RELATÓRIO

O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL interpõe recurso contra sentença que aprovou com ressalvas as contas do PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO de Senador Salgado Filho, referentes à movimentação financeira do exercício de 2014.

O juízo a quo entendeu caracterizado o recebimento de recursos de fonte vedada, consoante o disposto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, consistentes em R$ 233,00, oriundos de doações de Leonila Briske, detentora de cargo em comissão de dirigente de núcleo no município.

Concluiu a sentenciante de primeiro grau pela aprovação das contas com ressalvas, não vislumbrando má-fé ou desídia imputáveis à agremiação, visto que, primeiro, não houve uso dos referidos valores, os quais permaneceram como saldo depositado em sua conta; segundo, no prazo para defesa, o montante devidamente atualizado foi recolhido via GRU; e terceiro, a irregularidade representou apenas 12% do total arrecadado (fls. 121-123).

Em sua irresignação, o Parquet argumenta que a contribuição de detentor de cargo demissível ad nutum de direção ou chefia constitui irregularidade insanável, capaz de impingir um juízo de desaprovação às contas em qualquer hipótese. Pugnou, ao fim, pela reforma da sentença para julgar as contas desaprovadas, com determinação da restituição de R$ 233,00 ao Tesouro Nacional e a expedição de ofício ao diretório nacional para que deixe de repassar as quotas do Fundo Partidário ao recorrido (fls. 127-130v.).

Em contrarrazões, a agremiação requereu a manutenção da sentença recorrida (fls. 134-136).

Nesta instância, os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que solicitou a inclusão dos responsáveis no polo passivo da demanda e opinou pelo provimento do recurso (fls. 139-149v.).

É o relatório.

 

VOTO

Eminentes colegas:

O recurso é tempestivo. O representante do Ministério Público foi intimado em 20.4.2016 (fl. 124) e o recurso interposto no dia 22 do mesmo mês (fl. 127), dentro do prazo previsto pelo art. 258 do Código Eleitoral.

 

Preliminar

Inicialmente, abordo a questão suscitada pelo douto procurador regional eleitoral em seu parecer, relativa à inclusão dos dirigentes partidários no polo passivo da prestação de contas.

No ponto, mantenho o entendimento exarado pelo juízo sentenciante no despacho de fl. 90v., com a compreensão de que os dirigentes não devem integrar a demanda.

Com efeito, este Tribunal sedimentou a posição de que as regras que versam sobre a responsabilização solidária dos dirigentes possuem cunho material, devendo ser aplicadas apenas às prestações de contas relativas ao ano de 2015 e seguintes, com esteio no art. 65, § 3º, incs. I a III, da Resolução TSE n. 23.464/15.

A propósito, no julgamento do Agravo Regimental na PC n. 79-63, em 06.8.2015, referente ao exercício do ano de 2014, de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha, esta Corte assentou que a Resolução TSE n. 23.432/14 alterou a forma de responsabilização dos dirigentes partidários, circunstância que dispõe sobre o mérito:

Agravo Regimental. Prestação de contas. Partido político. Exercício financeiro de 2014.

Interposição contra decisão monocrática que determinou a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo-se apenas a agremiação como parte. Vigência da novel Resolução TSE n. 23.432/14, instituindo mudanças de procedimentos, como a formação de litisconsórcio necessário entre partido e dirigentes.

Previsão inserida no novo texto legal, limitando a sua aplicação em matéria que envolva o mérito das prestações de contas de exercícios anteriores a 2015, a fim de evitar eventual descompasso com o princípio basilar da segurança jurídica e da estabilidade das relações processuais. A responsabilização dos dirigentes partidários pelas irregularidades nas contas dos partidos diz respeito ao direito material, e não ao direito processual.

Cabe aos responsáveis pela administração dos recursos movimentados pelo partido responder, na esfera cível, por improbidade administrativa pela má aplicação dos recursos provenientes do Fundo Partidário. São passíveis, igualmente, de responder na seara criminal por ofensa à fé pública eleitoral.

Prevalência do princípio do tempus regit actum. Aplicação, in casu, das disposições da Resolução TSE n. 21.841/04, que não previa a apuração da responsabilidade solidária aos dirigentes partidários no julgamento das contas. Provimento negado. (Ag. Reg. na PC n. 79-63, Publicação em 10.8.2015, Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS n. 144, Pag. 3).

Portanto, por entender que a Resolução TSE n. 21.841/04 não previa a apuração da responsabilidade solidária dos dirigentes partidários no julgamento das contas, afasto a preliminar suscitada pela Procuradoria Regional Eleitoral.

 

Mérito

As contas da agremiação apresentaram recebimentos de recursos provenientes de fonte vedada, quais sejam, contribuições realizadas por servidora pública ocupante do cargo demissível ad nutum de dirigente de núcleo na administração municipal.

O art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95 veda o recebimento de doações procedentes de autoridades públicas, como se verifica por seu expresso teor:

Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

II – autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38.

O Tribunal Superior Eleitoral, desde o advento da Resolução TSE n. 22.585/07, firmou entendimento no sentido de que são vedadas as contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que ostentem a condição de autoridades.

Por oportuno, reproduzo ementa da consulta que deu origem à resolução:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA n. 1428, Resolução n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CESAR PELUSO, Publicação: DJ – Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172.)

Os fundamentos exarados para a interpretação deram-se nos seguintes termos:

[...]

Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

[…]

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

[…]

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

[…]

Para mim, autoridade em sentido amplo: todo aquele que possa, por exemplo, em mandado de segurança, comparecer nessa qualidade, para mim é autoridade.

[…]

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção. (Grifei.)

Ressalto que o conceito de autoridade, segundo o atual entendimento, abrange os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia (art. 37, inc. V, da Constituição Federal), sendo excluídos os que desempenham exclusivamente a função de assessor.

A interpretação ressalta a relevância dos princípios democráticos da moralidade, dignidade do servidor e preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

O tema já foi enfrentada por esta Casa quando do julgamento do Recurso n. 34-80, de minha relatoria, sessão de 26.8.2014, na qual foram desaprovadas as contas de partido político, em razão do recebimento de doações advindas de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Reproduzo a ementa daquele julgado:

Prestação de contas partidária. Diretório municipal. Art. 5º, inc. II, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro 2011.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum e na condição de autoridades. No caso, recebimento de quantia expressiva advinda de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Manutenção das sanções de recolhimento de quantia idêntica ao valor doado ao Fundo Partidário e suspensão do recebimento das quotas pelo período de um ano.

Provimento negado. (Grifei.)

Seguindo a mesma orientação, menciono o recente julgamento da Prestação de Contas n. 72-42, de relatoria da Dra. Maria de Lourdes Galvão Braccini de Gonzalez, sessão de 04.5.2016, cuja ementa transcrevo:

Prestação de contas anual. Partido político. Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2012. Verificada a existência de recursos de origem não identificada, bem como de arrecadações oriundas de fontes vedadas, realizadas por titulares de cargos demissíveis "ad nutum" da administração direta ou indireta, na condição de autoridades e desempenhando funções de direção ou chefia. No caso, Chefe de Gabinete, Coordenador-Geral e Diretor. Nova orientação do TSE no sentido de que tais verbas - de origem não identificada e de fontes vedadas - devem ser recolhidas ao Tesouro Nacional, nos termos do disposto na Resolução TSE n. 23.464/15. Aplicação dos parâmetros da razoabilidade para fixar a sanção do prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário em um mês. Desaprovação. (Grifei.)

A meu sentir, o regramento tem por finalidade evitar que servidores, cuja situação jurídica funcional seja de livre nomeação e exoneração, exercendo cargo de chefia, direção ou coordenação, venham fazer doações aos partidos aos quais se encontrem vinculados. Em outras palavras, busca-se evitar a transferência do dinheiro público – parcela do vencimento auferido pelo titular demissível ad nutum – para a agremiação partidária.

Ainda, de acordo com o consignado pela Procuradoria Regional Eleitoral (fl. 146v.):

Logo, a vedação imposta pela referida Resolução do TSE não tem outra função que não obstar a partidarização da administração pública, principalmente diante dos princípios da moralidade, da dignidade do servidor e da necessidade de preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Pois bem.

Examinando os autos, não paira dúvida sobre o enquadramento da doadora na condição de autoridade, conforme o disposto no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95. De fato, a circunstância foi, inclusive, assumida pela agremiação política, que não impugnou a irregularidade apontada, ao contrário, buscou adotar providências para a sua mitigação (fls. 112-113).

Segundo a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, o recebimento de recursos de fonte vedada, em regra, é irregularidade capaz de ensejar, por si só, a desaprovação das contas (TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 14022, Acórdão de 11.11.2014, Relator Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 230, Data 05.12.2014, Página 86).

Essa linha de posicionamento é acolhida por reiterados julgados desta Corte, não sendo, a priori, esse o ponto adequado para a análise das condições objetivas ou subjetivas que circundaram a infração, as quais ganham relevo, sim, por ocasião da análise das suas consequências sancionatórias, o que se fará adiante.

A propósito, confira-se o excerto do julgamento da Prestação de Contas n. 76-79, sessão de 31.5.2016, de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha:

Embora o valor irrelevante dessa falha, a jurisprudência deste Tribunal está consolidada no sentido de que não cabe aprovação com ressalvas na hipótese de recebimento de recursos de fonte vedada, por consistir em irregularidade grave e insanável, que macula as contas como um todo.

Assim, as contas merecem ser desaprovadas.

Cumpre consignar que eventuais providências para o saneamento das falhas dessa natureza devem ser realizadas no contexto do próprio exercício contábil, não sendo suficiente para se conferir confiabilidade às contas a realização de diligências por ocasião da apresentação da defesa processual, na forma da atuação partidária na hipótese.

Reforçam essa conclusão a ratio legis veiculada pelo art. 14, caput, de ambas as Resoluções TSE ns. 23.432/14 e 23.464/15, pelo qual o recurso originário de fonte vedada deve ser recolhido ao Tesouro Nacional até o último dia útil do mês subsequente à efetivação do crédito.

Portanto, verificadas as infrações aos arts. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, e 5º, inc. II, da Resolução TSE n. 21.841/04, o montante deve ser recolhido ao Tesouro Nacional, conforme expressa previsão do art. 14, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14 e consoante novo entendimento firmado por esta Corte no julgamento da Prestação de Contas n. 72-42, citado alhures.

Nesse tópico, o Tribunal Superior Eleitoral entende que a determinação de devolução ao erário dos valores provenientes de fonte vedada não representa uma sanção em sentido estrito, mas “é mera decorrência da proibição da utilização de tais recursos”, uma vez que tais valores não podem permanecer no patrimônio do partido, sob pena de enriquecimento ilícito (Recurso Especial Eleitoral n. 191645, Acórdão de 10.5.2016, Relator Min. Henrique Neves da Silva, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 110, Data 09.6.2016, Página 48-49).

Ocorre que referida providência já fora levada a efeito pelo diretório municipal, com os devidos consectários financeiros, conforme se depreende do demonstrativo de cálculo e do comprovante de pagamento de GRU acostados às fls. 111 e 112, tornando despicienda a imposição de novo recolhimento, sob pena de indesajado bis in idem.

Quanto à suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário, determinada na sentença de primeiro grau pelo prazo de um ano, entendo comportar redução de ofício por esta Corte.

Embora o art. 36, inc. II, da Lei n. 9.096/95 fixe a penalidade no referido patamar para a hipótese de recebimento de recursos de fonte vedada, o Tribunal Superior Eleitoral tem admitido o juízo de proporcionalidade nos moldes previstos no art. 37, § 3º, da Lei dos Partidos Políticos, autorizando a sua fixação pelo prazo de um a doze meses.

Colaciono jurisprudência neste sentido:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO. DOAÇÃO DE FONTE VEDADA. ART. 31, II, DA LEI 9.096/95. SUSPENSÃO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. ART. 36, II, DA LEI 9.504/97. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Na espécie, o TRE/SC, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, concluiu que o recebimento de recursos no valor de R$ 940,00 oriundos de fonte vedada de que trata o art. 31, II, da Lei 9.096/95 – doação realizada por servidor público ocupante de cargo público exonerável ad nutum – comporta a adequação da pena de suspensão de cotas do Fundo Partidário de 1 (um) ano para 6 (seis) meses.

2. De acordo com a jurisprudência do TSE, a irregularidade prevista no art. 36, II, da Lei 9.096/95 - consistente no recebimento de doação, por partido político, proveniente de fonte vedada – admite a incidência dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da sanção.

3. Agravo regimental não provido.

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 4879, Acórdão de 29.8.2013, Relator Min. José de Castro Meira, Publicação: DJE – Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 180, Data 19.9.2013, Página 71.) (Grifei.)

Noto que a única irregularidade grave vislumbrada nas contas foi o recebimento das doações no total de R$ 233,00, quantia, em si mesma, sem maior relevância econômica, perfazendo apenas 12% do total arrecadado. Além disso, não se verifica qualquer indício de má-fé da agremiação, nem do propósito de prejudicar a fiscalização das contas, conforme bem examinado pela magistrada a quo à fl. 122v.:

Dessa forma, entendo que não houve má-fé ou desídia do partido, uma vez que trouxe aos autos os esclarecimentos necessários à análise das contas, bem como providenciou a correção das irregularidades constatadas antes do julgamento, o que deve ser levado em consideração.

Nesse contexto, entendo adequado e suficiente determinar a suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de um mês.

Vale ainda lembrar que, apesar de a Lei n. 13.165/15, recentemente editada, ter trazido norma alterando o disposto no art. 37 da Lei n. 9.096/95, e consequentemente suprimido a sanção de suspensão de novas quotas do Fundo Partidário na hipótese de desaprovação das contas do partido, tal disposição não se aplica à hipótese dos autos, pois trata-se de fatos ocorridos anteriormente à entrada em vigor da nova lei, não havendo falar em retroatividade.

Tal questão foi recentemente debatida neste Tribunal, na sessão de 08.10.2015, nos autos do RE 27-43, de relatoria do Desembargador Paulo Lessa Franz, no qual se decidiu pela irretroatividade da lei.

Por oportuno, trago o inteiro teor da ementa:

Recurso. Prestação de contas. Partido político. Arts. 4º, caput e 14, inc. II, “n”, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro de 2014.

A abertura de conta bancária é obrigatória, independentemente de ter hav ido movimentação financeira no período. Falha de natureza grave que impede a apresentação de extratos bancários correlatos, os quais são imprescindíveis para demonstrar a origem e a destinação dada aos recursos financeiros, bem como para comprovar a alegada ausência de movimentação financeira. Irregularidade insuperável, a comprometer, modo substancial, a fiscalização exercida pela Justiça Eleitoral.

As alterações introduzidas pela Lei 13.165/2015, que deram nova redação ao art. 37 da Lei n. 9.096/95, suprimindo a sanção de suspensão de novas contas do Fundo Partidário, não têm aplicação retroativa aos fatos ocorridos antes da sua vigência.

Redimensionamento do quantum de suspensão de cotas, em homenagem aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Provimento parcial.

Diante do exposto, VOTO pelo parcial provimento do recurso, apenas para julgar as contas desaprovadas, fixando, de ofício, o prazo de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para o período de um mês.

É como voto, Senhora Presidente.