RELATÓRIO

O PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA – PSDB de São Francisco de Assis – interpõe recurso contra sentença que desaprovou suas contas referentes à movimentação financeira do exercício de 2014, em virtude da ocorrência de impropriedades na comprovação de despesas com o registro dos Livros Diário e Razão; da inexistência de conta bancária em nome da agremiação; da realização de despesas sem trânsito em conta específica e do recebimento de doação de autoridade demissível ad nutum; aplicou a penalidade de suspensão de quotas do Fundo Partidário pelo prazo de um ano, bem como determinou o recolhimento do valor de R$ 120,00 ao Fundo Partidário (fls. 210-213).

Em suas razões, o recorrente alega que as impropriedades que embasaram a rejeição das contas são meramente formais e que a ausência de conta bancária não impediu o registro fiel da contabilidade do partido. Além disso, entende que não configura autoridade, para os fins de caracterização de fonte vedada, a qualidade do detentor do cargo de secretário municipal adjunto de meio ambiente, por se tratar de mero assessoramento. Requer a reforma da sentença para o fim de aprovar as contas. Alternativamente, pede a aprovação com ressalvas, ou, ainda, a redução do tempo de suspensão das quotas do Fundo Partidário.

Nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que suscitou preliminar de nulidade por ausência de citação dos responsáveis partidários e, no mérito, opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 236-247v.).

É o relatório.

 

 

VOTO

Eminentes colegas:

A sentença foi publicada no dia 08.4.2016, sexta-feira (fl. 216), e a peça recursal protocolada em 12.4.2016, terça-feira (fl. 218), dentro do prazo de três dias estatuído no art. 258 do Código Eleitoral.

Preliminar

Inicialmente, abordo a questão suscitada pelo douto Procurador Regional Eleitoral em seu parecer, relativa à inclusão dos dirigentes partidários no polo passivo da prestação de contas.

No ponto, mantenho o entendimento exarado pelo juízo sentenciante de que os dirigentes não devem integrar a demanda.

Com efeito, o litisconsórcio previsto na nova regulamentação de contas partidárias, por ser regra que interfere no exame do mérito do processo, é matéria que só deve ser aplicada nas prestações de contas dos exercícios financeiros do ano de 2015 em diante, nos termos do caput do art. 67 da Resolução TSE n. 23.432/14: “As disposições previstas nesta Resolução não atingirão o mérito dos processos de prestação de contas relativos aos exercícios anteriores ao de 2015”.

A propósito, no julgamento do Agravo Regimental na PC n. 79-63, em 06.8.2015, referente ao exercício do ano de 2014, de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha, esta Corte assentou que a Resolução TSE n. 23.432/14 alterou a forma de responsabilização dos dirigentes partidários, circunstância que dispõe sobre o mérito:

Agravo Regimental. Prestação de contas. Partido político. Exercício financeiro de 2014.

Interposição contra decisão monocrática que determinou a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo-se apenas a agremiação como parte. Vigência da novel Resolução TSE n. 23.432/14, instituindo mudanças de procedimentos, como a formação de litisconsórcio necessário entre partido e dirigentes.

Previsão inserida no novo texto legal, limitando a sua aplicação em matéria que envolva o mérito das prestações de contas de exercícios anteriores a 2015, a fim de evitar eventual descompasso com o princípio basilar da segurança jurídica e da estabilidade das relações processuais. A responsabilização dos dirigentes partidários pelas irregularidades nas contas dos partidos diz respeito ao direito material, e não ao direito processual.

Cabe aos responsáveis pela administração dos recursos movimentados pelo partido responder, na esfera cível, por improbidade administrativa pela má aplicação dos recursos provenientes do Fundo Partidário. São passíveis, igualmente, de responder na seara criminal por ofensa à fé pública eleitoral.

Prevalência do princípio do tempus regit actum. Aplicação, in casu, das disposições da Resolução TSE n. 21.841/04, que não previa a apuração da responsabilidade solidária aos dirigentes partidários no julgamento das contas. Provimento negado.

(Ag. Reg. na PC n. 79-63, Publicação em 10.8.2015, Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS n. 144, Pag. 3.)

Portanto, por entender que a Resolução TSE n. 21.841/04 não previa a apuração da responsabilidade solidária dos dirigentes partidários no julgamento das contas, afasto a preliminar suscitada pela Procuradoria Regional Eleitoral.

 

Mérito

O recorrente teve as contas relativas ao exercício de 2014 desaprovadas em razão de irregularidades apontadas no parecer conclusivo de exame das contas, conforme passo à análise.

A primeira impropriedade apontada diz com o fato de o partido apresentar a comprovação das despesas com registro e encadernação dos Livros Diário e Razão de forma unificada com os gastos referentes a honorários contábeis. Além disso, há equívoco na numeração sequencial dos Livros, constando “000006” quando o correto seria “000009”.

Entendo que tais falhas são de natureza formal e não afetam a confiabilidade das contas, não se revestindo, isoladamente, de gravidade suficiente para um juízo de desaprovação, uma vez que não impedem a fiscalização, pela Justiça Eleitoral, dos recursos movimentados pela agremiação.

Por outro lado, o partido incidiu em irregularidade grave e insanável ao não manter conta bancária correspondente ao exercício financeiro de 2014, razão pela qual deixou de apresentar os registros da movimentação de recursos e os extratos do período a que se referem as contas, em dissonância com as exigências dos arts. 4º, 10, 12 e 14, inc. II, al. “l” e “n”, todos da Resolução TSE n. 21.841/04.

Sem a abertura de conta bancária e apresentação dos respectivos extratos, as informações prestadas não se revestem da segurança suficiente para o efetivo controle das contas partidárias, conforme já se manifestou esta Corte:

Recurso. Prestação de contas anual. Partido político. Art. 4º, caput, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2014. Falta de abertura de conta bancária para o registro da movimentação financeira e da apresentação dos extratos bancários correspondentes. Providências imprescindíveis, seja para demonstrar a origem e a destinação dada aos recursos, seja para comprovar a alegada ausência de movimentação financeira à Justiça Eleitoral. Inaplicabilidade da norma que desobriga a apresentação das contas por órgãos partidários que não tenham movimentação financeira e que exclui a sanção de suspensão de quotas do Fundo Partidário, haja vista a irretroatividade dos efeitos das alterações decorrentes da Lei n. 13.165/15, conforme entendimento firmado por este Tribunal. Readequação, de ofício, do prazo de suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário para 1 (um) mês. Provimento negado.

(Recurso Eleitoral n. 3350, Acórdão de 25.01.2016, Relator DES. FEDERAL LUÍS ALBERTO D`AZEVEDO AURVALLE, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 16, Data 29.01.2016, Página 4.) (Grifei.)

 

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Arts. 4º, caput e 14, inc. II, n., da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2014. A abertura de conta bancária é obrigatória, independentemente de ter havido movimentação financeira no período. Falha de natureza grave que impede a apresentação de extratos bancários correlatos, os quais são imprescindíveis para demonstrar a origem e a destinação dada aos recursos financeiros, bem como para comprovar a alegada ausência de movimentação financeira. Irregularidade insuperável, a comprometer, modo substancial, a fiscalização exercida pela Justiça Eleitoral. As alterações introduzidas pela Lei 13.165/2015, que deram nova redação ao art. 37 da Lei n. 9.096/95, suprimindo a sanção de suspensão de novas contas do Fundo Partidário, não têm aplicação retroativa aos fatos ocorridos antes da sua vigência. Redimensionamento do quantum de suspensão de cotas, em homenagem aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Provimento parcial.

(Recurso Eleitoral n. 2743, Acórdão de 08.10.2015, Relator DES. PAULO ROBERTO LESSA FRANZ, Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 187, Data 13.10.2015, Página 4.) (Grifei.)

Dessa forma, as omissões do partido frustraram a análise técnica das contas, afigurando-se correto o juízo de desaprovação.

Restou caracterizado, ainda, o recebimento de recursos advindos de fonte vedada, diante da contribuição no valor de R$ 120,00 ofertada por Edson Ribeiro Soares, então detentor do cargo de secretário adjunto do meio ambiente (fls. 14 e 108), em transgressão ao art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

O recorrente manifesta o entendimento de que o cargo ocupado pelo doador não é alcançado pela proibição legal, visto que não se trata de função de chefia ou direção, mas de mero assessoramento ao secretário municipal de meio ambiente.

Não prospera o argumento.

O Tribunal Superior Eleitoral, desde o advento da Resolução n. 22.585/07, firmou entendimento no sentido de que são vedadas as contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que ostentem a condição de autoridades.

Por oportuno, reproduzo ementa da consulta que deu origem à resolução:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA n. 1428, Resolução n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CESAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172.) (Grifei.)

Os fundamentos para a interpretação deram-se nos seguintes termos:

(...) Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

(…)

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

(…)

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

(…)

Para mim, autoridade em sentido amplo: todo aquele que possa, por exemplo, em mandado de segurança, comparecer nessa qualidade, para mim é autoridade (…)

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção. (Grifei.)

De fato, o conceito de autoridade, segundo o atual entendimento, abrange os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia (art. 37, inc. V, da Constituição Federal), sendo excluídos os que desempenham exclusivamente a função de assessor.

O ofício acostado à fl. 177 dos autos aponta o conjunto de atribuições do referido cargo em comissão: “assessorar o secretário municipal da pasta que está lotado e substituí-lo em suas licenças e impedimentos dirigindo e coordenando todas as atividades desenvolvidas pela secretaria”.

Assim, não paira dúvida sobre o enquadramento do doador na condição de autoridade, visto que acumulava as funções de assessoramento com as de direção e coordenação das atividades da secretaria, amoldando-se à vedação prevista no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95.

A interpretação ressalta a relevância dos princípios democráticos da moralidade, dignidade do servidor e preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

O tema já foi enfrentado por esta Casa quando do julgamento do Recurso n. 34-80, de relatoria do Dr. Ingo Wolfgang Sarlet, sessão de 26.8.2014, no qual foram desaprovadas as contas de partido político em razão do recebimento de doações advindas de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Reproduzo a ementa daquele julgado:

Prestação de contas partidária. Diretório municipal. Art. 5º, inc. II, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro 2011.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum e na condição de autoridades. No caso, recebimento de quantia expressiva advinda de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Manutenção das sanções de recolhimento de quantia idêntica ao valor doado ao Fundo Partidário e suspensão do recebimento das quotas pelo período de um ano.

Provimento negado. (Grifei.)

Seguindo a mesma orientação, menciono o recente julgamento da Prestação de Contas n. 72-42, de relatoria da Dra. Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, sessão de 04.5.2016, cuja ementa transcrevo:

Prestação de contas anual. Partido político. Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2012. Verificada a existência de recursos de origem não identificada, bem como de arrecadações oriundas de fontes vedadas, realizadas por titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta, na condição de autoridades e desempenhando funções de direção ou chefia. No caso, Chefe de Gabinete, Coordenador-Geral e Diretor. Nova orientação do TSE no sentido de que tais verbas - de origem não identificada e de fontes vedadas - devem ser recolhidas ao Tesouro Nacional, nos termos do disposto na Resolução TSE n. 23.464/15. Aplicação dos parâmetros da razoabilidade para fixar a sanção do prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário em um mês. Desaprovação. (Grifei.)

A meu sentir, o regramento tem por finalidade evitar que servidores cuja situação jurídica funcional seja de livre nomeação e exoneração, exercendo cargo de chefia, direção ou coordenação, façam doações aos partidos aos quais se encontrem vinculados. Em outras palavras, busca-se evitar a transferência do dinheiro público – parcela do vencimento auferido pelo titular demissível ad nutum – para a agremiação partidária.

Ainda, de acordo com o consignado pela Procuradoria Regional Eleitoral (fl. 245v.):

Logo, a vedação imposta pela referida Resolução do TSE não tem outra função que não obstar a partidarização da administração pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico. (Grifei.)

Pois bem.

Segundo a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, o recebimento de recursos de fonte vedada, em regra, é irregularidade de cunho objetivo, capaz de ensejar, por si só, a desaprovação das contas (TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 14022, Acórdão de 11.11.2014, Relator Min. GILMAR FERREIRA MENDES, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 230, Data 05.12.2014, Página 86).

A propósito, confira-se excerto do julgamento da Prestação de Contas n. 76-79, sessão de 31.5.2016, de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha:

Embora o valor irrelevante dessa falha, a jurisprudência deste Tribunal está consolidada no sentido de que não cabe aprovação com ressalvas na hipótese de recebimento de recursos de fonte vedada, por consistir em irregularidade grave e insanável, que macula as contas como um todo.

Assim, as contas merecem ser desaprovadas.

Portanto, verificadas as infrações aos arts. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, e 5º, inc. II, da Resolução TSE n. 21.841/04, o montante deve ser recolhido ao Tesouro Nacional, conforme expressa previsão do art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14, e consoante novo entendimento firmado por esta Corte no julgamento da Prestação de Contas n. 72-42, antes citado.

Quanto à suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário determinada na sentença de primeiro grau pelo prazo de um ano, entendo comportar redução, na forma pugnada pelo recorrente.

Embora o art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95 fixe a penalidade no referido patamar para a hipótese de recebimento de recursos de fonte vedada, o Tribunal Superior Eleitoral tem admitido o juízo de proporcionalidade nos moldes em que previsto no art. 37, § 3º, da Lei dos Partidos Políticos, autorizando a sua fixação pelo prazo de um a doze meses.

Colaciono jurisprudência neste sentido:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO. DOAÇÃO DE FONTE VEDADA. ART. 31, II, DA LEI 9.096/95. SUSPENSÃO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. ART. 36, II, DA LEI 9.504/97. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Na espécie, o TRE/SC, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, concluiu que o recebimento de recursos no valor de R$ 940,00 oriundos de fonte vedada de que trata o art. 31, II, da Lei 9.096/95 – doação realizada por servidor público ocupante de cargo público exonerável ad nutum – comporta a adequação da pena de suspensão de cotas do Fundo Partidário de 1 (um) ano para 6 (seis) meses.

2. De acordo com a jurisprudência do TSE, a irregularidade prevista no art. 36, II, da Lei 9.096/95 - consistente no recebimento de doação, por partido político, proveniente de fonte vedada – admite a incidência dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da sanção.

3. Agravo regimental não provido

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 4879, Acórdão de 29.8.2013, Relator Min. JOSÉ DE CASTRO MEIRA, Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 180, Data 19.9.2013, Página 71.) (Grifei.)

Noto que, no caso dos autos, a inexistência de conta bancária no exercício financeiro consubstancia falha de natureza grave e insuperável, a comprometer, de modo substancial, a fiscalização exercida pela Justiça Eleitoral. Por outro lado, a agremiação declarou o auferimento de receitas totais no montante de R$ 580,00, sendo R$ 120,00 oriundos de fonte vedada, quantia, em si mesma, sem maior relevância econômica.

Além disso, não se vislumbra qualquer indício de má-fé da agremiação, nem o propósito deliberado de prejudicar a fiscalização das contas.

Nesse contexto, entendo adequado e suficiente determinar a suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de dois meses.

Vale ainda lembrar que, apesar de a Lei 13.165/15, recentemente editada, ter trazido norma alterando o disposto no art. 37 da Lei n. 9.096/95 e, consequentemente, suprimido a sanção de suspensão de novas quotas do Fundo Partidário na hipótese de desaprovação das contas do partido, tal disposição não se aplica à hipótese dos autos, referente a fatos ocorridos anteriormente à entrada em vigor da nova lei, não havendo falar em retroatividade.

Tal questão foi recentemente debatida neste Tribunal, na sessão de 08.10.2015, nos autos do RE 27-43, de relatoria do Desembargador Paulo Lessa Franz, no qual se decidiu pela irretroatividade da lei.

Por oportuno, trago o inteiro teor da ementa:

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Arts. 4º, caput e 14, inc. II, “n”, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2014.

A abertura de conta bancária é obrigatória, independentemente de ter havido movimentação financeira no período. Falha de natureza grave que impede a apresentação de extratos bancários correlatos, os quais são imprescindíveis para demonstrar a origem e a destinação dada aos recursos financeiros, bem como para comprovar a alegada ausência de movimentação financeira. Irregularidade insuperável, a comprometer, modo substancial, a fiscalização exercida pela Justiça Eleitoral.

As alterações introduzidas pela Lei 13.165/2015, que deram nova redação ao art. 37 da Lei n. 9.096/95, suprimindo a sanção de suspensão de novas quotas do Fundo Partidário, não têm aplicação retroativa aos fatos ocorridos antes da sua vigência.

Redimensionamento do quantum de suspensão de cotas, em homenagem aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Provimento parcial. (Grifei.)

De qualquer sorte, ditas alterações não alcançam a penalidade inserta no art. 36, II, da Lei n. 9.096/95, aplicável para casos de recebimento de recursos de fonte vedada, como ocorreu no caso concreto.

Diante do exposto, afasto a preliminar ministerial e VOTO pelo parcial provimento do recurso, tão somente para reduzir o prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para o período de dois meses, mantendo a desaprovação da prestação de contas, bem como, de ofício, para readequar a destinação do recolhimento do valor de R$ 120,00 ao Tesouro Nacional.

É como voto, Senhora Presidente.