RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto por CLÓVIS HENRIQUE RAMOS MIGNONI contra decisão do Juízo Eleitoral da 131ª Zona que julgou procedente impugnação  (fls. 20-25v.) oferecida contra o recorrente, candidato ao cargo de vereador no Município de Sapiranga, tendo em vista que teve suas contas como presidente da câmara de vereadores rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado, admitindo a incidência da inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, al. ‘g’, da Lei Complementar 64/90, fls. 64-65v.

Em suas razões recursais (fls. 67-103), suscita, preliminarmente, a nulidade do processo, pois segundo ele a coligação em que o recorrente pretende concorrer não foi incluída no polo passivo da ação, o que, no seu ver, configura nulidade absoluta. No mérito, aduz que a rejeição das contas pelo Tribunal de Contas do Estado - TCE não teria sido em decorrência de nulidades insanáveis que importassem em atos dolosos de improbidade administrativa. Requereu o provimento do recurso para ser deferido o registro de sua candidatura.

Com as contrarrazões, os autos foram encaminhados com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que lançou parecer pelo desprovimento do recurso (fls. 114-119).

É o relatório.

 

VOTO

Preliminar

Eminentes colegas:

Em sede preliminar, o recorrente entende que o processo encontra-se maculado pelo vício da nulidade absoluta, pois, segundo entende, a coligação pela qual pretende concorrer deveria ter sido incluída no polo passivo da ação, em litisconsórcio passivo necessário.

Sem razão.

Não é condição para as ações de impugnação de registro de candidatura a existência de litisconsórcio passivo necessário entre pré-candidato e a coligação pela qual pretende concorrer. O que se admite é que a coligação integre a ação como assistente simples, em razão dos reflexos eleitorais que podem decorrer de eventual indeferimento do registro de candidatura. A matéria encontra-se sumulada pelo TSE, in verbis: "Súmula n. 39: Não há formação de litisconsórcio necessário em processos de registro de candidatura".

Desta forma, afasto a preliminar.

Mérito

O recurso é tempestivo e preenche os demais pressupostos de admissibilidade, devendo, pois, ser conhecido.

No mérito, os autos versam sobre o art. 1º, inc. I, al. ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90:

Art. 1º. São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

(...)

g - os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Segundo o dispositivo transcrito, com redação dada pela Lei Complementar n. 135/10, exige-se o preenchimento de três condições para a caracterização da inelegibilidade em questão: 1. terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; 2. a rejeição ter se dado por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; 3. inexista decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Em relação à primeira condição, qual seja, terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente, impende destacar que, segundo Rodrigo López Zilio, in Direito eleitoral, 2. ed., 2010, pág. 201, “é necessário que a decisão mencionada tenha o caráter de irrecorrível, ou seja, tenha efetivamente transitado em julgado. E, a partir da data da decisão de rejeição de contas, devidamente transitada em julgado (ou seja, irrecorrível), é que inicia o prazo da inelegibilidade da alínea 'g'”.

No tocante ao órgão competente para o julgamento das contas, importante destacar que cabe ao Tribunal de Contas do Estado julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos (art. 71, inc. II, combinado com o art. 75, ambos da Constituição Federal), competindo-lhe o julgamento das contas da Câmara de Vereadores, conforme reconhece a jurisprudência:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATO. REJEIÇÃO DE CONTAS. PRESIDENTE DE CÂMARA. JULGAMENTO. TCE. PROVIMENTO JUDICIAL. AUSÊNCIA. NEGADO PROVIMENTO.

1. "Os Tribunais de Contas detêm competência constitucional para julgar as contas das Casas Legislativas" (RO nº 1.130, Rel. e. Min. Carlos Ayres Britto, publicado em sessão de 25.9.2006).

[...]

(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 30511, Acórdão de 11.10.2008, Relator Min. FELIX FISCHER, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 11.10.2008.)

Acerca da segunda condição, qual seja, a caracterização de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, a matéria é tratada da seguinte forma pela doutrina:

A irregularidade insanável constitui causa da rejeição das contas. Está claro não ser qualquer tipo de irregularidade que ensejará a inelegibilidade enfocada. De sorte que, ainda que o Tribunal de Contas afirme haver irregularidade, desse reconhecimento não decorre automaticamente a inelegibilidade. Esta só se configura se a irregularidade detectada for irremediável, ou seja, se for insuperável ou incurável. Assim, pequenos erros formais, deficiências inexpressivas ou que não cheguem a ferir princípios regentes da atividade administrativa, evidentemente, não atendem ao requisito legal […].

insanáveis, frise-se, são as irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas com dolo ou má-fé, contrárias ao interesse público; podem causar dano ao erário, enriquecimento ilícito, ou ferir princípios constitucionais reitores da administração pública. (Gomes, José Jairo. Direito Eleitoral, 8ª ed., Atlas, 2012, p. 186.)

Além da irregularidade ser insanável, deve configurar ato doloso de improbidade administrativa. Sobre o elemento subjetivo do ato de improbidade, merece destaque a lição de Teori Albino Zavascki, In Processo Coletivo, 4. ed., pág. 101 e 102:

Para efeito de caracterização do elemento subjetivo do tipo, em atos de improbidade administrativa, devem ser obedecidos, mutatis mutandis, os mesmos padrões conceituais que orientam nosso sistema penal, fundados na teoria finalista, segundo a qual 'a vontade constitui elemento indispensável à ação típica de qualquer crime (...). No crime doloso, a finalidade da conduta é a vontade de concretizar um fato ilícito (...). No crime culposo, o fim da conduta não está dirigido ao resultado lesivo, mas o agente é autor de fato típico por não ter empregado em seu comportamento os cuidados necessários para evitar o dano. Dito de outra forma: o tipo doloso implica sempre a causação de um resultado (aspecto externo), mas caracteriza-se por querer também a vontade de causá-lo. Essa vontade do resultado, o querer do resultado, é o dolo. O tipo culposo não individualiza a conduta pela finalidade e sim porque na forma em que se obtém essa finalidade viola-se um dever de cuidado, ou seja, como diz a própria lei penal, a pessoa, por sua conduta, dá causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia (...). No dolo, o típico é a conduta em razão de sua finalidade, enquanto na culpa, é a conduta em razão do planejamento da causalidade para obtenção da finalidade proposta.

A respeito desse último requisito, importa ainda destacar ser desnecessária a existência de condenação ou mesmo de processo judicial objetivando a condenação do agente por improbidade administrativa.

A caracterização desta segunda condição compete à Justiça Eleitoral, a qual não poderá realizar nova apreciação das contas do administrador público, já julgadas pelo órgão competente, mas deverá, a partir dos fundamentos empregados no julgamento das contas, verificar se os atos que levaram à sua desaprovação configuram irregularidade insanável decorrente de ato doloso de improbidade.

Sobre o tema, manifesta-se a doutrina:

(…) é a própria Justiça Eleitoral – ao analisar o caso concreto, nos autos da AIRC ou RCED (se matéria de cunho superveniente) – a tarefa de aferir se as contas rejeitadas, reputadas insanáveis, têm o condão de apresentar nota de improbidade. Portanto, é a Justiça Eleitoral quem, analisando a natureza das contas reprovadas, delimita ou define se a rejeição apresenta cunho de irregularidade insanável, possuindo característica de nota de improbidade (agora, dolosa) e, assim, reconhece o impeditivo à capacidade eleitoral passiva. (Zílio, Rodrigo López. Direito Eleitoral, 3ª ed, Verbo Jurídico, 2012, p. 189/190.)

Esta competência da Justiça Eleitoral é pacificamente reconhecida pela jurisprudência, como se extrai da ementa que segue:

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. REGISTRO DE CANDIDATO. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS. CONVÊNIO. JULGAMENTO PELO TCU. IRREGULARIDADE INSANÁVEL. INELEGIBILIDADE CONFIGURADA. RECURSO PROVIDO.

I. Não compete à Justiça Eleitoral julgar o acerto ou desacerto da decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, tampouco verificar se determinadas cláusulas contratuais de convênio federal foram (ou não) respeitadas, sob pena de grave e indevida usurpação de competência.

II. Cabe à Justiça Eleitoral analisar se, na decisão que desaprovou as contas de convênio, estão (ou não) presentes os requisitos ensejadores da causa de inelegibilidade do art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/1990, quais sejam, contas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente.

III. A decisão do Tribunal de Contas da União que assenta dano ao erário configura irregularidade de natureza insanável.

IV. Recurso conhecido e provido.

(Agravo Regimental em Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 33806, Acórdão de 05.5.2009, Relator Min. EROS ROBERTO GRAU, Relator designado Min. ENRIQUE RICARDO LEWANDOWSKI, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 18.6.2009, Página 22.)

Quanto à terceira e última condição para a inelegibilidade da alínea ‘g’, "inexistência de decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição", como a própria norma expressamente refere, apenas provimento judicial, seja de caráter provisório ou definitivo, pode suspender os efeitos do julgamento das contas, conforme admitido pela jurisprudência:

ELEIÇÃO 2010. REGISTRO DE CANDIDATURA. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, g, da LC Nº 64/90 C.C. LC Nº 135/2010. FATO IMPEDITIVO DO DIREITO DO IMPUGNANTE. ÔNUS DA PROVA. CANDIDATO/ IMPUGNADO. ART. 11, § 5º DA LEI Nº 9.504/97. REJEIÇÃO DE CONTAS. SUSPENSÃO DE INELEGIBILIDADE. NECESSIDADE DE PROVIMENTO JUDICIAL.

[...]

3. É necessária a obtenção de provimento judicial para suspender a inelegibilidade decorrente de rejeição de contas por irregularidade insanável. Precedentes.

4. Agravo Regimental a que se nega provimento.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário n. 118531, Acórdão de 01.02.2011, Relator Min. HAMILTON CARVALHIDO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 036, Data 21.02.2011, Página 62.)

Quanto ao momento dessa suspensão ou anulação, o art. 11, § 10º, da Lei n. 9.504/97 estabelece que “as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade”.

Dessa forma, o provimento judicial, suspendendo ou anulando a decisão que desaprovou as contas do agente público, deve incidir sobre o processo de registro de candidatura a qualquer momento, mesmo após a sua propositura.

Assim, delineada a inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, al. ‘g’, da LC n. 64/90, passa-se à análise do caso concreto.

In casu, o recorrente teve suas contas relativas ao exercício de 2007, quando esteve na Presidência da Câmara de Veradores de Sapiranga, rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado. Referida decisão foi publicada em 03.6.2009, conforme consta nos autos do processo TC n. 005215-02.00/07-5.

As irregularidades apontadas pelo TCE configuram graves atos de improbidade.

Extraio da peça impugnatória, de lavra da ilustre representante do Ministério Público com atribuição perante a 131ª Zona Eleitoral, o seguinte trecho no qual são abordadas as irregularidades que embasam a presente impugnação ao registro de candidatura, retiradas do Relatório do TCE. Dentre outras, duas serão objeto de análise aqui nestes autos: 1) a fixação de diárias em valor acima do necessário e, 2) contratação de serviço por valores acima do praticado no mercado. Colho e adiro aos seguintes fatos e fundamentos:

Volvendo ao caso concreto, é fato público e notório que o impugnado foi Presidente da Câmara Legislativa de Sapiranga/RS (gestão 2005-2008) de modo que suas contas combinado com o artigo as finanças do exercício 02.00/07-5, que é assim devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas/RS (art. 71, II, 75 da Constituição Federal) Nesses termos, tem-se que o Tribunal de Contas julgou rejeitadas de 2007, conforme decisão proferida no processo TC n.° 005245- ementada (doc. anexo):

PROCESSO DE CONTAS. FIXAÇÃO DE DÉBITO. DESPESA. SERVIÇOS DE INFORMÁTICA (6.1). SERVIÇOS DE TRANSPORTE (7,1). MULTA. NEGATIVA DE EXECUTORIEDADE DE LEI. RECOMENDAÇÃO AO ATUAL GESTOR. REGULARIDADE DAS CONTAS DO GESTOR PRINCIPAL. BAIXA DE RESPONSABILIDADE DO OUTRO GESTOR. A contratação de serviços por preços superiores aos de mercado enseja a necessária restituição da diferença aos Cofres Públicos. É irregular o pagamento efetivado por serviços cuja prestação não restou comprovada ou que se realizou em desacordo ao ajustado. A prática de atos contrários às normas constitucionais e legais reguladoras da gestão administrativa enseja a imposição de penalidade pecuniária. A existência de falhas que, em seu conjunto, comprometem a gestão determina o julgamento pela baixa de responsabilidade, com ressalvas. Forte na Súmula n° 347 do STF, deve ser negada executoriedade às normas que se revelam manifestamente inconstitucionais. As infringências ao ordenamento jurídico justificam recomendação ao atual Administrador no sentido da implementação de medidas preventivas e corretivas.

Extrai-se do voto proferido pelo II. Conselheiro Relator que, dentre as diversas irregularidades apontadas, duas merecem especial destaque: "(...) as inconformidades apresentadas nos itens 1.1.1 e 1.1.2 – críticas voltadas aos valores das diárias para deslocamentos de agentes políticos e servidores, porquanto vinculados à remuneração dos mesmos, conforme Resoluções n.°s 022/2007 e 023/2007, cuja negativa de executoriedade e sugerida nos autos. Descaracterização de seu caráter indenizatório. Preponderância de pagamentos efetuados para participação em eventos realizados em outros Estados. inobservância aos princípios constitucionais da moralidade, da razoabilidade e da economicidade" e "6.1 - contratação da empresa 1P Tecnologia e Informática Ltda., visando à locação mensal e manutenção de software "Controle do Cidadão", por quantitativo superior ao pago

pelo Poder legislativo de Parobé, que adquiriu idêntico objeto do mesmo fornecedor. lnfringência ao princípio da economicidade. Reiteração de apontamento de irregularidade desde o exercício de 2003. Impugnação do valor despendido: R$ 11.701,61".

O entendimento jurisprudencial acerca do tema demonstra que a irregularidade aqui apontada (pagamento irregular de diárias) é insanável. Tal entendimento vem revelado no aresto que transcrevo:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO. ELEIÇÃO 2012. INELEGIBILIDADE. REJEIÇÃO DE CONTAS. SUSPENSÃO. FATO SUPERVENIENTE. LEI Nº 9.504/97. ART. 11, § 10. IMPOSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO.

1. Na linha da jurisprudência adotada por esta Corte, é inviável a apreciação de documentos juntados após a interposição do recurso especial. Ressalva de entendimento do relator.

2. O pagamento indevido de diárias constitui vicio insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do art. 1º, I, g, da LC nº 64/90.

3. Agravo regimental desprovido.

(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 23722, Acórdão de 18/12/2012, Relator(a) Min. JOSÉ ANTÔNIO DIAS TOFFOLI, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 18/12/2012.)

Segue a representante do Ministério Público Eleitoral:

[…] Outrossim, extrai-se do voto que houve expressivo gasto irregular de recursos públicos, pois ocorreu "a supremacia de pagamentos efetuados a vereadores (R$101.388, 78) e servidores (R$33.022,88) em deslocamentos para fora do Estado de um total de R$ 164.204,91". Ademais, eventual ressarcimento dos expressivos valores utilizados irregularmente, mesmo que assim ocorresse, não afasta a nota de insanabilidade. (sem grifo no original)

No mesmo norte a jurisprudência:

Eleições 2012. Registro de candidatura. Rejeição de contas. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. Indeferimento.

1. O pagamento irregular de verbas de gabinete constitui irregularidade insanável que configura em tese ato doloso de improbidade administrativa, para o efeito de atrair a incidência da causa de inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90.

2. Irregularidade objeto de tomada de contas cuja apreciação já foi examinada em processo de registro de candidatura atinente às eleições de 2012 (AgR-REspe nº 91-80/PE, rel. Min. Arnaldo Versiani, PSESS em 30.10.2012).

3. O recolhimento ao Erário dos valores indevidamente utilizados não afasta a pecha de irregularidade insanável.

4. A insignificância do valor atinente ao dano ao Erário não constitui matéria a ser analisada no âmbito do processo de registro de candidatura.

Recurso provido, para indeferir o registro do candidato.

(Recurso Especial Eleitoral nº 10479, Acórdão de 04/04/2013, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 17/05/2013, Página 59).

Portanto, para a configuração da inelegibilidade decorrente dessa irregularidade, pouco importa a existência ou não de ação civil por ato de improbidade administrativa.

Então, esta Justiça Especializada é livre para verificar se as irregularidades apontadas se amoldam nas hipóteses de ato doloso de improbidade.

Como consignado nos documentos juntados com a impugnação (fls. 26-35v.), resta inconteste a prática de ato de improbidade administrativa pelo recorrente ao realizar gastos com diárias além do necessário, consoante excerto de fl. 29v:

(…) certo é que as diárias, pelo seu caráter indenizatório, devem ter seu valor fixado na justa medida para fazer frente às despesas efetuadas quando dos deslocamentos dos vereadores e servidores ocorridos em situações de interesse do órgão (...) Tendo a diária, como se disse, natureza puramente indenizatória, objetiva, ideal seria seu embasamento em critério eminentemente técnico, o que não ocorre no caso sob exame, em que a fixação dos valores ocorreu em percentual sobre as remunerações de servidores e vereadores, igualmente adotado nas Resoluções n°s 035 e 036, ambas de 2005.

Assim, buscando amparo na Lei Federal n. 8.429/92 (Lei de Improbidade), tem-se que a conduta do recorrente se amolda perfeitamente no disposto no art. 10, inc. XI da referida norma, que assim prevê:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

[...]

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

Dessa forma, ao fixar o valor das diárias em percentual sobre as remunerações dos servidores, a conduta do recorrente subsume-se no dispositivo supramencionado.

Em relação ao segundo fato aqui objeto de análise, extraio do parecer da Procuradoria Regional Eleitoral, adotando-o como razão de decidir:

POR OUTRO LADO, quanto à segunda irregularidade apontada (contratação de serviços por valores superiores aos praticados no mercado), vale trazer os termos do voto condutor do julgado no E. Tribunal de Contas, que bem indica a insanabilidade, a ofensa ao princípio da economicidade (caracterização de improbidade à luz do art. 11 da Lei n.° 8429/92) e o dolo (caracterizado na reiteração da conduta praticada em anos anteriores e cuja ilicitude tinha ciência o impugnado): 6.1 -contratação de serviços através do Convite n° 008/2003, com a empresa IP Tecnologia e Informática Ltda., objetivando a aquisição de software para efetuar o cadastramento e o "controle dos cidadãos". Preços exorbitantes, se comparados aos valores ajustados na licitação realizada no exercício anterior, através do Convite n° 00412002, pela Câmara Municipal de Parobé, na aquisição de idêntico produto, com o mesmo fornecedor, caracterizando sobrepreço no montante de R$11.701,61 (fls. 467 e 468). Tendo em vista a infringência ao princípio da economicidade, torna-se necessária a devolução da diferença verificada entre os quantitativos superavaliados pagos pela Auditada, relativos ao mencionado competitório, e os utilizados como paradigma.

A propósito, registro que nesse mesmo sentido já deliberou o egrégio Plenário desta Casa relativamente às Contas dos Gestores do mesmo Órgão, exercícios de 2003, 2004, 2005 e 2006 (Processos n°s 005496-02.00/04-4, 005190-02.00/05-1, 005115-02.00/06-9 e 006766-02.00107-9, respectivamente). (Grifos no original.)

Logo, tem-se por demonstrada a insanabilidade e a tipificação das condutas dolosas e ímprobas, configurando a hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, al. “g”, da Lei Complementar n. 64/90, restando o recorrente inelegível até a data de 03.6.2017.

Ante o exposto, afasto a matéria preliminar, e VOTO pelo desprovimento do recurso, mantendo íntegra a sentença de indeferimento do registro de candidatura de CLÓVIS HENRIQUE RAMOS MIGNONI para o cargo de vereador no Município de Sapiranga.

É como voto, Senhora Presidente.