao conserto do aludido veículo, inegável que se deu em gestão diversa da do impugnado, não podendo tal irregularidade ser a ele atribuída. Inclusive, a própria decisão do TCE consignou que a responsabilidade pela devolução do valor de R$ 5.052,54 é de outro administrador, no caso do Lyone Leite da Silva (fls. 51v.-52).

Quanto à ausência de parte da documentação referente ao aludido exercício, de igual modo o auditado esclareceu que a não apresentação de todos os documentos exigidos pelo TCE decorreu do fato de que o CIDERCA foi constituído anteriormente à Lei n. 11.107/05 (Lei dos Consórcios Públicos), a ele não se aplicando as exigências contábeis e documentais estabelecidas por esta lei. E citou precedentes do próprio Tribunal de Contas nesse sentido (fl. 224).

Por outro lado, no que diz respeito aos exercícios de 2011 e 2012, a sentença foi, de igual forma, irretocável (fl. 489):

Em relação aos exercícios de 2011 e 2012 comprovou o impugnado a deliberação pelos representantes dos Municípios no sentido de que o consórcio seria extinto para criação de novo consórcio de acordo com a nova legislação, na medida em que a Lei geral de consórcios públicos é de 2005 (Lei nº 11.101/2005). A referida alegação é comprovada a partir da ata juntada na f. 229, na qual há registro da deliberação pela extinção do consórcio, inclusive com deliberação em relação ao pagamento das despesas finais do consórcio.

Essa circunstância, associada à ausência de apontamento de movimentação financeira ou mesmo de realização de qualquer atividade envolvendo recursos públicos em período posterior, por si só indica a ausência de prejuízo, malversação do erário, beneficiamento próprio ou violação a princípios da administração. Assim, ainda que ausente a prestação de contas, não se vislumbra a prática de tal ato como forma de encobrir eventual ato ilícito ou de prejudicar a fiscalização estatal e a transparência pública. (Grifei.)

É necessário registrar que o CIDERCA encontra-se em processo de extinção desde o ano de 2008. Quando em funcionamento, deliberou-se que o Prefeito de Canguçu presidiria a entidade, razão pela qual a responsabilidade pelo Consórcio transferiu-se ao recorrido nos exercícios de 2011 e 2012.

As inconformidades apontadas pela auditoria repetem-se do exercício de 2009 em diante, sendo que, desde então, as decisões do TCE/RS foram pela irregularidade das contas dos administradores.

Todavia, não há notícia de que a entidade tenha gerido qualquer montante de recursos no período, arrecadado valores ou mantido empregados. Ou seja, o ente consorcial encontra-se inativo e assim estava nas gestões de 2011 e 2012.

Não ignoro que este Tribunal tem precedentes no sentido de que a simples omissão na prestação de contas é fundamento suficiente para caracterizar a inelegibilidade aqui aventada, dentre os quais colho um representativo do entendimento:

Recurso. Eleições 2012. Decisão do juízo originário que indeferiu pedido de registro de candidatura ao cargo de prefeito.

Incursão na hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, g, da Lei Complementar n. 64/90, com a redação introduzida pela Lei Complementar nº 135/10. Desaprovação das contas do recorrente, pelo Tribunal de Contas do Estado, órgão competente para tal julgamento, nos termos do art. 9º, parágrafo único, da Lei n. 11.107/2005.

Enquadramento da conduta descrita nas hipóteses legais conducentes à inelegibilidade: ausência de prestação de contas, acarretando sua rejeição em decisão irrecorrível. A negligência do prestador caracteriza ato doloso de improbidade administrativa e descumprimento dos preceitos constitucionais e legais atinentes à matéria.

Mantido o indeferimento do pedido de registro de candidatura do recorrente e da respectiva chapa majoritária.

Provimento negado.

(Recurso Eleitoral n. 36896, Acórdão de 27.08.2012, Relator DR. ARTUR DOS SANTOS E ALMEIDA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 27.08.2012.)

Entretanto, por outro lado, cabe sublinhar que o egrégio Tribunal Superior Eleitoral tem entendimento diverso, no qual afirma a necessidade de existência de atos de má-fé e marcados por desvio de valores ou benefício pessoal para caracterizar a restrição. Vejamos:

ELEIÇÕES 2014. RECURSO ORDINÁRIO. CANDIDATO AO CARGO DE DEPUTADO FEDERAL. REGISTRO DE CANDIDATURA DEFERIDO. INCIDÊNCIA NA INELEGIBILIDADE REFERIDA NO ART. 1º, INCISO I, ALÍNEA g, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990. AUSÊNCIA DE REQUISITO. ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO.

1. A inelegibilidade referida no art. 1º, inciso I, alínea g, da LC nº 64/1990 não é imposta pela decisão que desaprova as contas do gestor de recursos públicos, mas pode ser efeito secundário desse ato administrativo, verificável no momento em que o cidadão requerer o registro de sua candidatura.

2. Nem toda desaprovação de contas enseja a causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, alínea g, da LC nº 64/1990, somente as que preenchem os requisitos cumulativos constantes dessa norma, assim enumerados: i) decisão do órgão competente; ii) decisão irrecorrível no âmbito administrativo; iii) desaprovação devido a irregularidade insanável; iv) irregularidade que configure ato doloso de improbidade administrativa; v) prazo de oito anos contados da decisão não exaurido; vi) decisão não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.

3. Vício insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa. Na linha da jurisprudência do TSE, "a insanabilidade dos vícios ensejadores da rejeição das contas, para fins de inelegibilidade, decorre de atos de má-fé e marcados por desvio de valores ou benefício pessoal" (AgR-REspe nº 631-95/RN, rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 30.10.2012).

4. Como o dano ao erário pode ocorrer de forma culposa ou dolosa, segundo a doutrina de Direito Administrativo, compete à Justiça Eleitoral verificar a presença, na decisão de rejeição de contas, de elementos mínimos que demonstrem que a conduta foi praticada dolosamente e que se enquadra em uma das figuras típicas da Lei de Improbidade, não sendo suficiente, para fins de inelegibilidade da alínea g, o dano ao erário decorrente de conduta culposa. Circunstância ausente no caso concreto.

5. Inexistência no caso concreto de elementos mínimos que revelem o ato doloso de improbidade administrativa.

6. Recurso desprovido.

(Recurso Ordinário n. 35148, Acórdão de 16.12.2014, Relatora Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO, Relator designado Min. GILMAR FERREIRA MENDES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 16.12.2014.) (Grifei.)

E cabe aqui ressaltar que me alinho a esse último julgado, exarado pelo TSE, pois não vejo nos autos elementos mínimos que revelem que o recorrido tenha cometido ato doloso de improbidade administrativa em relação às prestações de contas dos exercícios 2011 e 2012 quando esteve na presidência do CIDERCA.

Cumpre, ainda, apontar que o art. 135 da Resolução n. 1028/15, que aprovou o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, determina que o órgão poderá aplicar multa por infringência à Constituição, às leis e aos regulamentos, bem como imputar débito, quando caracterizado dano ao patrimônio público.

Consequentemente, infere-se que a aplicação isolada de multa, sem imputação de débito, indica que não se apurou qualquer dano ao patrimônio público na gestão do consórcio.

Tal conjuntura permite assentar que a ausência de prestação de contas não desbordou da seara da culpa, sem adentrar no dolo genérico exigido pela jurisprudência.

Em juízo de proporcionalidade, tenho que a negligência do prestador, no caso dos autos, e pelos motivos que se expôs, embora possa ser configurada como improbidade administrativa, não traz consigo o elemento subjetivo do dolo necessário para que se faça incidir a inelegibilidade da al. “g” do inc. I do art. 1º da Lei Complementar n. 64/90.

E foi nessa direção que este Regional decidiu por manter a sentença de deferimento de registro de candidatura, em caso muito semelhante, também oriundo de Canguçu, em voto da relatoria da Dra. Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, julgado por unanimidade no último dia 06 de outubro do corrente ano, cuja ementa a seguir transcrevo:

Recurso. Registro de candidatura. Impugnação. Cargo de prefeito. Inelegibilidade. Lei Complementar n. 64/90. Eleições 2016.

Decisão do juízo eleitoral que julgou improcedente a impugnação ministerial e deferiu a candidatura ao cargo de prefeito, por considerar inaplicável à hipótese da al. “g” do inc. I do art. 1º da LC n. 64/90.

São requisitos necessários para a incidência do citado dispositivo: contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; inexista decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Cabe à Justiça Eleitoral analisar a natureza das contas reprovadas, para definir a existência de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, de modo a caracterizar inelegibilidade. Na condição de prefeito municipal, exerceu o cargo de administrador de consórcio público - CIDERCA no exercício de 2013, tendo as contas de gestão julgadas irregulares, por decisão do Tribunal de Contas do Estado. A aplicação isolada de multa, sem imputação de débito, indica que não se apurou qualquer dano ao patrimônio público na gestão do consórcio. Entidade que encontra-se em processo de extinção desde o ano de 2008 e sem notícia de que tenha gerido qualquer montante de recursos no período, arrecadado valores ou mantido empregados. A negligência do administrador, em especial a omissão na entrega dos documentos pertinentes à Tomada de Contas, revela a prática de ato de improbidade administrativa, todavia, não caracterizada a conduta dolosa necessária para que se faça incidir a inelegibilidade em questão.

Provimento negado.

(TRE-RS – RE 6855, Rel. Dra. Maria de Lourdes Braccini de Gonzalez, Sessão de 06.10.2016.)

Portanto, por entender que as condutas imputadas ao recorrido não se enquadram na hipótese de inelegibilidade prevista na al. “g” do inc. I do art. 1º da Lei Complementar 64/90, deve ser mantido o deferimento de seu registro de candidatura.

Ante o exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso ministerial, mantendo íntegra a sentença que deferiu o registro de candidatura de CASSIO LUIZ FREITAS MOTA ao cargo de prefeito nas eleições de 2016.

É como voto, Senhora Presidente.