RELATÓRIO

DANILO CESTARI FILHO interpõe recurso contra sentença que julgou procedente impugnação oferecida contra o recorrente pelo Ministério Público Eleitoral, tendo em vista que teve suas contas, como presidente da Câmara de Vereadores, rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado, admitindo a incidência da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90 (fls. 205-206v.).

Em suas razões, o recorrente alega que não ostenta declaração de improbidade administrativa dolosa. Aduz que nem sequer há ação de improbidade administrativa distribuída contra ele. Por fim, afirma que esta Justiça Eleitoral não é competente para a avaliação das decisões dos Tribunais de Contas. Pugna pelo provimento do recurso com o consequente deferimento do seu registro de candidatura (fls. 208-243).

Com contrarrazões (fls. 253-256v.), os autos foram encaminhados com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que lançou parecer pelo desprovimento do recurso (fls. 259-262v.).

É o relatório.

 

VOTO

Eminentes colegas:

O recurso é tempestivo e preenche os demais pressupostos de admissibilidade, devendo, pois, ser conhecido.

No mérito, os autos versam sobre a incidência da causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, “g”, da LC nº 64/90, por terem sido desaprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado, diante de irregularidades insanáveis que configuram ato doloso de improbidade administrativa, as contas do recorrente, referentes ao exercício de 2008, quando este ocupava o cargo de presidente da Câmara Municipal de Cidreira.

Assim dispõe o art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90:

Art. 1º. São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

[...]

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Segundo o aludido dispositivo, com redação dada pela Lei Complementar n. 135/10, exige-se o preenchimento de três condições para a caracterização da inelegibilidade em questão: 1) terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; 2) a rejeição ter se dado por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; 3) inexista decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Em relação à primeira condição, qual seja, terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente, importa destacar que, segundo Rodrigo López Zilio (Direito Eleitoral, 5. ed., 2016, p. 232), é necessário que a decisão "tenha efetivamente transitado em julgado". 

Acerca da segunda condição, qual seja, a caracterização de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, a matéria é tratada da seguinte forma pela doutrina:

A irregularidade insanável constitui causa da rejeição das contas. Está claro não ser qualquer tipo de irregularidade que ensejará a inelegibilidade enfocada. De sorte que, ainda que o Tribunal de Contas afirme haver irregularidade, desse reconhecimento não decorre automaticamente a inelegibilidade. Esta só se configura se a irregularidade detectada for irremediável, ou seja, se for insuperável ou incurável. Assim, pequenos erros formais, deficiências inexpressivas ou que não cheguem a ferir princípios regentes da atividade administrativa, evidentemente, não atendem ao requisito legal […].

Insanáveis, frise-se, são as irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas com dolo ou má-fé, contrárias ao interesse público; podem causar dano ao erário, enriquecimento ilícito, ou ferir princípios constitucionais reitores da administração pública (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral, 8. ed., Atlas, 2012, p. 186).

Além da irregularidade ser insanável, deve configurar ato doloso de improbidade administrativa. Sobre o elemento subjetivo do ato de improbidade, merece destaque a lição de Teori Albino Zavascki (Processo Coletivo, 4. ed., p. 101 e 102):

Para efeito de caracterização do elemento subjetivo do tipo, em atos de improbidade administrativa, devem ser obedecidos, mutatis mutandis, os mesmos padrões conceituais que orientam nosso sistema penal, fundados na teoria finalista, segundo a qual 'a vontade constitui elemento indispensável à ação típica de qualquer crime [...]. No crime doloso, a finalidade da conduta é a vontade de concretizar um fato ilícito [...]. No crime culposo, o fim da conduta não está dirigido ao resultado lesivo, mas o agente é autor de fato típico por não ter empregado em seu comportamento os cuidados necessários para evitar o dano. Dito de outra forma: o tipo doloso implica sempre a causação de um resultado (aspecto externo), mas caracteriza-se por querer também a vontade de causá-lo. Essa vontade do resultado, o querer do resultado, é o dolo. O tipo culposo não individualiza a conduta pela finalidade e sim porque na forma em que se obtém essa finalidade viola-se um dever de cuidado, ou seja, como diz a própria lei penal, a pessoa, por sua conduta, dá causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia [...]. No dolo, o típico é a conduta em razão de sua finalidade, enquanto na culpa, é a conduta em razão do planejamento da causalidade para obtenção da finalidade proposta.

A respeito desse último requisito, importa ainda destacar ser desnecessária a existência de condenação ou mesmo de processo judicial objetivando a censura do agente por improbidade administrativa.

A caracterização desta segunda condição compete à Justiça Eleitoral, a qual não poderá realizar nova apreciação das contas do administrador público, já julgadas pelo órgão competente, mas deverá, a partir dos fundamentos empregados no julgamento das contas, verificar se os atos que levaram à sua desaprovação configuram irregularidade insanável decorrente de ato doloso de improbidade.

A respeito do tema, manifesta-se a doutrina:

A tarefa de aferir se as contas rejeitadas, reputadas insanáveis, têm o condão de apresentar nota de improbidade, gerando restrição ao direito de elegibilidade do administrador público, é da própria justiça eleitoral, nos autos da AIRC ou RCED (se matéria de cunho superveniente). Portanto, é a Justiça Eleitoral quem, analisando a natureza das contas reprovadas, define se a rejeição apresenta cunho de irregularidade insanável, possuindo característica de nota de improbidade (agora, dolosa) e, assim, reconhece o impeditivo à capacidade eleitoral passiva. O julgador eleitoral deve necessariamente partir da conclusão da Corte administrativa sobre as contas apreciadas, para definir a existência da irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, de modo a caracterizar inelegibilidade (ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral, 5. ed, Verbo Jurídico, 2016, p. 230-231).

Esta competência da Justiça Eleitoral é pacificamente reconhecida pela jurisprudência, como se extrai da ementa que segue:

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. REGISTRO DE CANDIDATO. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS. CONVÊNIO. JULGAMENTO PELO TCU. IRREGULARIDADE INSANÁVEL. INELEGIBILIDADE CONFIGURADA. RECURSO PROVIDO.

I. Não compete à Justiça Eleitoral julgar o acerto ou desacerto da decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, tampouco verificar se determinadas cláusulas contratuais de convênio federal foram (ou não) respeitadas, sob pena de grave e indevida usurpação de competência.

II. Cabe à Justiça Eleitoral analisar se, na decisão que desaprovou as contas de convênio, estão (ou não) presentes os requisitos ensejadores da causa de inelegibilidade do art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/1990, quais sejam, contas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente.

III. A decisão do Tribunal de Contas da União que assenta dano ao erário configura irregularidade de natureza insanável.

IV. Recurso conhecido e provido.

(Agravo Regimental em Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 33806, Acórdão de 05.5.2009, Relator Min. EROS ROBERTO GRAU, Relator designado Min. ENRIQUE RICARDO LEWANDOWSKI, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 18.6.2009, Página 22).

Quanto à terceira e última condição para a inelegibilidade da al. ‘g’, inexistência de decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição, como a própria norma expressamente refere, apenas provimento judicial, seja de caráter provisório ou definitivo, pode suspender os efeitos do julgamento das contas, conforme admitido pela jurisprudência:

ELEIÇÃO 2010. REGISTRO DE CANDIDATURA. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, g, da LC Nº 64/90 C.C. LC Nº 135/2010. FATO IMPEDITIVO DO DIREITO DO IMPUGNANTE. ÔNUS DA PROVA. CANDIDATO/ IMPUGNADO. ART. 11, § 5º DA LEI Nº 9.504/97. REJEIÇÃO DE CONTAS. SUSPENSÃO DE INELEGIBILIDADE. NECESSIDADE DE PROVIMENTO JUDICIAL.

[...]

3. É necessária a obtenção de provimento judicial para suspender a inelegibilidade decorrente de rejeição de contas por irregularidade insanável. Precedentes.

4. Agravo Regimental a que se nega provimento.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 118531, Acórdão de 01.02.2011, Relator Min. HAMILTON CARVALHIDO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 036, Data 21.02.2011, Página 62).

A respeito do momento dessa suspensão ou anulação, o art. 11, § 10º, da Lei n. 9.504/97 estabelece que “as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade”.

Dessa forma, o provimento judicial suspendendo ou anulando a decisão que desaprovou as contas do agente público deve incidir sobre o processo de registro de candidatura a qualquer momento, mesmo após a sua propositura.

Assim delineada a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90, passa-se à análise do caso concreto.

O recorrente teve suas contas relativas à presidência da Câmara de Vereadores de Cidreira, exercício de 2008, rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado em 14.7.2015, conforme decisão proferida nos autos do processo TC n. 6008/02.00/08-0 (fls. 17-39).

Na peça impugnatória, a ilustre representante do Ministério Público com atribuição perante a 110ª Zona Eleitoral assim apontou as irregularidades que embasam a impugnação ao registro de candidatura, retiradas do Relatório do TCE:

2.4 Servidores beneficiados por treinamentos ocuparam cargos públicos por curtíssimo período, sua capacitação não trazendo benefícios à Administração. Infringência aos princípios da razoabilidade e economicidade. Sugestão de débito de R$ 11.150,00.

2.5 Servidores receberam treinamentos que não se coadunam com suas atribuições. Infringência aos princípios da finalidade, moralidade, eficiência e economicidade. Sugestão de débito de R$ 8.880,00, além de outros R$ 2.100,00 já sugeridos no item anterior.

2.6 Vereadores e servidores receberam diárias para participar de cursos com conteúdo idêntico. Infringência aos princípios da razoabilidade e economicidade. Sugestão de débito de R$ 5.485,80.

2.8 Pagamento de diárias sem que tivessem sido apresentados os Certificados de Participação. Ausência de comprovação da efetiva participação dos agentes públicos nos eventos. Infringência ao Decreto Legislativo n. 001/2007, art. 7º. Sugestão de débito de R$ 4.175,00, além de outros R$ 2.100,00 que já foram indicados em outros itens.

2.10 Ressarcimento a maior de despesas com deslocamento. Sugestão de débito de R$ 950,00.

Por ocasião do julgamento, o TCE pontuou que “o conjunto e a gravidade das falhas de responsabilidade do administrador Danilo Cestari Filho levam ao julgamento pela irregularidade de suas contas, nos termos do art. 84, III, do RITCE” (fl. 17).

Neste contexto, o TCE determinou ao recorrente a devolução de valores ao erário, fixando débitos de sua responsabilidade, apontados nos itens 2.4 (R$ 5.400,00); 2.5 (R$ 8.880,00); 2.6 (R$ 2.150,00); 2.8 (R$ 6.275,00) e 2.10 (R$ 950,00).

Além disso, o TCE impôs multa de R$ R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) a DANILO CESTARI FILHO em razão das falhas apontadas nos itens 3.1 e 4.1 dos Relatórios de Auditoria Ordinária e 2.1, 2.2, 2.3 e 2.9 da Informação n. 008/2013-SRPA II, nos termos dos arts. 67 da Lei Estadual n. 11.424/2000 e 135 do Regimento Interno daquela Corte, por afronta às normas constitucionais e legais reguladoras da gestão administrativa (fl. 37).

Por ocasião da defesa, o recorrente juntou aos autos cópia ação de desconstituição da decisão do TCE tombada sob o n. 9013308-29.2016.8.21.0001, protocolada em 19.8.2016 perante o Juizado Especial da Fazenda Pública da Comarca desta Capital (fls. 121-155).

Contudo, não veio aos autos qualquer informação acerca da modificação, suspensão ou qualquer outro elemento relacionado à decisão do TCE.

No ponto, colho da bem-lançada sentença o seguinte excerto, adotando-o como razões de decidir (fl. 206):

[…] A competência do Tribunal de Contas do Estado para o julgamento das contas das Casas Legislativas mostra-se indiscutível e encontra amparo constitucional.

Mesmo modo, os documentos juntados mostram apenas que o pretenso candidato ajuizou ação visando desconstituir a decisão do Tribunal de Contas do Estado, distribuída na Vara do Juizado Especial Adjunto da Fazenda Pública na Comarca de Tramandaí.

Como se vê, a ação judicial mencionada nada trouxe de novo aos autos que mostre ter a decisão do Tribunal de Contas sido alterada, anulada ou suspensa.

Por fim, as irregularidades apontadas no Parecer do Tribunal de contas são insanáveis e configuram ato doloso de improbidade administrativa. Isso porque a rejeição de contas não deriva de mera inobservância de regras formais ou técnicas, mas sim de irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas dolosamente e não mera culpa.

Conforme bem posto pela Nobre Representante do Ministério Público, “o exame detido da decisão do TCE-RS aponta que as irregularidades praticadas revelam a fragilidade do sistema de controle interno adotado pela impugnada e também a violação dos princípios constitucionais e de norma de administração contábil, financeira e orçamentária, comprometendo a própria análise das contas, o que também merece censura, visto que redundam em evidentes e vultuosos prejuízos ao erário”. (Grifei.)

O recorrente sustenta, ainda, a inexistência de ação de improbidade administrativa, o que, em sua compreensão, demonstraria sua integridade, não cabendo a esta Justiça Especializada realizar a verificação das irregularidades decorrentes dos atos administrativos.

Sem razão, contudo.

Para a configuração da inelegibilidade decorrente desses vícios, pouco importa a existência ou não de ação civil por ato de improbidade administrativa.

Esta Justiça Especializada é livre para verificar se as irregularidades apontadas se amoldam às hipóteses de ato doloso de improbidade.

Ademais, dentre as irregularidades apontadas pelo TCE, cabe sublinhar as referentes ao pagamento ilícito de diárias, as quais a seguir aponto:

a) Vereadores e servidores receberam diárias para participar de cursos com conteúdo idêntico. Infringência aos princípios da razoabilidade e economicidade. Sugestão de débito de R$ 5.485,80; e

b) pagamento de diárias sem que tivessem sido apresentados os Certificados de Participação. Ausência de comprovação da efetiva participação dos agentes públicos nos eventos. Infringência ao Decreto Legislativo n. 001/2007, art. 7º. Sugestão de débito de R$ 4.175,00, além de outros R$ 2.100,00 que já foram indicados em outros itens.

Tais irregularidades são pacificamente consideradas pela jurisprudência do TSE como insanáveis, configurando ato doloso de improbidade administrativa. Transcrevo julgado do e. TSE nesse sentido:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO. ELEIÇÃO 2012. INELEGIBILIDADE. REJEIÇÃO DE CONTAS. SUSPENSÃO. FATO SUPERVENIENTE. LEI Nº 9.504/97. ART. 11, § 10. IMPOSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO.

1. Na linha da jurisprudência adotada por esta Corte, é inviável a apreciação de documentos juntados após a interposição do recurso especial. Ressalva de entendimento do relator.

2. O pagamento indevido de diárias constitui vicio insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do art. 1º, I, g, da LC nº 64/90.

3. Agravo regimental desprovido.

(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 23722, Acórdão de 18.12.2012, Relator Min. JOSÉ ANTÔNIO DIAS TOFFOLI, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 18.12.2012). (Grifei.)

Assim, tais irregularidades, por si só, conduzem ao enquadramento das condutas do recorrente na hipótese de inelegibilidade trazida no art. 1º, inc. I, “g”, da LC n. 64/90, pois encontram adequação no art. 10, caput, incs. I, IX e XI, da Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa):

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

[…]

IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

[…]

XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Anoto que o dano ao erário encontra-se evidenciado, inclusive pela imposição de multa e determinação de devolução dos valores aos cofres públicos, do que se conclui serem, em tese, atos dolosos de improbidade administrativa configurando a hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, “g”, da Lei Complementar n. 64/90.

Portanto, quem autoriza o pagamento de diárias com desvio de finalidade, pratica ato de improbidade administrativa, devendo ser condenado a pena de ressarcimento do dano causado ao erário, nos termos do inc. II do art. 12 da Lei n. 8.429/92, o que foi determinado pelo TCE (fls. 30-31, 35, 37-39).

Registro, por fim, que o pagamento de multa, do débito fixado pela Corte de Contas, e até mesmo de eventual ressarcimento de valores, não desnatura a natureza insanável das irregularidades apontadas, tampouco possui o condão de assentar a boa-fé do impugnado, pois o dolo a se perquirir para a incidência da inelegibilidade por rejeição de contas se refere às condutas irregulares praticadas, que se revelam indene de dúvidas.

Desta forma, como bem apontado no parecer ministerial, encontram-se presentes requisitos legais (decisão do órgão competente; decisão irrecorrível no âmbito administrativo; desaprovação devido à irregularidade insanável; irregularidade que configure ato doloso de improbidade administrativa; prazo de oito anos contados da decisão não exaurido; decisão não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário), devendo ser mantida hígida sentença proferida pelo juízo de primeiro grau que por esse motivo indeferiu o registro de candidatura.

Ante o exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso, mantendo íntegra a sentença que indeferiu o registro de candidatura de DANILO CESTARI FILHO para o cargo de vereador nas eleições de 2016.

É como voto, Senhora Presidente.