RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo DIRETÓRIO MUNICIPAL do PARTIDO DOS TRABALHADORES – PT de DOIS LAJEADOS em face da sentença que desaprovou sua prestação de contas referentes ao exercício financeiro de 2013, determinando a suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de oito (8) meses, bem como o recolhimento, ao Tesouro Nacional, dos valores tidos pela magistrada como indevidamente recebidos, porquanto oriundos de doadores ocupantes de cargos enquadrados no conceito de autoridade pública (fls. 100-102v.).

Em suas razões, o recorrente argumentou ser aplicável ao caso a Resolução TSE n. 21.841/04, que não vedava as “contribuições e auxílios provenientes de servidores públicos filiados”. Argumentou, também, que os cargos de chefe de obras, assessora jurídica e secretária executiva não se enquadram no conceito de “autoridade” e que as falhas apontadas não comprometeram a análise das contas. Por fim, postulou a reforma da sentença, que qualificou de “desproporcional”, a fim de serem consideradas regulares todas as doações ou, alternativamente, restringida a irregularidade às doações advindas dos detentores dos cargos de vereador e secretário municipal (fls. 108-112).

Nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral opinou, preliminarmente, pela nulidade da sentença e retorno dos autos à origem por ausência de citação dos responsáveis para oferecimento de defesa, conforme prevê a Resolução TSE n. 23.464/15. No mérito, manifestou-se pelo desprovimento do recurso, determinando-se o repasse, ao Tesouro Nacional, do valor apontado como irregular e a suspensão do recebimento de verbas do Fundo Partidário por doze (12) meses, na forma do art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95 (fls. 132-142v.).

É o relatório.

 

VOTO

Admissibilidade

No tocante à tempestividade, o partido foi intimado da sentença em 15.6.2016, quarta-feira (fls. 104-105), e o recurso interposto em 20.6.2016, segunda-feira (fl. 108). Dentro do tríduo legal, portanto.

Presentes os demais requisitos de admissibilidade, o recurso deve ser conhecido.

Preliminar de nulidade. Ausência de citação dos dirigentes partidários

O douto Procurador Regional Eleitoral suscita preliminar de nulidade da sentença por violação ao art. 38 da Resolução TSE n. 23.464/15, em face da ausência de citação dos dirigentes do partido após a emissão do parecer conclusivo pela desaprovação das contas (fls. 87-89). Opinou pelo retorno dos autos à origem para o regular processamento (fls. 132-142v.).

Muito embora as consideráveis razões do Parquet, a tese não prospera.

Este Tribunal sedimentou entendimento segundo o qual a formação do litisconsórcio necessário previsto na nova regulamentação é regra que interfere no exame do mérito das contas e só deve ser aplicada nas prestações de contas dos exercícios financeiros do ano de 2015 em diante.

Ainda, consoante dispõe o § 3º do inc. I do art. 65 da Resolução TSE n. 23.464/15, a matéria relativa ao mérito deve seguir os passos ditados pela Resolução TSE n. 21.841/04, que não previa o chamamento dos responsáveis partidários para integrarem o polo passivo.

Art. 65.

[...]

§ 3º As irregularidades e impropriedades contidas nas prestações de contas relativas aos exercícios anteriores a 2015 devem ser analisadas de acordo com as regras vigentes no respectivo exercício, observando-se que:

I – as prestações de contas relativas aos exercícios anteriores a 2015 devem ser examinadas de acordo com as regras previstas na Resolução TSE n. 21.841/04. (Grifei.)

A questão já foi enfrentada em vários julgados desse Tribunal, a exemplo do Agravo Regimental 78-78, de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha, sessão de 3.3.2016, cuja ementa transcrevo a seguir:

Agravo Regimental. Prestação de Contas. Partido político. Exercício financeiro de 2014. Resolução TSE n. 23.464/15.

Interposição contra decisão monocrática que determinou a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo-se apenas a agremiação como parte.

A aplicabilidade imediata das disposições processuais da Res. TSE n. 23.432/14, e mais recentemente da Res. TSE n. 23.464/15, não alcança a responsabilização dos dirigentes partidários, por se tratar de tema afeto ao direito material. Prevalência dos princípios da segurança jurídica e do tempus regit actum.

Provimento negado. (Grifei.)

Dessa forma, afasto a preliminar, mantendo apenas a agremiação no feito.

Mérito

Cuida-se de recurso interposto em face de sentença que julgou desaprovadas as contas anuais do Partido dos Trabalhadores – PT de Dois Lajeados, referentes ao exercício financeiro de 2013, determinando a suspensão de repasses do Fundo Partidário pelo período de 8 (oito) meses e a devolução, ao Tesouro Nacional, dos valores tidos como oriundos de fonte vedada, com fundamento no parecer técnico emitido pela unidade responsável pela análise da contabilidade, que apontou as seguintes falhas: a) intempestividade na apresentação; b) não apresentação de extratos bancários digitais; e c) recebimento de recursos de fonte vedada (fls. 87-89).

Observo, primeiramente, que a apresentação das contas do exercício de 2013 apenas em 03.2.2016 (fl. 02) não compromete a regularidade das mesmas nem traz prejuízos à sua análise.

Da mesma forma, a não disponibilização dos extratos bancários em meio digital constitui mera impropriedade, uma vez que os documentos impressos juntados às fls. 21-32 e 69-80 permitem o exame da contabilidade.

Já a falha referida no item “c” acima constitui irregularidade capaz, por si só, de acarretar a desaprovação das contas.

O parecer técnico apontou que, no exercício de 2013, o partido arrecadou um total de R$ 1.255,75 (mil duzentos e cinquenta e cinco reais e setenta e cinco centavos), oriundos integralmente de fonte vedada, pois alcançados por filiados ocupantes de cargos de chefia e/ou direção, dotados de poder de autoridade.

Do exame dos documentos juntados às fls. 54 e 89 dos autos, constata-se que os referidos recursos foram repassados ao partido por CLAUDIO GRANDO, secretário municipal, FABIANA GIACOMIN e MOACIR OLMI, vereadores, IVANILDO PANIZZI, chefe de obras do Poder Executivo municipal, e ROSANE BERTUZZO e SIRLEI MARLENE MAGRI, respectivamente secretária executiva e assessora jurídica da Câmara de Vereadores.

Em sede de recurso, o partido confirmou o recebimento dos valores, mas argumentou, em síntese, que:

(i) de acordo com o § 1º do art. 5º da Resolução TSE n. 21.841/04, norma que afirma aplicável ao caso, a vedação às contribuições oriundas de pessoas abrangidas pelo termo “autoridade” inserto no inc. II do mesmo dispositivo legal não alcança “os servidores públicos filiados, investidos em cargos, funções, mandatos e comissões […] nos poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios”; (ii) as contribuições realizadas por Ivanildo Panizzi, Rosane Bertuzzo e Sirlei Marlene Magri devem ser excluídas da vedação, pois os referidos doadores não desempenham função de chefia ou direção, não se enquadrando, portanto, no conceito de autoridade.

Conforme demonstrado acima, quando da análise da preliminar, nas questões relativas ao julgamento de mérito a norma de regência é, com efeito, a Resolução TSE n. 21.841/04 que, em seu art. 5º, § 1º, exclui do conceito de fonte vedada o doador filiado à agremiação partidária beneficiada.

Art. 5º O partido político não pode receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de (Lei nº 9.096/95, art. 31, incisos I a IV):

I – entidade ou governo estrangeiros;

II – autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações do Fundo Partidário;

III – autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais; e

IV – entidade de classe ou sindical.

§ 1º A vedação às contribuições e auxílios provenientes das pessoas abrangidas pelo termo autoridade, inserto no inciso II, não alcança os agentes políticos e os servidores públicos filiados a partidos políticos, investidos em cargos, funções, mandatos, comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais, no âmbito dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Resolução TSE n. 20.844/01). (Grifei.)

Entretanto, desde o advento da Resolução n. 22.585/07, o Tribunal Superior Eleitoral passou a considerar como doação vedada toda contribuição efetuada por detentores de cargo demissível ad nutum da administração pública que exerçam função de chefia ou direção, vale dizer, com poder de autoridade, irrelevante a eventual condição de filiado do doador.

Por oportuno, reproduzo ementa da consulta que deu origem à resolução:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade. Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(Consulta n. 1.428, Resolução n. 22.585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CESAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172.) (Grifei.)

Como bem salienta o douto representante do Parquet no parecer das fls. 132-142v.: “A vedação imposta pela Resolução do Tribunal Superior Eleitoral não tem outra função que não obstar a partidarização da administração pública. Doações eleitorais advindas de servidores detentores de cargo em comissão estimulariam a nomeação de partidários para funções de confiança, facilitando o uso da máquina pública para fins eleitorais.”.

Após a consolidação do referido entendimento, este Tribunal adotou posicionamento idêntico, conforme se verifica das jurisprudências abaixo:

Recurso. Prestação de contas anual. Partido político. Exercício financeiro de 2014.

Prefacial afastada. A aplicabilidade imediata das disposições processuais da Resolução TSE n. 23.432/14, e mais recentemente da Resolução TSE n. 23.464/15, não alcança a responsabilização dos dirigentes partidários, por se tratar de matéria afeta a direito material. Manutenção apenas do partido como parte no processo.

A abertura de conta bancária específica é obrigatória, ainda que não ocorra arrecadação e/ou movimentação de recursos financeiros. Exigência que viabiliza o emprego dos procedimentos técnicos de exame das contas pela Justiça Eleitoral, no exercício da sua atividade fiscalizatória.

Configuram recursos de fonte vedada as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia. In casu, doação proveniente de Secretário Adjunto do Meio Ambiente, cargo que acumula funções de assessoramento com as de direção e coordenação.

As alterações introduzidas pela Lei 13.165/2015, que deram nova redação ao art. 37 da Lei n. 9.096/95, suprimindo a sanção de suspensão de novas contas do Fundo Partidário, não têm aplicação retroativa aos fatos ocorridos antes da sua vigência.

Nova orientação do TSE no sentido de que verbas de fontes vedadas devem ser recolhidas ao Tesouro Nacional, nos termos do disposto na Resolução TSE n. 23.464/15. Redução do prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para dois meses.

Provimento parcial.

(TRE-RS, RE 18 62, Relatora Dra. GISELE ANNE VIEIRA DE AZAMBUJA, 02.8.2016.) (Grifei.)

 

Prestação de contas anual. Partido político. Diretório Estadual. Exercício financeiro de 2012.

Preliminar afastada. A tramitação de ADI no Supremo Tribunal Federal questionando a inconstitucionalidade de matéria comum ao presente processo não tem o condão de provocar seu sobrestamento. O controle concentrado exercido pela Corte Superior não representa prejuízo ao controle difuso de constitucionalidade realizado por qualquer juiz ou tribunal.

Configuram recursos de fonte vedada as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia.

Nova orientação do TSE no sentido de que verbas de origem não identificada e de fontes vedadas devem ser recolhidas ao Tesouro Nacional, nos termos do disposto na Resolução TSE n. 23.464/15.

Aplicação dos parâmetros da razoabilidade e proporcionalidade para fixar a sanção do prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário em um mês.

Desaprovação.

(TRE-RS, PC 76 79, Relator Dr. LEONARDO TRICOT SALDANHA, 31.5.2016.) (Grifei.)

Dessa forma, a celeuma reside em determinar se o termo “autoridade” alcança os cargos exercidos pelos doadores arrolados na fl. 89 dos autos.

Na lição de Hely Lopes Meirelles: “Por autoridade entende-se a pessoa física investida de poder de decisão dentro da esfera de competência que lhe é atribuída pela norma legal. Deve-se distinguir autoridade pública do simples agente público. Aquela detém, na ordem hierárquica, poder de decisão e é competente para praticar atos administrativos decisórios […].” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança — Ação Popular —Ação Civil Pública — Mandado de Injunção — Habeas Data. 25. ed. atualizada por Arnaldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 33.)

Ainda sobre o tema, Emani Fidélis dos Santos ensina que: “Autoridade é toda pessoa que age como representante do Poder Público, tendo, dentro da esfera de sua competência, também o poder de decisão.” (SANTOS, Ernani Fidélis dos. Manual de direito processual civil. Vol. 3. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 208.)

Portanto, conclui-se que autoridade pública é aquela que pratica ato de autoridade dentro da administração pública.

Assim, ao meu sentir, dos cargos acima indicados, apenas o de assessora jurídica não traz, em seu bojo, carga decisória.

Consoante entendimento pacificado pela jurisprudência deste Tribunal, a exemplo das decisões proferidas nos Recursos Eleitorais 4962 (24.6.2014) e 8303 (12.11.2014), de relatoria, respectivamente, da Desa. Federal Maria de Fátima Freitas Labarrère e do Des. Luiz Felipe Brasil Santos, os cargos de assessores não se amoldam à definição de autoridade, pois sua natureza não engloba atos de direção ou chefia. Por essa razão, entendo que a sentença ora atacada merece reforma no ponto que concerne à doação de R$ 55,00 (cinquenta e cinco reais) realizada pela assessora jurídica da Câmara de Vereadores, Sirlei Marlene Magri.

Entretanto, os demais cargos constantes do rol de doadores (titulares de secretarias, ocupantes de cargos eletivos e chefe de setor), por sua própria natureza, conferem a quem os exerce a condição de autoridade, pois encerram poder de decisão e exigem gerenciamento de pessoas e recursos, não se resumindo suas atribuições a meros atos de execução, inserindo-se, assim, no conceito de “autoridade”.

Importante destacar, a propósito, que o art. 37, inc. V, in fine, da Constituição Federal dispõe que os cargos demissíveis ad nutum "destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento".

V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Sobre o tema, Diógenes Gasparini leciona o seguinte:

[...] Os cargos de provimento em comissão são próprios para a direção, comando ou chefia de certos órgãos, onde se necessita de um agente que sobre ser de confiança da autoridade nomeante se disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover a direção superior da Administração. (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. Ed. Saraiva, pág. 193.)

Tal entendimento encontra-se consolidado por remansosa jurisprudência deste Tribunal. Cito os seguintes julgados:

Recurso. Prestação de contas anual. Partido político. Diretório municipal. Doação de fonte vedada. Art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/1995. Exercício 2011.

Desaprovam-se as contas quando constatado recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum com condição de autoridade. No caso, secretários municipais, diretor de departamento, diretor-executivo, chefe de setor e chefe de gabinete.

Redução da pena de suspensão de cotas do Fundo Partidário. Incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Art. 37, § 3º, da Lei n. 9.096/1995.

Provimento parcial.

(TRE-RS, PC 113 29, Relator Dr. LEONARDO TRICOT SALDANHA, 31.5.2016.) (Grifei.)

 

Recurso. Prestação de contas anual. Partido político. Fonte vedada. Exercício financeiro de 2014.

Prefacial afastada. Manutenção apenas da agremiação como parte no processo. A aplicabilidade imediata das disposições processuais da Resolução TSE n. 23.432/14, e mais recentemente da Resolução TSE 23.464/15, não alcança a responsabilização dos dirigentes partidários, por se tratar de matéria afeta a direito material.

Configuram recursos de fonte vedada as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia. Recursos oriundos de dois vereadores e de um secretário municipal, enquadrados no conceito de agentes políticos, detentores de funções com poder de autoridade. Excluído desse conceito o cargo de assessor jurídico, por exercer função exclusiva de assessoramento.

Nova orientação do TSE no sentido de que verbas de origem não identificada e de fontes vedadas devem ser recolhidas ao Tesouro Nacional, nos termos do disposto na Resolução TSE n. 23.464/15. Adequação do quantum a ser recolhido. Redução do prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para um mês.

Provimento parcial.

(TRE-RS, PC 23 61, Relator Des. Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ, 07.7.2016.) (Grifei.)

 

Prestação de contas anual. Partido político. Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2012.

Configuram recursos de fonte vedada as doações a partidos políticos realizadas por titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta que detenham condição de autoridades, vale dizer, que desempenhem função de direção ou chefia. Na espécie, indubitável a natureza de chefia dos cargos de chefe de gabinete, indicada no próprio nome do cargo e confirmada pela descrição das atribuições em lei.

Reconhecida a fonte como vedada, a quantia recebida indevidamente deve ser recolhida ao Fundo Partidário.

Determinada a suspensão do repasse de novas cotas do Fundo Partidário pelo prazo de 1 (um) mês, haja vista as alterações introduzidas pela Lei 13.165/2015, que deram nova redação ao art. 37 da Lei n. 9.096/95, não terem aplicação retroativa a fatos ocorridos antes da sua vigência.

Desaprovação.

(TRE-RS, PC 73 27, Relatora: Desa. Liselena Schifino Robles Ribeiro 01.12.2015.) (Grifei.)

Ressalto que o entendimento alcança também as doações realizadas por ocupantes de cargos eletivos. A questão foi enfrentada por este Colegiado na Consulta 109-98:

Consulta. Indagações quanto à interpretação que deve ser dada ao disposto no art. 12, XII e seu § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/2014, com referência ao conceito de autoridade pública.

1. A vedação prescrita no dispositivo invocado refere-se aos ocupantes de cargos eletivos e cargos em comissão, bem como aos que exercem cargo de chefia e direção na administração pública, na qualidade de funcionários públicos efetivos.

2. A norma abrange os funcionários públicos vinculados aos três Poderes da União.

3. As doações de detentores de mandato eletivo e de ocupantes de cargos de chefia e direção junto aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, constituem verba oriunda de fonte vedada.

Conhecimento.

(TRE-RS, CTA 10998, Redator do Acórdão Dr. Leonardo Tricot Saldanha, 23.9.2015.)

Assim, entendo que as arrecadações consubstanciadas nas contribuições efetuadas por CLAUDIO GRANDO e SIRLEI MARLENE MAGRI, ambos titulares de secretarias em suas respectivas esferas de poder, FABIANA GIACOMIN e MOACIR OLMI, vereadores, e IVANILDO PANIZZI, chefe de obras, caracterizam recursos de fonte vedada.

Nesse norte, os elementos contidos nos autos demonstram que, mesmo excluindo-se da vedação o valor doado pela assessora jurídica SIRLEI MARLENE MAGRI, a irregularidade ainda alcança 95,62% da arrecadação total do partido em 2013.

Decorre que a desaprovação das contas atrai a incidência da penalidade de suspensão, com perda, do recebimento das quotas do Fundo Partidário.

Importante frisar que, na linha da jurisprudência deste Tribunal, as alterações introduzidas pela Lei n. 13.165/15, que suprimiu a sanção de suspensão de novas quotas do Fundo Partidário, não têm aplicação retroativa aos fatos ocorridos antes de sua vigência, merecendo relevo o acórdão de relatoria do Des. Paulo Roberto Lessa Franz, julgado em 08.10.2015, nos autos do RE 31-80.2015.6.21.0008.

O representante do Parquet, nesta instância, requereu o redimensionamento do período de suspensão das quotas do Fundo Partidário para 1 (um) ano, nos moldes do art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

Nada obstante, apesar de elevado o percentual verificado, frente à arrecadação realizada pela grei, tenho que o montante irregular é bastante reduzido. Ademais, não se verifica má-fé do partido, de forma que a suspensão do repasse do Fundo Partidário por elevado período de tempo restaria desproporcional, podendo a sanção ser reduzida de 8 (oito) para 4 (quatro) meses.

Diante do exposto, afastada a matéria preliminar, VOTO pelo parcial provimento do recurso, no sentido de manter a desaprovação das contas do Partido dos Trabalhadores – PT de Dois Lajeados – referentes ao exercício financeiro de 2013, com fundamento no art. 24, inc. III, “a”, da Resolução TSE n. 21.841/04, e reduzir o valor a ser devolvido ao Tesouro Nacional para o montante de R$ 1.200,75 (mil e duzentos reais e setenta e cinco centavos), alterando, de ofício, o prazo de suspensão, com perda, das quotas do Fundo Partidário para 4 (quatro) meses.