RELATÓRIO

PAULO PEREIRA DE ALMEIDA, pretenso candidato a prefeito, e BARBARA TEREZINHA GARCIA MENDES, pretensa candidata a vice, ambos pela COLIGAÇÃO FRENTE AMPLA (PT-PDT-PPS-PSD-PRB), interpõem recurso em face de sentença do Juízo Eleitoral da 116ª Zona, que julgou procedente a impugnação oferecida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL e indeferiu o registro de candidatura de PAULO PEREIRA DE ALMEIDA em razão de incidência da inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, alínea g, da Lei Complementar n. 64/90.

Em suas razões, o recorrente PAULO sustenta: (a) ausência de irregularidades nas prestações de contas junto ao TCE; (b) que as irregularidades apontadas pelo TCE não são dolosas e não configuram atos de improbidade administrativa; (c) que a Fundação Municipal de Saúde de Butiá é uma fundação pública de direito privado, não se aplicando a Lei n. 4.320/64 e sim a Lei 6.404/76, isto é, a regra de contabilidade privada; e (d) que a sentença usurpou a competência do Tribunal de Contas ao imputar ao recorrente a prática de atos que não constam do julgamento naquela Corte. Requer a improcedência da impugnação e, consequentemente, o deferimento do seu registro de candidatura (fls. 177-216 do RE 103-97).

Ao seu turno, em seu recurso BARBARA TEREZINHA sustenta a nulidade do processo por não ter sido incluída no polo passivo da ação de impugnação de registro de candidatura de seu titular PAULO PEREIRA, em razão de formação de litisconsórcio passivo necessário (fls. 33-46 do RE 104-82).

Com contrarrazões, os autos foram encaminhados à Procuradoria Regional Eleitoral, que lançou parecer pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

 

VOTOS

Dra. Gisele Anne Vieira de Azambuja (relatora):

1. Tempestividade

O recurso é tempestivo, pois observou o prazo recursal de 3 (três) dias, previsto no art. 52, § 1º, da Resolução n. 23.455/2015.

 

2. Preliminar de nulidade da sentença por alegada ausência de citação de litisconsorte necessário

A candidata a vice-prefeita BARBARA TEREZINHA GARCIA MENDES alega que não foi citada para apresentar defesa na impugnação interposta pelo Ministério Público contra o candidato a prefeito integrante de sua chapa, motivo pelo qual requer a anulação da sentença por ausência de citação de litisconsorte necessário.

Sem razão.

No processo de registro de candidatura do integrante de sua chapa, a candidata a vice-prefeita é mera interessada, na condição de assistente simples, pois pode vir a sofrer os efeitos do indeferimento do candidato a prefeito e, consequentemente, o da chapa majoritária.

Tal questão restou pacificada pelo e. TSE, e consolidada na Súmula TSE n. 39, segundo a qual “Não há formação de litisconsórcio necessário em processos de registro de candidatura”.

Registro, ainda, que a jurisprudência trazida pela recorrente para embasar sua pretensão não se refere a processos de registro de candidatura, mas sim a ações de investigação judicial eleitoral. E, por fim, em relação ao julgado realizado por esta Corte no RE 120-07, igualmente trazido pela recorrente para amparar seu pleito, cabe referir que em nada se assemelha ao caso sob análise, pois naquele processo o juízo de origem havia indeferido a chapa sem que houvesse realizado o julgamento prévio do registro do candidato a vice-prefeito, o que não ocorre aqui, pois ambos integrantes da majoritária foram devidamente julgados.

Portanto, sendo essa a única pretensão da recorrente BARBARA TEREZINHA GARCIA MENDES, deve ser desprovido seu apelo.

 

3. Mérito

No mérito, os autos versam sobre a incidência da causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, inc. I, “g”, da LC nº 64/90, por terem sido desaprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado, por irregularidades insanáveis que configuram ato doloso de improbidade administrativa, as contas do recorrente PAULO PEREIRA DE ALMEIDA, referentes aos exercícios de 2009, 2010 e 2011, quando este ocupava o cargo de presidente da Fundação Municipal de Saúde de Butiá/RS (FUMSA).

Assim dispõe o art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar 64/90:

Art. 1º. São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

[...]

g - os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Segundo o aludido dispositivo, com redação dada pela Lei Complementar n. 135/10, exige-se o preenchimento de três condições para a caracterização da inelegibilidade em questão: 1) terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; 2) a rejeição ter se dado por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; 3) inexista decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Em relação à primeira condição, qual seja, terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente, impende destacar que, segundo Rodrigo López Zilio (Direito Eleitoral, 5. ed., 2016, pág. 232), é necessário que a decisão "tenha efetivamente transitado em julgado".

Acerca da segunda condição, qual seja, a caracterização de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, a matéria é tratada da seguinte forma pela doutrina:

A irregularidade insanável constitui causa da rejeição das contas. Está claro não ser qualquer tipo de irregularidade que ensejará a inelegibilidade enfocada. De sorte que, ainda que o Tribunal de Contas afirme haver irregularidade, desse reconhecimento não decorre automaticamente a inelegibilidade. Esta só se configura se a irregularidade detectada for irremediável, ou seja, se for insuperável ou incurável. Assim, pequenos erros formais, deficiências inexpressivas ou que não cheguem a ferir princípios regentes da atividade administrativa, evidentemente, não atendem ao requisito legal […].

Insanáveis, frise-se, são as irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas com dolo ou má-fé, contrárias ao interesse público; podem causar dano ao erário, enriquecimento ilícito, ou ferir princípios constitucionais reitores da administração pública (Gomes, José Jairo. Direito Eleitoral, 8. ed., Atlas, 2012, p. 186).

Além da irregularidade ser insanável, deve configurar ato doloso de improbidade administrativa. Sobre o elemento subjetivo do ato de improbidade, merece destaque a lição de Teori Albino Zavascki (Processo Coletivo, 4. ed., pág. 101 e 102):

Para efeito de caracterização do elemento subjetivo do tipo, em atos de improbidade administrativa, devem ser obedecidos, mutatis mutandis, os mesmos padrões conceituais que orientam nosso sistema penal, fundados na teoria finalista, segundo a qual 'a vontade constitui elemento indispensável à ação típica de qualquer crime [...]. No crime doloso, a finalidade da conduta é a vontade de concretizar um fato ilícito [...]. No crime culposo, o fim da conduta não está dirigido ao resultado lesivo, mas o agente é autor de fato típico por não ter empregado em seu comportamento os cuidados necessários para evitar o dano. Dito de outra forma: o tipo doloso implica sempre a causação de um resultado (aspecto externo), mas caracteriza-se por querer também a vontade de causá-lo. Essa vontade do resultado, o querer do resultado, é o dolo. O tipo culposo não individualiza a conduta pela finalidade e sim porque na forma em que se obtém essa finalidade viola-se um dever de cuidado, ou seja, como diz a própria lei penal, a pessoa, por sua conduta, dá causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia [...]. No dolo, o típico é a conduta em razão de sua finalidade, enquanto na culpa, é a conduta em razão do planejamento da causalidade para obtenção da finalidade proposta.

A respeito desse último requisito, importa ainda destacar ser desnecessária a existência de condenação ou mesmo de processo judicial objetivando a condenação do agente por improbidade administrativa.

A caracterização desta segunda condição compete à Justiça Eleitoral, a qual não poderá realizar nova apreciação das contas do administrador público, já julgadas pelo órgão competente, mas deverá, a partir dos fundamentos empregados no julgamento das contas, verificar se os atos que levaram à sua desaprovação configuram irregularidade insanável decorrente de ato doloso de improbidade.

A respeito do tema, manifesta-se a doutrina:

A tarefa de aferir se as contas rejeitadas, reputadas insanáveis, têm o condão de apresentar nota de improbidade, gerando restrição ao direito de elegibilidade do administrador público, é da própria justiça eleitoral, nos autos da AIRC ou RCED (se matéria de cunho superveniente). Portanto, é a Justiça Eleitoral quem, analisando a natureza das contas reprovadas, define se a rejeição apresenta cunho de irregularidade insanável, possuindo característica de nota de improbidade (agora, dolosa) e, assim, reconhece o impeditivo à capacidade eleitoral passiva. O julgador eleitoral deve necessariamente partir da conclusão da Corte adminsitrativa sobre as contas apreciadas, para definir a existência da irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, de modo a caracterizar inelegibilidade (Zílio, Rodrigo López. Direito Eleitoral, 5. ed, Verbo Jurídico, 2016, p. 230-231).

Esta competência da Justiça Eleitoral é pacificamente reconhecida pela jurisprudência, como se extrai da ementa que segue:

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. REGISTRO DE CANDIDATO. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS. CONVÊNIO. JULGAMENTO PELO TCU. IRREGULARIDADE INSANÁVEL. INELEGIBILIDADE CONFIGURADA. RECURSO PROVIDO.

I. Não compete à Justiça Eleitoral julgar o acerto ou desacerto da decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, tampouco verificar se determinadas cláusulas contratuais de convênio federal foram (ou não) respeitadas, sob pena de grave e indevida usurpação de competência.

II. Cabe à Justiça Eleitoral analisar se, na decisão que desaprovou as contas de convênio, estão (ou não) presentes os requisitos ensejadores da causa de inelegibilidade do art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/1990, quais sejam, contas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente.

III. A decisão do Tribunal de Contas da União que assenta dano ao erário configura irregularidade de natureza insanável.

IV. Recurso conhecido e provido.

(Agravo Regimental em Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 33806, Acórdão de 05.5.2009, Relator Min. EROS ROBERTO GRAU, Relator designado Min. ENRIQUE RICARDO LEWANDOWSKI, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 18.6.2009, Página 22).

Quanto à terceira e última condição para a inelegibilidade da alínea ‘g’, inexistência de decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição, como a própria norma expressamente refere, apenas provimento judicial, seja de caráter provisório ou definitivo, pode suspender os efeitos do julgamento das contas, conforme admitido pela jurisprudência:

ELEIÇÃO 2010. REGISTRO DE CANDIDATURA. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, g, da LC Nº 64/90 C.C. LC Nº 135/2010. FATO IMPEDITIVO DO DIREITO DO IMPUGNANTE. ÔNUS DA PROVA. CANDIDATO/ IMPUGNADO. ART. 11, § 5º DA LEI Nº 9.504/97. REJEIÇÃO DE CONTAS. SUSPENSÃO DE INELEGIBILIDADE. NECESSIDADE DE PROVIMENTO JUDICIAL.

[...]

3. É necessária a obtenção de provimento judicial para suspender a inelegibilidade decorrente de rejeição de contas por irregularidade insanável. Precedentes.

4. Agravo Regimental a que se nega provimento.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 118531, Acórdão de 01.02.2011, Relator Min. HAMILTON CARVALHIDO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 036, Data 21.02.2011, Página 62).

A respeito do momento dessa suspensão ou anulação, o art. 11, § 10º, da Lei n. 9.504/97 estabelece que “as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade”.

Dessa forma, o provimento judicial suspendendo ou anulando a decisão que desaprovou as contas do agente público deve incidir sobre o processo de registro de candidatura a qualquer momento, mesmo após a sua propositura.

Assim delineada a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90, passa-se à análise do caso concreto.

O Ministério Público Eleitoral atuante na 116ª Zona Eleitoral enumerou as seguintes irregularidades apontadas no parecer do Tribunal de Contas do Estado, as quais se caracterizariam como insanáveis, que configuram atos dolosos de improbidade administrativa (fls. 159v.-160 do RE 103-97):

a) deixar de cumprir a Lei n. 4.320/64, não encaminhando as demonstrações financeiras legalmente previstas, a saber: Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro, Balanço Patrimonial e Demonstração das Variações Patrimoniais inviabilizando ou dificultando o controle dos gastos pela Corte de Contas;

b) descumprimento das normas de administração financeira e orçamentária, tais como a não remessa de normas à Base de Legislação Municipal do Tribunal de Contas do Estado – BLM e a não remessa de informações ao Sistema para Controle de Obras Públicas – SISCOP nos prazos e condições previstas, inviabilizando ou dificultando o controle dos gastos pela Corte de Contas;

c) inadimplir, sistematicamente, as contribuições devidas ao INSS e FGTS, bem assim descontar as contribuições dos servidores e não repassá-las ao FGTS, no montante de R$ 34.364,42, e ao INSS, na importância de R$ 183.146,02, com infringência ao artigo 30 da Lei n. 8.212/91, art. 15 da Lei n. 8.036/90 e artigo 195 da CF;

d) inadimplência de tarifas de energia elétrica e consumo de água, com potencial risco de insolvência e possibilidade de significativo prejuízo ao Erário Municipal; e

e) gastos de recursos públicos não antecedidos de elaboração de orçamento e sem autorização legislativa em afronta ao disposto no artigo 165, §5º, I, da CF.

Por sua vez, o recorrente PAULO DE ALMEIDA alega que, embora as contas tenham sido desaprovadas, as irregularidades ali apontadas não são insanáveis e não configuram ato doloso de improbidade administrativa.

Aduz que a Fundação Municipal de Saúde de Butiá é uma fundação pública de direito privado, não se aplicando a Lei n. 4.320/64 e sim a Lei n. 6.404/76, isto é, a regra de contabilidade privada e que a sentença usurpou a competência do Tribunal de Contas ao imputar ao recorrente a prática de atos que não constam do julgamento da Corte de contas.

Contudo, entendo que o recurso não merece provimento.

A sentença foi extremamente minuciosa ao analisar a impugnação e concluir pela caracterização da hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90.

Quanto a tese do recorrente de que a FUMSA não se submete às regras da Lei Federal n. 4.320/64, que fixa regras gerais de direito financeiro, às quais devem submeter-se a administração pública de todas as esferas, a magistrada Rosângela Carvalho Menezes esclareceu que não foi acatada pelo TCE e não pode ser reapreciada no processo de registro de candidatura.

No mesmo sentido, acertada é a conclusão da julgadora ao não acolher a alegação do recorrente de que dívidas com INSS, FGTS, energia elétrica e água estão sendo judicialmente discutidas e por isso não estariam inadimplidas.

De fato, o processo de registro de candidatura não é o meio adequado para novo julgamento de contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado.

Portanto, considero que a reprovação das contas pelo TCE é fato incontroverso.

Assim, cumpre verificar se tal desaprovação das contas preenche as três condições para a caracterização da inelegibilidade em questão: 1) terem sido as contas rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente; 2) a rejeição ter se dado por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; 3) inexista decisão judicial que suspenda ou anule os efeitos da rejeição.

Quanto à primeira e última condições, tenho como presentes, pois as contas do recorrente PAULO DE ALMEIDA, referentes ao período em que foi o presidente da Fundação Municipal de Saúde de Butiá (exercícios de 2009, 2010 e 2011) foram rejeitadas por decisão definitiva do órgão competente, não havendo nos autos notícia de eventual suspensão ou anulação pelo Poder Judiciário.

Resta, desse modo, avaliar o enquadramento da segunda condição, ou seja, se a rejeição se deu em virtude de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.

Adianto que entendo restar configurada também esta condição.

A jurisprudência do e. TSE é pacífica ao entender que o não recolhimento de verbas previdenciárias é irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa.

RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO. ELEIÇÕES 2012. VEREADOR. REJEIÇÃO DE CONTAS PELO TCE/ES. EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA E EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES DE GASTOS PELO PODER LEGISLATIVO. ART. 29-A. IRREGULARIDADES INSANÁVEIS QUE CONFIGURAM ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE. INCIDÊNCIA DA INELEGIBILIDADE DO ART. 1º, I, G, DA LC Nº 64/90. DESPROVIMENTO.

1. Nos termos da orientação fixada neste Tribunal, o não recolhimento de verbas previdenciárias e a extrapolação dos limites de gastos pelo Poder Legislativo Municipal previstos na Constituição Federal são irregularidades insanáveis que configuram atos dolosos de improbidade administrativa.

2. O saneamento do processo promovido pelo TCE com base na sua legislação específica, diante da quitação do débito, não tem o condão de assentar a boa-fé e a ausência de dolo por parte do recorrente, porquanto o dolo a se perquirir para a incidência da inelegibilidade por rejeição de contas se refere às condutas irregulares praticadas.

3. Recurso especial a que se nega provimento para manter o indeferimento do registro do candidato.

(TSE - REspe 4366 ES, Min. Luciana Christina Guimarães Lóssio, Sessão de 19.8.2014). (Grifei.)

E no mesmo sentido:

Eleições 2012. Registro de candidatura. Indeferimento. Rejeição de contas. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. Incidência.

1. O descumprimento da Lei nº 8.666/93 e o não recolhimento de contribuições previdenciárias constituem irregularidades insanáveis que configuram ato doloso de improbidade administrativa, para efeito da verificação da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90.

2. Para a caracterização da inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I do art. 1º da Lei das Inelegibilidades, não se exige o dolo específico, bastando para tal o dolo genérico ou eventual, que se caracteriza quando o administrador assume os riscos de não atender aos comandos constitucionais e legais, que vinculam e pautam os gastos públicos.

3. Para rever as alegações de que constariam dos autos os comprovantes do parcelamento da dívida junto ao INSS; de que a Corte de Contas teria acatado a documentação referente à prorrogação do contrato de serviço; de que existia respectiva previsão contratual e de que tal providência ocorreu dada a necessária continuidade do serviço público em benefício da coletividade, sem nenhum favorecimento, seria necessário o reexame dos fatos e das provas considerados pelo acórdão regional, o que não é possível de ser realizado em sede de recurso de natureza extraordinária, consoante reiteradamente decidido com apoio nas Súmulas nos 7 do STJ e 279 do STF.

(TSE - AgR-REspe n. 12726, rel. Min. Henrique Neves. Sessão de 23.05.2013). (Grifei.)

Portanto, essa irregularidade, por si só, já conduz ao enquadramento na hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, ‘g’, da Lei Complementar n. 64/90, haja vista o que um dos motivos da rejeição das contas foi o recorrente inadimplir, sistematicamente, as contribuições devidas ao INSS e FGTS, bem assim descontar as contribuições dos servidores e não repassá-las ao FGTS, no montante de R$ 34.364,42, e ao INSS, na importância de R$ 183.146,02, com infringência ao art. 30 da Lei n. 8.212/91, art. 15 da Lei n. 8.036/90 e art. 195 da CF.

Somado a isso, cabe referir, tal como o fez a julgadora de primeiro grau, que “apesar de apontadas as irregularidades reiteradas vezes pelo TCE, o requerente manteve a conduta, de forma ininterrupta e intencional, restando evidente o dolo. Ademais, na desaprovação das contas do ano de 2011, é ressaltado o prejuízo financeiro que o agir do requerente trouxe ao Município”.

Portanto, as condutas que levaram à desaprovação das contas não podem ser caracterizadas como meros equívocos formais, ou inexpressivas deficiências. Ao contrário, as irregularidades, da forma como reconhecidas pela decisão do TCE, são aptas a configurar atos dolosos de improbidade administrativa, motivo pelo qual deve ser reconhecida a inelegibilidade do candidato PAULO PEREIRA DE ALMEIDA com fundamento no art. 1º, I, 'g', da LC 64/90.

 

Ante o exposto, VOTO pelo desprovimento dos recursos, mantendo íntegra a decisão que indeferiu o registro de candidatura de PAULO PEREIRA DE ALMEIDA ao cargo de prefeito e, em consequência do princípio da unicidade, indeferiu o registro da chapa majoritária por este integrada.